政府投融资平台形成的制度诱因与影响

王江一，郑 征

（1．中国政法大学 外国语学院，北京102249；2．国家发改委投资研究所，北京100038）

一、政府投融资平台的产生与功能

所谓政府投融资平台是政府投融资公司的简称。改革开放之初，国家便设立有不同行业属性的政府投融资公司，包括国家能源投资公司、国家交通投资公司、国家原材料投资公司、国家机电轻纺投资公司、国家农业投资公司、国家林业投资公司。1994年3月17日，“国务院发文，按照投融资体制改革的总体要求，将现有的6个国家专业投资公司并入国家开发银行，同时组建一个人员精干的国家开发投资公司”；“8月16日，国务院发文，批复成立国家开发投资公司。批复指出，国家开发投资公司是国务院直接联系的国有独资政策性投资机构。公司为独立法人，实行独立核算，自主经营，自负盈亏。在同一历史时期，各省市也都先后成立有同类投融资公司。党的十四届三中全会之后，随着建立社会主义市场经济体制改革目标的明确，在政府经济管理体制改革和国有企业改革进程中，为国有资产的保值增值，在国有资产重组中又先后成立了各类其他行业性政府投资公司，如城市建设投资公司、工业投资公司、商业投资公司、农业投资公司、科技投资公司等。

最近几年，各级地方政府投资公司主要集中在各类基础设施领域，尤其是城市基础建设领域。政府为了某一城市建设目的，通过国有资产划拨或者重组，或者财政直接出资为具体建设项目而新设立投资公司，如各类港口公司、路桥公司、隧道公司、轨道交通公司，以及各类开发区的开发公司等［1］。这类项目公司在项目建成后，直接从项目公司转变为项目运营企业，或者行业投资公司。近几年各地、各级政府相继成立的这些投融资平台，其主要功能基本上都是作为政府代理人，实现政府的特定投资愿望。

二、《预算法》是地方政府利用投融资平台大规模举债的直接诱因

政府进行公共投资是政府公共服务职能的内在构成，其资金来源主要包括一般预算内收入、预算外收入和债务融资。在市场经济体制下，债务融资是政府进行公共投资的重要融资渠道。但是在我国现有法律制度下，能够直接运用债务融资的主要是中央政府，地方政府不能直接举债。

《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《中华人民共和国担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。根据《中国人民银行贷款通则》要求，任何政府机构也无法在金融手续上直接从商业银行取得贷款。

然而长期以来，地方政府实际上却承担着大量的建设投资任务。无论是基础设施建设，还是产业结构调整，甚至社会事业进步，都需要地方政府承担具体的建设投资任务。在现有预算体制下，地方政府的预算内资金和预算外资金，均不能满足大规模建设的投资需要，债务融资有其内在的必然要求。而目前地方政府能够取得的债务融资，主要来自中央政府转贷的主权外债，或者来自中央政府转贷的国债，或者是中央政府代发的地方债。除此之外，在公开的形式上，地方政府本身不可能有任何方式的债务融资发生。

在这样的制度条件下，地方政府公共投资的债务融资，主要通过各级政府成立的各类投资公司来具体实施。实际上，单纯就投融资方式而言，地方政府投融资平台的存在并不为现有法律法规所禁止，相反，还是国家有关金融政策明文鼓励的选择。2009年，中国人民银行和银监会联合出台了《进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，意见明确提出，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

三、现行国有经济管理体制是政府投融资平台出现的根本性制度条件

在现有制度条件下，为什么地方政府可以不受约束地组建国有性质的投融资平台，进而通过投融资平台来实现债务融资？本文认为，现行国有经济体制下的国有资产管理制度是其主要的制度保证。

《中华人民共和国企业国有资产法》第四条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。”第五条规定：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”第七条规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。”

我国是单一政体，按照《中华人民共和国宪法》第八十九条第四款，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。从这个意义上说，地方政府是中央政府的代理人；根据宪法第一百零一条和第一百零七条，地方政府由地方人大任命，并“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，从这个意义上讲，地方政府又是地方利益的代表；根据《企业国有资产法》，地方政府同时又是本行政辖区内国有资产代表人。在不丧失国有资产所有制性质的前提下，政府不仅对辖区内的国有资产增值保值负有责任，而且也有权利对国有资产的存在形式和资本流动拥有处置权。

因此，现行国有经济体制下的国有资产管理制度是地方政府可以不受任何限制组建投融资平台的制度保障，而地方政府方便地利用投融资平台进行债务融资则是国有经济体制的内生性必然结果。首先，这样的选择，客观上可以满足效率的追求。因为这种选择在国有经济范畴内，可以把市场交易成本内化为行政协调成本，大大提高投资决策和实施的效率；其次，这样的选择可以对冲市场风险。因为在我国现有政治经济制度条件下，投融资平台债务融资的市场风险，同样属于国有经济范畴，可以被政治制度条件对冲；最后，这样的选择也反映了政府对资源配置控制权的必然追求，这和公司投资行为中管理层对企业投资控制权的追求没有区别，都可以理解为对内部人控制行为所带来的可能寻租机会的追求［2］。

四、融资平台投融资与政府投融资在法律上被转化为相对独立的民事行为

虽然政府投融资平台是政府设立的国有公司，并且代表地方政府进行债务融资，但是就地方政府通过投融资平台进行公共投资这一行为本身来看，由于投融资平台的组织性质在法律形式上是企业法人，从法律关系看，投融资平台和政府之间的关系，与其他国有公司和政府的关系没有本质区别。从法人治理层面看，投融资平台与其他国有公司也没有不同。投融资平台也采取公司法人治理结构，不过公司的资本更多以国有独资或者国有控股为主，注册资本为国有资产，尤其是土地划拨，或者直接政府资金注入，或者其他国有公司资本注入为主。法人代表则来自行政任命。

根据《中华人民共和国企业国有资产法》第六条，“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。因而，本文认为，当政府通过投融资平台方式实现自己的投融资意志时，在法律形式上，就把本来的政府投资行为转化为企业投资行为，从而把政府债务融资转化为相对独立的企业债务融资。因而从主体性上，这些公司的投融资行为在法律上就是企业行为，已不完全是政府行为。

当前在对地方政府债务进行讨论时，一般都强调地方政府投资中通过融资平台形成的债务。国务院对地方政府投融资平台的治理整顿，也是基于地方政府债务风险的考虑：“亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。”①国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，国发〔2010〕19号。然而，由于在法律上，政府投融资平台的债务融资和地方政府的债务融资被转化为相对独立的民事行为，因而投融资平台的债务风险，并不直接形成地方政府的债务风险，最多部分形成地方政府的间接或有风险，而这些债务融资的风险只是构成商业银行的资产风险。

五、地方政府通过融资平台进行债务融资的最大风险是制度失序风险

商业银行在实际业务操作中并不是不知晓现有政府担保的相关制度规定，也十分清楚贷款合同在法律形式上是商业银行和国有企业签署的贷款合同。因此，商业银行在明知通过融资平台进行贷款而实际上满足的是地方政府的债务需要时，大部分所要求的已不再是由地方政府财政直接提供的担保函，而是由当地人民代表大会所形成的决议，以当地人大决议形式，要求地方财政在预算内对融资平台用于贷款本金以及利息偿还予以支出安排［3］。

从形式上看，地方政府和商业银行都绕开了当前的法律规范和财政部的文件约束。然而事实上，这样的做法却在制度层面提出更深刻的问题，因而隐含着更大的制度风险。第一，对地方政府而言，地方人大的决议和《合同法》以及财政部的文件相比，哪一个对其行为更有法律约束力？哪一个隐藏的风险更大？第二，地方政府作为当地国有资产代表人，是否有抵押国有资产的处置权？第三，如果有抵押国有资产的处置权，那么当地方政府无法偿还债务时，这些抵押的国有资产是否可以被拍卖？

按照我国宪法第九十六条，“各级人民代表大会是地方国家权力机关”；第九十九条，“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。毫无疑问，从公共财政的框架看，地方财政在安排本地财政支出预算时，完全可以自主设定专项公共支出，用于具体的专项需要，如果地方人大确实严格按照有关程序对此形成决议，那么这一专项支出安排本身，对商业银行而言，并不直接具备任何担保函形式，但是对于此专项支出的具体使用者，即融资平台公司，这个决议却是未来某项收益权利的法律担保。应该说，这样的决议既不违法，也没有违规。

但是，对于商业银行而言，当地方政府不能执行本地人大决议，也就是当发生支付风险的时候，地方人大同样可以形成决议，停止地方政府继续执行这一专项支出。因此，当商业银行把风险防范在市场和法律框架之外寻求政治制度保证的时候，其实是把市场信用风险转换成了政治制度风险。而在国有经济范畴内，在单一政体政治体制下，这种风险的积累，很容易导致制度“失序”风险。

在国有经济范畴内，在单一政体政治体制下，所谓由融资平台债务融资形成的地方政府债务风险，与完全市场经济下的政府债务风险有制度性差别。在目前所谓的债权债务关系中，债务人是国有企业，债权人也是国有企业（包括地方国有企业性质的股份制银行），而政府作为国有资产代表者，既是债权人的出资人，又是债务人的出资人。虽然在名义上，三个法律主体彼此相对独立，债权债务关系明确，但仅仅是法律形式上的明确，从最终所有权上看，三者之间根本不形成实质的债权债务关系。一旦发生支付风险，在国有经济范畴内，这种债务风险必然因所有制关系而被内化于行政体制内对冲，也就是用政治制度来对冲市场制度风险。

所以，这样的风险，并不是单纯的金融体系风险，也不是地方财政违规财政纪律后对中央财政形成“最后担保人”的威胁。这样的风险其实是政治风险，它主要体现在，当国有经济无法承担这样的债务风险时，所发生的将不仅仅是市场风险而是全部经济系统的制度风险，和全社会的政治风险。因此，地方政府投融资平台的债务融资风险，不在于地方政府为平衡投资意愿和能力之间差异时所作的制度“创新”，而在于平衡这种差异时，缺乏有效监管和制度约束所隐含的制度“失序”风险。

六、深化政府投融资决策制度改革是规范地方政债务融资的根本途径

当前，很多研究者认为，地方政府债务融资的客观因素是分税制不彻底，地方政府承担了太多的事权，而缺乏足够的财权。因此，规范地方政府债务融资风险，要根据权责对等原则来调整中央政府和地方政府的财税权力。本文认为这样的判断有一定道理和现实基础，但并不全面。仅仅依靠这一指导原则无法解决目前地方政府投资中存在的一些问题。

首先，这一原则可以明确各级政府的投资职责范围，却无法在这个范围内事先确定具体投资需求的大小。因为，在同样事权范围内，针对不同地区、不同阶段、不同辖区规模，无论是上级政府，还是下级政府，都根本无法事先确定具体的公共需求偏好和规模要求。因此，财权事权对等前提下，财权一旦明确，各级政府的财力大小便相对稳定，但政府投资的具体职责程度并无法确定。

其次，在我国单一政体下，就中央（上级）政府与地方（下级）政府在投资上的关系而言，地方（下级）政府先天地处于双重角色的冲突之中，地方政府要不断平衡上级政府代理人和本地利益代表者的双重关系。不同级别政府对坚持所谓事权财权对等原则的理解并不一致。对上级政府而言，其所强调的是事权，是对下级政府作为上级政府代理人角色职责的要求；对下级政府而言，其所强调的是财权，是下级政府作为地方利益代表者对局部利益的要求。双方很难仅凭这一原则达成共识。

再次，政府投资所形成公共产品的外部性，也使这一原则不能完全成为规范上级政府和下级政府投资关系的主要依据。因为跨地区的投资项目对局部地区可能带来正面效应，也可能产生负面影响。同样，地方政府在本辖区内的投资项目，可能对外部产生正面效应，也可能导致负面影响。对这样的效果，无法事先根据财权和事权对等原则来进行评价和平衡。

因此，即便是在权责对等原则下事权和财权划分得十分合理、十分理想，也根本无法保证各地不同政府在实际中面临的千差万别的公共需求，也根本无法抑制地方政府进行债务融资的内在必然要求。

还有研究者认为，地方政府投资中的债务融资及其风险，归咎于地方政府投资欲望强烈，超出了地方政府投资职能范围，超越了公共品供给者的边界。本文认为这样的判断也不全面。因为从公共服务型政府来看，政府投资职能内生于政府公共管理职责之中。任何市场不能有效配置资源的领域，政府都可以根据公共需要而进入。对于地方政府而言，只要其投资满足了当地的公共需求，即便是这些需求发生在竞争性领域的某些环节，也不违背政府投资职能的要求。

本文认为，真正导致地方政府甚至是中央政府投融资风险的根本原因是，目前的政府投资决策完全被内化在行政决策过程之中，缺乏必要的外部制度约束，缺乏必要的程序法管理，因而政府投资的意愿除了自身预算融资能力之外不受任何约束。因此，防范政府投融资平台所隐含风险，应该深化政府投融资决策体制改革，加强公共参与和监督机制的完善。比如，对不同层级的政府，按照不同的投资规模，把当年计划开工的政府投资项目列入预算报告由同级人大审议，并向社会公示；把在建政府投资项目建设情况列入决算报告，经审计后，交由同级人大审议。

［1］刘谨，陈基义．国内基础设施建设的新模式——上海洋山港建设模式探析［J］．建筑经济，2008（2）．

［2］柯武刚，史漫飞．制度经济学［M］．北京：商务印书馆，2001：330．

［3］刘佳来．政府投融资平台的信贷风险分析与防范［J］．经济研究导刊，2009（36）．