利益分配:政府的基本职能

黄仁宗

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

利益分配:政府的基本职能

黄仁宗

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

政府基本职能问题根植于人类事务的解决之道，只有对人类的公共、私人的事务和利益进行深入探析，才有可能对政府及其基本职能作出合乎逻辑的判断。由于市场制度天然的不能消除外部性和提供公共物品，私人又不得不寻求集团的庇护，但“集团越大，越不可能增进其共同利益”，“只有选择性激励才能使集团利益得以保证”。因而，人们不得不把目光投向那个最能执行“选择性激励”的集团——政府。与一般性的集团相比，政府作为公共利益的总代表，其存在的唯一理由在于，着眼于全体社会成员福利的最大化。因为，政府的基本职能在于对全社会公共利益进行权威性的分配。

政府;基本职能;利益分配;选择性激励

一、引言

作为人类发展史上有关政府的基本问题之一，政府的基本职能问题向来是一个争议颇多、莫衷一是的问题。尤其是自上世纪初席卷整个西方世界的经济大萧条以来，政府职能问题在人类寻求自由、和平与发展的制度安排中的重要性日益凸现出来，越来越成为当代社会科学尤其是经济学、政治学和公共行政学的核心议题。本文并不试图罗列出政府具体职能的清单，只是就政府的基本职能问题进行学理探讨。需要强调的是，本文的切入点侧重于“国家行政机关”，因为“政府公共行政管理是政府履行其职能的基本形式”;不仅如此，更因为“在现代国家中，国家的行政职能较之传统行政得到了大大的扩展”，①张国庆:《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年第2版，第84、86、84页。以至国家行政机关在国家公共权力体系中占据了主导地位。

职能，即职责与功能。“职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体应该做什么的问题，其反题则在于不应该做什么。”②张国庆:《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年第2版，第84、86、84页。政府基本职能问题的核心价值点，则在于回答政府“最应该做什么，最不应该做什么”的问题。同时，政府的基本职能应该具有最大化的普适性。就是说，存在于不同宪政体制、不同历史文化传统、不同时代、不同地域的所有政府的共同的、本质的职能，才是真正意义上的“基本职能”。进一步说，政府基本职能问题根植于人类事务的解决之道，只有对人类的公共、私人的事务和利益进行深入探析，才有可能对政府及其基本职能作出合乎逻辑的判断。

二、私人事务的根本性

对于现实存在的人来说，“他自己的实现表现为内在的必然性，表现为需要。”③《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第129页。“他们的需要即他们的本性。”④《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第514页。这种需要既有物质的需要，亦有精神的需要。为使自己的需要不断得到满足，人们就必须不断从事物质资料的生产和精神文化的生产。然而，由于自身能力、阅历、经验、知识和生产工具的限制，人不可能单

利益可以分为私人利益和公共利益两个层次。如果把人们对利益的追求称为事务，那么，追求私人利益的事务就是私人事务，追求公共利益的事务就是公共事务。一般说来，在对社会发展的终极价值上，私人事务更具有根本性意义。主要缘于以下两个方面:

首先，从“人性”上讲，人是作为“理性经济人”而存于现世的。然而，与传统意义上的“经济人”假设不同，我们认为，理性经济人追求的绝不仅仅是私人经济利益的最大化，还应包括其他的一切利益。利益，本质上是存于一定社会关系中能满足人的需要的一切资源和条件。显然，它既包含经济利益，又包括政治地位、受人尊敬、精神愉悦、名誉、权力、支持率、友谊、爱情等方面的利益。私人事务的理性标的就在于追求私人利益的最大化。历史“不过是追求着自己目的的人的活动而已。”②马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第118、119页。“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官做事，他就什么也不能做。”③马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第286页。理性经济人在追求私人利益最大化的过程中，出于众所周知的原因，不得不谋求同其他经济人的暂时妥协，从而不能不照顾他人的利益。正是在这个意义上，我们说人有利己和利他两种社会本能。但是，这种所谓“利他”实质上还是出于利己的动机。“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。”④亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(上卷)，商务印书馆1994年版，第14页。可见，必须承认，“只有在共产主义，原始的部落共产主义或革命后的共产主义，自私的本性才不会控制人类的行为”。⑤曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第127页。我们不必为此而感到不可接受。事实上，“卑劣的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力;财富，财富，第三，还是财富，不是社会的财富，而是这个微不足道的单个人的财富，这就是文明时代唯一的、具有决定意义的目的。”⑥恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1972年版，第174页。

其次，从责任制的角度看，私人事务具有无限责任制的性质。所谓无限责任制，“指责任者对自己的行为后果负全部责任，其所取得的收益或者可能遭到的损失必须完全由自己负责。”⑦徐颂陶、徐理明:《走向卓越的中国公共行政》，中国人事出版社1996年版，第123页。私人事务的收益完全由个人所得，可以避免常见的“搭便车”问题;而其成本也需完全由个人承担，从而使个人所担的风险最大化，这会使个人为避免私人事务的失败，而极力地全力以赴、殚精竭虑。此时，责任制的实施成本为零，即由于私人收益和私人成本的严格对称性，任何人无需任何外在的激励措施，就会有充分的内在动机去努力作为，实现私人收益的最大化。相反地，“如果私人事务经常遭到外在力量哪怕是善意的组织、监督或者激励，私人事务的收益和成本的对称性就可能遭到扭曲。”⑧毛寿龙:《公共事务与制度选择》，载《现代化进程中的政治与行政》，北京大学出版社1998年版，第302页。明白了这一点，就能使我们深刻的理解:繁荣的社会往往与自由、民主相连，而贫穷的社会往往与奴役、专制相连。

三、市场制度下分工的二重性

但是，作为“一切社会关系的总和”的人，并不能单独的存于现世。惟其与他人发生这样或那样的基于利益的社会关系，才会成其为人。诚然，个人的创造力是个人需要能否得到满足以及得到何种满足的决定性因素。不过，这一切都必然要依托于社会利益关系网络这个大背景而存在。私人事务尽管具有诸多天然优越性，但也并非毫无瑕疵。一方面私人事务中，收益完全由个人所得能激发人的深层次逐利动机。另一方面，成本完全由个人承担，一旦事务失败，私人必须为此而承担全部损失。面对巨大的失败概率，私人很可能会因无从寻求帮助和保护而止步不前，放弃私人事务。这就迫切需要与他人发生这样那样的关系。从历史上看，当个人无法靠一己之力量猎得狼、豹、野猪以充饥时，就会和他人一道，群策群力，各有分工，打死野兽。这是生产上的合作关系。如果猎物是一头野猪，大家伙就把野猪大卸八块，但猪头不宜砍开，故而把猪头分与两人合吃。至于是你吃猪耳，还是我吃猪舌，全靠这两人协商。在这两人之间，就产生了分配和消费关系。同时，甲部落猎得了一时吃不完的猪肉，人们想吃羊肉换换口味;而乙部落吃腻了羊肉，想吃点猪肉。那么，甲部落会拿猪肉去换取乙部落的羊肉，各取其利，皆大欢喜。这就产生了原初的商品交换关系。正是在生产、分配、交换、消费四大关系的基础上，才产生了真正意义上的“经济”。恩格斯指出，“每一个社会的经济关系，首先是作为利益表现出来。”①马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1972年版，第537页。正是在这个意义上，人与人之间的关系本质上是利益关系，而人们结成错综复杂的社会关系网络，其基本动因正在于实现自己的利益。交换关系的产生是经济问题最终产生的标志。经济问题，实质上就是资源配置和利益实现的问题。现实中，资源是稀缺的，而人类的欲望则是无限膨胀的，这就使得“问题”第一次真正摆在人们面前。随着主体意识水平的提高，人们意识到，“问题”就是指“一定的行为主体的主观希求和主观认定与客观现实之间的矛盾状态”，②张国庆:《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第122页。亦即应然与实然、理想与现实之间的落差。从终极意义上讲，人类史上任何问题都是基于利益而生，都与人渴求的利益的无限性和现实资源的有限性之间的巨大落差密切相关。随着交换关系的产生，问题尤其是经济问题突出地呈现在人们面前。怎么办?于是，人类史上首先出现了第一种旨在解决人类利益问题的制度安排即市场。正如哈耶克(Hayek，1944)的“自生秩序”思想所指出的，“如果任何人都不能操纵制度的形成，则任何特定制度的出现就都是很多人自利决策之间交互作用的一种无意识的结果”。③杨小凯:《新兴古典经济学与新古典经济学》，载《杨小凯谈经济》，中国社会科学出版社2004年版，第68页。在市场制度下，人与人之间不断发生着互惠互利的分工与合作，人的生活质量和水平的高低莫不受制于作为市场关系网络中诸结点的他人的生活质量和水平的高低。市场关系越复杂，市场网络越广大，私人利益的实现就越依赖于互惠性的分工合作。这样，社会分工和互惠协作就成为私人事务的重要解决之道。然而，分工协作有着事务性质的二重性:它既可以是私人事务，又可以是公共事务。

分工协作的私人事务性。市场制度下，分工协作的目的指向是十分明确的，即私人利益的实现。正是在这个意义上，马克思深刻地指出，“凡是有某种关系存在的地方，这种关系都是为我而存在的。”④马克思、恩格斯:《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第81页。然而，每个人在追求自己的私利时，却不能不照顾其它“经济人”的利益。“固然，它所考虑的不是社会的利益，而是它自身的利益，但它对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”⑤亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，商务印书馆1994年版，第25、27页。为什么会这样呢?这是因为，在市场交换关系中，蕴含着由私人利益导向公共利益的天然的内在的秩序。这种秩序的原动力就在于私人“受着一种看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。”⑥亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，商务印书馆1994年版，第25、27页。具体地说，由于人自身有着一个交换的动机以及交换的互惠性，每个人在利己心的支配下尽力追求个人利益，但他不得不顾及到其它为自己打算的人的利益。由于交换是在双方自愿互惠的基础上进行的，会导致社会分工的发展;社会分工的进一步发展又会促进社会财富的增加，最终不仅会使私人利益最大化，还会促进公共利益，从而形成私人利益和公共利益良性统一的自然秩序。可见，市场制度的优点在于:通过对私人寻求充分的分工协作的积极性的开发，尽力维持分工协作的私人事务性质，尽力使私人收益与私人成本相对称，从而在私人利益导向公共利益的基础上实现私人利益的最大化。

然而，分工协作不仅具有私人事务的性质，同时还具有公共事务的性质。它存在着一个由私人事务向公共事务动态演化的问题。从表象上看，分工协作中参与主体是多个人组成的一个集体，因而带有公共性。然而，这并非真正意义上的公共性。所谓公共事务，是指对于私人来讲其成本配置和收益分配是不对称的，即存在外部效应时，该事务就会变成公共事务。“当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产函数产生一种原非本意的影响时，就会出现一种外部性。”⑦丹尼斯·缪勒:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第33页。甲种植一棵树以自我纳凉，但无意中挡住了邻居乙观赏山谷的视野;造纸厂把污水排到河流中，无意中提高了下游酿酒厂的生产成本。由于不存在山谷观赏或流水质量的市场，因而也没有协调个人行为的价格机制。但是，在市场交易中，则可以价格严格地协调私人的行为及其关系。可见，在存在外部性的条件下，无法达到资源配置的帕雷托最优，公共事务的性质被刚性化了。

另外，由于公共性特别强，一种更重要的公共事务——公共物品的供给也不能由市场制度加以解决。主要原因在于:一是许多公共物品，如国防、治安、消防、法律、巨型基础设施，是私人无法也无力提供的;二是公共物品与市场制度本身是相悖的。因为，“纯粹公共物品具有两个显著特征:供给的连带性，以及他人消费的不可能性或无效率。”①丹尼斯·缪勒:《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第16页。对于公共物品来说，消费者的增加并不会妨碍他人受益;且一旦它被提供给某个社会成员，就使得排除他人消费成为不可能。这与市场制度中的“理性经济人”和“等价交换”显然格格不入。

四、集团社会中共同利益的求解

综上所述，市场制度并非解决人类利益问题的万能良药。由于人在本质上是追求私人利益最大化的“理性经济人”，人们在追求私人利益的过程中，遭遇挫折时，常会求助于市场;而由于市场既存在外部性，又不能提供公共物品，就使得人们不得不寻求另外一种关系，即参加利益集团。可以说，现代社会与前工业化社会分野的一个重要标志就是社会集团的日益广泛化和集体权力的日益扩张性。在这种集团化社会中，单靠个人的力量很难实现其应有的私人利益，这就使得加入形形色色的集团成为必要。

毋庸置疑，单独的个人往往是为其私人利益行事的。但人们却常常想当然地做出推论:有着共同利益的个人经由一定的分工协作而组成的集团，总是试图增进其共同利益。这种关于集团行为的理论几乎不经思辨就被人们接受了，许多理论都或明或暗地对此表示认可，如工会理论、经济学理论以及压力集团理论等等。然而，事实并非如此。举例来讲，购买同一种假冒伪劣商品的消费者作为一个集团，其中的每一个成员都会意识到购买的假冒伪劣商品会使自己利益受损。那么，怎么办呢?假设某一个消费者挺身而出，向法院揭发、指控商家的欺诈行为，并且由于他的个人活动而使这一整个消费者集团普遍受益(如索赔成功)，那么，他的成本和收益是什么呢?我们知道，相对与消费者，商家处于优位，因而这一消费者要想告倒商家，维护集团权益，就会耗费大量的时间、精力和金钱，这是他的私人成本。而他究竟能得到多少回报呢?事实上，他只能获取集团收益的一个极小的份额。在集团中，集团收益是公共性的，而集团成本却往往是私人性的，即每一个成员都能共同地均分收益，而不管他是否为之付出了成本。这使得大家都想“搭便车”而坐享别人的成果。集团越是大，分享收益的成员就越是多，为集团利益做出牺牲的个人分的“蛋糕”就越是少。因此，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”②曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30页。同时，一旦集团中的某一成员为自己提供了集体物品，由于集体物品(公共物品)的非排他性，就无法把其他成员排除在该集体物品的享用之外。由于一个个体成员这样做只能获得他为获取更多的集体物品而支出的费用所带来的部分利益，他在达到对集团整体来说的最优数量之前就会停止提供集体物品。另外，一个集团成员从他人那里免费得到的集体物品又会降低他自己支付成本来提供那一物品的动力。因此，“集团越大，他提供的集团物品的数量就会越低于最优数量。”③曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30页。也就是说，“集团越大，就越不可能去增进它的共同利益。”④曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30页。这与“集团越大，成员越多，共同利益就应越多”的理性要求无疑针锋相对，构成了一个难解的悖论。如何解开它呢?公共选择理论代表人物曼瑟尔·奥尔森认为，“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。”⑤曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30页。这种“选择性激励”有两层含义:一是激励的对象是有选择的，应在集团成员与非集团成员、为集团利益做出较大贡献者与为集团利益做出较小贡献者之间有所区别;二是激励的性质是有选择的，既可以通过惩罚搭便车者来进行强制，也可以通过奖励为集团利益出力者来进行诱导。然而，在现实中，哪个集团最有力量去执行选择性激励呢?显然，只有国家才能承担起这个重任。而政府是国家职能的唯一执行者，由此，只有政府才能真正将选择性激励贯彻到底。

综上所述，私人为寻求私人利益的最大化，首先立足于自我解决，即进行完全的私人事务;当个人的力量和条件的不足导致私人利益的实现成为不可能时，私人会转而求助于市场制度;但是，由于市场制度天然的不能消除外部性和提供公共物品，私人又不得不寻求集团的庇护，但“集团越大，越不可能增进其共同利益”，“只有选择性激励才能使集团利益得以保证”。因而，人们不得不把目光投向那个最能执行“选择性激励”的集团——政府。

五、结论

显而易见，一切政府最应该做的就是“选择性激励”。然而，以“选择性激励”来界定政府的基本职能，则尚嫌笼统。毕竟，政府已不仅仅是一般意义上的“集团”。那么，政府应当如何行事呢?萨缪尔森指出，政府应当“为人民做他们所需要做的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到的或无法做的那样好的。”①曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第41页。这是极有启发性的。我们认为，与一般性的集团相比，政府作为公共利益的总代表，其存在的唯一理由在于，着眼于全体社会成员福利的最大化。因而，政府的基本职能在于权威性地分配社会公共利益。

在对全社会公共利益进行权威性分配中，政府显然是有选择性的。对于那些与政府偏好一致者、代表社会发展方向者、掌握社会资源较多的利益集团以及亟需政府救济的社会弱势群体等，政府一般会分配给他们较多的利益;而对于那些与政府偏好悖逆者，等、靠、要的“惰性”群体以及危害社会者等，政府则往往会分配给他们较少的利益，甚至剥夺其起码的生存利益。而这一切在政府看来，都是为着最大多数人的公共利益的。同时，在这种公共利益的分配当中，“权威性”是一种不可或缺、不容置疑的重要资源。其原因在于权威具有下列功能:

其一，权威能加强公共利益分配者即政府官员的责任感，提高其工作情绪;

其二，有效的权威是加强协调、协同一致地搞好利益分配的决定性因素。在这个意义上，托克维尔曾断言:“决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。”②托克维尔:《论美国的民主》(上卷)，商务印书馆1991年版，第97页。

其三，“权威的作用主要是靠其权威地位所形成的人们对他的信任和崇拜。……权威所造成的服从总是在不同程度上具有人们自愿的成分，有时甚至还具有明显的感情色彩，”③李景鹏:《权力政治学》，黑龙江教育出版社1995年版，第103页。因而会使社会成员对政府的利益分配政策乐意顺服、诚心接受;

其四，“权威是工作指派、工作指导，以及工作控制的依据，而这三者正是有效执行的前提。”④张金马:《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第214页。

我们知道，权威不仅具有非强制性的一面，更具有强制性的一面。基于军警、监狱、国家权力的强制性是政府得以有效地分配社会公共利益的有利保障。然而，“现代社会政府权力合法化的基础已不再是武力和强制，而是集体赞同或普遍支持。”⑤彼得·布劳:《社会生活中的交换与权力》，华夏出版社1987年版，第26页。政治系统一旦因利益分配的失败或行政低效而失去其作为“投入”的群众忠诚，就会引发哈伯马斯提出的所谓“合法化危机”。因此，政府的权威性应有一个“度”。超过一定的度，“过分热衷于强化行政权会导致绝对专制主义，最终危及民主政体的存在”。⑥尤尔根·哈伯马斯:《合法性危机》，陈学明译，(台湾)时报文化出版企业有限公司1994年版，第63－64页。那么，这个度究竟是什么呢?我们认为，应以实现社会公共利益分配效益的最大化为度。因为，政府的基本职能在于对全社会的公共利益进行权威性的分配。

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1003－4145［2012］04－0133－05

2012－02－22

黄仁宗，男，北京大学政府管理学院行政管理专业博士研究生。独从事生产，而必须进行人与人之间的互惠性分工协作。这种分工协作的关系衍生开来，就生成了异常复杂的社会关系网络。社会关系形成后，“不仅使人们在特定的社会范围内生产和生活，而且支配着生产成果在社会成员之间的分配，因而本质上制约着人们需要的满足，这就使得人与需求对象之间的关系转化为人与人之间的关系。需要由此以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性。这种获得了社会内容和特性的人们的需要，就是利益。”①王浦劬:《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第52、53页。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)