城中村改造中土地增值收益分配问题探析

生青杰

（河南城建学院，河南 平顶山，467001）

一、城中村改造土地增值问题的缘起

城中村是我国城市化进程中出现的一种特有的现象。在1978年开始改革开放后的三十多年间，城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，在鳞次栉比的高楼大厦包围下，成了“都市里的村庄”。从地域角度上讲，城中村属于城市的范畴，从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素。因此，城中村具有城市与农村的双重特征。近年来，随着城市化进程的加快和市场经济的快速发展，城市可供利用的建设用地日益稀缺；在土地有偿使用的制度背景下，随着招标拍卖挂牌制度的推行，土地的真实价值逐渐显现；我国政治稳定，国际地位日益提高，投资环境不断改善。在以上各种因素的综合影响下，城市地价持续迅速上升，城市土地普遍增值。城中村被包入城市后，其大量集体土地伴随着社会经济的发展和城市地价的迅速上涨，潜在的巨额土地增值收益分配矛盾日益显现。

众多关注城中村改造问题的研究者日益认识到，“城中村现象表面上是一种空间形态，而本质上是一个利益冲突的焦点。城中村的主要矛盾，表面上是空间形态的冲突，本质上则是相关利益主体，尤其是村民和城市各自对权益模糊的体制下的既得权益和潜在权益的争取”［1］。“土地增值是城中村改造的经济支撑，改造的实质是对土地增值利益分配的调整”［2］，即由土地增值带来的巨额社会财富的再分配过程。社会财富的再分配，必然涉及甚至可能严重影响到社会的公平、稳定和发展等重大问题。因此，改造城中村必须合理确定这一利益的分配方式。

二、城中村土地增值分析

理论上通常根据土地的增值是否来自土地使用者的贡献，而将土地增值划分为“人工增值”和“自然增值”。人工增值是指由土地使用者直接投资而形成的土地增值，又称为投资性增值，其原因主要包括内部投资和外部投资。内部投资是指房地产（或土地）经营者对土地的连续追加投资，从而使该块土地价值增值。外部投资是指政府进行基础设施投资或相邻地块土地使用人对某一区域的土地进行投资，使其周围的土地受到辐射而相应增加价值。

自然增值则不是由于土地使用者直接投资，而是由经济、社会发展而产生的增值，其中也包括因国家以及其他用地单位进行基本建设所产生的辐射作用而形成的土地增值，又称为稀缺性增值［3］。自然增值的原因有以下几种：其一，用途转变增值，是指由于土地用途发生改变，带来土地价值的变化，当变化方向有利于获得更多的土地收益时，引起土地增值。比如由农业用地转变为城市建设用地，从而引起地价增加，或者由于城市内部空间结构的变化，或由于容积率提高等，导致城市内部用地功能、用地性质的变化而引起地价上涨。其二，普遍增值，是指由经济、社会发展而使城市土地总体获得的增值。土地是重要的生产要素之一，正是由于社会经济发展，才使土地在参与生产过程中的边际生产率增加。利率、汇率及社会稳定性等对土地增值具有显着影响。

所以，从理论上看，城中村的集体土地主要不是城中村集体或村民投资引起的增值，而表现为外部投资增值、用途转变增值和普遍增值这三种增值，这可以概括为广义的自然增值。

三、土地增值收益理论及其对城中村土地增值分配的启示

“涨价归公”论主张将土地自然增值全部或基本收归国家所有，在历史上以英国经济学家穆勒、美国经济学家和社会哲学家亨利·乔治还有孙中山先生为主要代表。这种观点主要从公平角度出发，认为土地的自然增值源于社会经济发展，土地拥有者的贡献微乎其微。乔治认为，土地所有者从整个经济的迅速增长中得到的利益大于他们应该得到的［4］。孙中山先生在阐述“涨价归公”的理由时指出：“土地价值之增加，咸受社会进步之影响……应归社会公有，庶合于社会经济之真理。”［5］

近几年来，国内又出现了很多呼吁“涨价归私”（即归农）的观点，如周其仁、黄祖辉、汪晖等。主张“涨价归私”论者以土地产权完整化为基本论据，认为必须按照市场价格标准对农地所有者予以全额补偿［6］。“涨价归私”论者认为，土地所有者取得全部土地自然增值，是由其所拥有的完整的土地产权所决定的；完整的土地所有权，自然而然地包括了完整的土地开发权，以及土地的开发收益权。任何国家或地区实行土地增值税税率都不可能是100%，但是现行征地制度对农民土地发展权的限制是不支付任何补偿的。事实上涨价并未完全归公，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位（如房地产开发商）分享了，既然房地产开发商并非集体土地所有者，也能分享集体土地增值收益，为何作为土地所有者的农民却分文不得呢？［7］

“私公共享”论者主张将土地农转非之后的自然增值优先用于对失地农民进行充分补偿，使其生活达到当地“小康市民”的水平，而且毫无后顾之忧，然后将剩余部分收归国有［8］。所谓充分补偿，“私公共享”论代表者周诚的解释是土地原值补偿再加上安置性补偿［9］。

从城中村土地增值原因看，在土地价值增量中，绝大部分应归于政府和外溢源的投资者，“涨价归公”似有理论依据，但是这种理论没有考虑到中国特有的征地制度。在农地征收中，集体和农民没有分享到增值收益，城中村及预留用地在某种程度上就是政府默认的农地增值收益，如果在城中村改造中又主张“涨价归公”，无异于对村民利益的再次剥夺，这显然是不公平的。

主张城中村改造由村集体主导，实际上就是土地增值收益向集体及村民倾斜，而“涨价归私”论更多关注中国特有的征地背景，没有考虑政府公共投资的收益和社会公平，有助长“不劳而获”之嫌，实际上也是不可行的。

“私公共享”论，兼顾了公共利益、集体利益与个人利益的关系，体现了城中村改造中的科学发展理念，能够实现包容性增长，作为当前城中村改造土地增值收益分配的理论依据具有理论价值和现实意义。

四、城中村改造土地增值收益分配的模式选择

（一）城中村改造土地增值收益分配的模式的实证考察

从全国各地城中村改造实践看，各种改造模式五花八门不一而足，概括起来主要有如下几类。

北京农学院动物医学专业实行本科生导师制从大三开始，学院会在学校平台上公布相关导师的资料。这些导师均已获得中级以上职称，学院的教授、副教授、高级实验师、实验师、讲师等都会参与学生的指导工作中去[4]。虽然是完成对本科生的指导，但仍要求导师具备较高水平的专业知识，熟悉专业教学计划和课程特点，有专业的指导能力，同时具有高度的责任心，善于和学生交流，能够有耐心和学生一起探讨与专业课程相关的各种问题，等等。导师和学生之间的选择一般是双向选择，即首先公布导师名单，介绍导师讲授的课程和研究方向，学生根据自己的兴趣爱好和将来希望的发展方向，选择适合自己的导师，而导师也可以根据自己的要求对申报的学生进行选择。

1．“政府主导型”改造模式

政府作为改造主体，是改造项目的决策者与实施者，以其财政收入为主要资金来源进行改造，具体负责项目策划、资金筹措、工程建设、拆迁安置、房屋买卖等。此种模式可以实现土地自然增值全部归公，但是没有使集体和村民分享土地增值收益，因此，在实践中，不仅会遇到村民的强烈抵制，而且也会因政府缺乏资金和专业管理水平，使得土地增值收益不能充分释放出来。

2．“开发商主导型”改造模式

由于大多数城中村集体的经济实力和管理能力相对有限，同时政府也没有足够的资金直接投资城中村改造项目，因此，开发商的介入是促进城中村改造的重要方式。开发商主导模式，是按照市场化方式进行综合开发，整体改造方案、资金运作都由开发商自己承担。开发商负责拆迁、补偿、安置、建设、销售等活动。在这种模式下，政府的公共投资等土地增值收益难以收回，同时开发商往往通过不正当地侵犯村集体利益和村民利益从而获取超额土地增值，容易引发社会矛盾。

3．“村集体主导型”改造模式

该模式是在对集体和村民资产进行估算基础上，组建由集体法人股和个人股构成的股份合作公司，并由股份合作公司负责拆迁安置、土地平整、回迁返建、商品房建设等城中村改造的全部工作。村集体主导改造模式实际是把土地增值收益完全由村集体和村民分享，也不利于实现公共利益；同时，没有专业开发商的介入，使得土地增值潜力无法得到有效释放，造成土地资源的低水平利用。

4．“开发商与集体合作开发”模式

开发商与村民股份公司共同组建城中村改造公司，这种模式有利于开展工作，确保改造的顺利进行。开发商与村民股份公司可充分利用各自的优势，减少阻力，做到整体规划、整体推进，使开发建设工作顺利进行。但是在这种模式下，土地增值被村民、村集体与开发商分享，而政府对社会弱势群体的住房保障目标被排挤在外，不利于实现公共利益。

（二）城中村改造应以“私公共享”论为根据，选择多方参与共享收益的改造开发模式

不同的改造开发模式决定着不同的土地增值收益分配格局。以“私公共享”论为根据，建立市场化股份合作化的新型改造运作模式，能够充分发挥各方的积极性，使城中村改造中的土地增值收益在相关主体之间得到合理分配，从而实现经济效益与社会效益的有机统一。笔者认为，要有效构建这一模式，必须保障下列主体的参与权和增值利益分配权。

1．城中村集体成员

村民凭借集体土地的使用权及我国土地产权制度的缺陷，通过房租收入获得了土地增值的大部分收益，使房租逐渐成为生活收入的主要来源，缓解了失地村民难于寻找生活出路的困境。这一生活模式如被打破，必然关联到经济因素之外的诸多问题。以收取房租为生的村民，已经通过目前的土地利用方式获得了土地增值的利益，并将获得的利益视为世代耕种集体土地的必然结果。因此，不论村民通过房租获取土地增值收益是否合理，“如果通过调整使这部分利益丧失或减少，必然影响村民现有的生活水平和未来的保障，引发村民的抵触情绪，甚至产生社会性问题”［10］。因此，让村民以入股的方式参与改造，既可以提高改造的积极性，又可以保障村民稳定的收益。

2．城中村村集体

村集体作为集体土地所有权主体，具有社团法人性质，也应当参与改造，分享收益。2005年10月，广东省人民政府颁布的《广东省集体建设用地流转管理办法》明确规定：出让、出租集体建设用地使用权所取得的收益应当纳入农村集体统一管理，其中50%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。在有些城中村改造中，规定集体占有改造项目一定比例的股权，确保集体的收益权。这些做法值得借鉴，即应该承认集体的参与地位。

3．城市政府

城市政府不仅是城中村改造的管理者，同时又是公共基础设施建设的投资者和公共利益的代言人。政府通过入股合作的方式参与城中村改造，既有利于履行对城中村改造的管理职责，又可以以投资人的身份为解决城市其他弱势群体住房问题谋求更多机会。

4．房地产开发商

开发商具有雄厚的资金和专业的管理水平，参与城中村改造不仅开拓了民营资金的投资渠道，而且以他们的专业管理能力，可以在城中村改造过程中使土地增值能量得到最大程度的释放，从而最终实现各方利益蛋糕分取上的最大化。

5．外来流动人口

外来流动人口对当地城市的发展作了一定贡献，理应分享因城市发展带来的土地增值收益，他们也可以参与城中村改造，比如可成立“外来人口住房合作社”，让他们在缴纳股金成为合作社的一员之后，就能以合作社为主体参与城中村改造。合作社可以出资入股，参与建设和管理出租房，然后将获得的出租房返租分配给合作社的成员，房产则归合作社所有。

［1］沈磊．快速城市化时期浙江沿海城市空间发展若干问题研究［D］．北京：清华大学博士论文，2004．

［2］谢青，苏振锋，岳亮．基于土地增值的城中村改造利益分配研究［J］．宁夏社会科学，2006（5）：33－35．

［3］周诚．土地经济学原理［M］．北京：商务印书馆，2003：205－354．

［4］［美］曼昆．经济学原理：微观经济学分册［M］．梁小民，译．北京：北京大学出版社，2006：167．

［5］楼培敏．中国城市化：农民、土地与城市发展［M］．北京：中国经济出版社，2004：3－7．

［6］朱勇．我国农地转非自然增值分配的理论纷争［J］．中国发展观察，2007（2）：29－31

［7］黄祖辉，汪晖．城市发展中的土地制度研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2002：197－198．

［8］吕亚荣．对农地转非自然增值分配若干问题的基本认识［N］．中国经济时报，2007－02－01．

［9］周诚．我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论［J］．中国发展观察，2006（9）：26－29．

［10］谢青，苏振锋，岳亮．基于土地增值的城中村改造利益分配研究［J］．宁夏社会科学，2006（5）：33－35．