关于创新动物卫生及动物产品安全监管机制的思考

云南省文山州动物卫生监督所 刘学剑

做好动物卫生及动物产品安全监管工作，是保障畜牧业生产安全、动物产品安全的重要手段和措施，是提升兽医工作能力、维护公共卫生安全工作的重要内容。随着人们生活质量的提高和消费观念的变化，对动物卫生及动物产品安全要求不断提高，对监管工作也提出了更高的要求。面对动物卫生及动物产品安全监管工作新形势以及动物卫生监督工作政策性强、技术性强、涉及面广、社会影响大等特点，如何创新动物卫生及动物产品安全监管机制、增强监管能力、提高监管效率是各级兽医行政部门和动物卫生监督部门关注的热点和重点。

一、创新动物卫生及动物产品安全监管机制的意义

1.促进和保障畜牧业生产安全的迫切要求

近年来，全球动物疫情防控形势较为严峻，新的动物疫病不断发生，传统疫病的回升频率有增大趋势。面对国内外这一严峻复杂的动物疫病防控形势，动物卫生监督工作作为有效防控重大动物疫病、促进和保障畜牧业生产安全的主要措施，在当前动物卫生监督工作条件有限、执法力量不足、执法手段不强的情况下，必须不断创新动物卫生及动物产品安全监管机制，建立健全“以监促检、以检促免、免检监相结合”的运行管理机制，切实做好动物免疫、产地检疫、屠宰检疫、动物产品以及兽药、饲料质量安全监管等工作，加大对养殖生产、隔离、屠宰加工、经营储藏、运输等活动的动物卫生及动物产品安全监管执法力度，不断增强防控区域性重大动物疫情和产品安全事件发生的能力，才能有效保障畜牧业生产安全，促进现代畜牧业持续健康发展。

2.促进和保障动物产品消费安全的现实需要

动物产品质量安全事关一个地区人民群众身体健康、经济发展和社会稳定。保障动物产品数量供给与产品安全始终是畜牧兽医部门工作的最终目标。借鉴应用的新理念、新思想、新举措，积极探索创新监管方式，督导规模养殖场（户）完善养殖档案，如实记录商品饲料、饲料添加剂、兽药等投入品来源，规范用药、用料和防疫，建立动物养殖安全承诺制度和出栏保证制度；督导动物及其产品经营、加工、流通等环节落实检疫证明、出栏保证书等证明材料查验制度和收购贩运加工动物交易记录制度；督导兽药、饲料生产经营户落实诚信经营、质量承诺、购销记录等制度；强化动物产地检疫、屠宰检疫和市场监督并重工作，建立动物产地准出和产品市场准入制度等措施的落实，实现从养殖、流通、加工、经营等环节的全过程监管，是当前我国畜牧业生产存在着生产方式较落后、标准化程度不高、动物防疫条件较差等情况下保障动物产品安全现实需要。

3.促进和维护公共卫生安全的重要措施

动物卫生安全是公共卫生安全的重要组成部分。据报道，世界上已证实的人畜共患病约有200多种，其中数十种曾在世界上许多国家区域性流行，对公共卫生安全造成重大影响，如鼠疫、狂犬病、疯牛病、口蹄疫、高致病性禽流感等。当前，我国养殖业正处于加快转变发展方式的关键时期，动物卫生、公共卫生风险不断加大，国家和人民对保障动物产品安全，维护公共卫生安全的要求不断提高，因而动物卫生及动物产品安全监管工作在促进和维护公共卫生安全中发挥着越来越重要的作用。创新动物卫生及动物产品安全监管机制，促进动物养殖条件的不断改善，生产投入品和动物产品质量安全水平的不断提高，产品质量实现可追溯，是实现国际社会倡导的“同一个世界，同一个健康”理念，将动物——人类——生态系统视为一个整体，积极应对公共卫生安全挑战，促进和保障公共卫生安全的需要和重要措施。

二、创新动物卫生及动物产品安全监管机制的途径

创新动物卫生及动物产品安全监管机制必须坚持日常监管与社会监督相结合、违法惩戒与守法鼓励相结合、诚信建设与教育宣传相结合的原则以及严格执法、规范执法、公正执法、文明执法的要求，创新监管工作的方式和模式，增强监管能力，提高监管效率。

1.实行全过程监管

全过程监管是按照分类管理与分级指导结合、事前审批与事后监督并重的原则，围绕控制动物疫病、违禁物质和兽药残留等关键点，以动物养殖、产地准出、市场准入等环节的监管为重点，对养殖生产、隔离、屠宰加工、经营储藏、运输等环节的动物卫生及动物产品安全实行全过程监管方法，其中，对于养殖环节，严格动物防疫条件审查，并依托挂牌兽医、包片兽医，建立挂牌兽医对责任场、包片兽医对责任片的定期巡回监管制度，督导规模养殖场户建立动物养殖安全承诺制度和出栏保证制度，建立健全养殖档案，如实记录饲料、饲料添加剂、兽药等投入品来源，规范养殖用药、用料和防疫；对产地准出和市场准入环节，严格落实产地检疫申报制度以及按照检疫项目、检疫程序、检疫标准到位，各种检疫台账和记录规范真实等要求，做好动物产地检疫、屠宰检疫和市场监督工作，严禁应免而未免动物、未挂标或染疫动物出场出户，无检疫证明或无耳标的动物不进场屠宰，检疫不合格产品不出场上市。同时，督导经营、储藏、运输等业主落实检疫证明或出栏保证书等证明材料查验制度和交易记录制度，落实业主的动物卫生及动物产品安全责任，做到凭证收购、凭证经营，如实记录购销台帐，实行产地准出、市场准入和产区销区联动的全过程动物卫生及动物产品安全监管。

2.实行风险量化监管

风险量化监管是动物卫生监督机构对养殖生产、隔离、屠宰加工、经营、储藏、运输等活动环节实施“风险分级、量化监管”的动物卫生及动物产品安全监管模式；是解决当前动物卫生监督及动物产品安全工作中监管面广、监管对象复杂、执法责任重、监管难度大、执法人员不足等问题的有效管理措施；是及时掌握辖区动物卫生和动物产品安全状况，及时发现可能存在的安全风险隐患并进行预警，督促监管对象落实主体责任，根据情况开展有针对性的改进处置，以最大限度地控制和减少安全风险，提高监管工作有效性的重要手段。

风险量化监管中的“风险分级”就是依据监管对象的生产经营基本条件、管理水平和规范程度，开展风险评估，确定监管对象的质量安全风险等级。通常将动物卫生及动物产品安全监管对象的风险级别分为A、B、C三级，其中A级监管对象符合动物卫生和动物产品质量安全要求，具有较强的安全控制能力，动物卫生监督量化评分在85分以上；B级监管对象符合动物卫生和动物产品质量安全要求，具有一般的安全控制能力，动物卫生监督量化评分为85～70分；C级监管对象符合最基本的动物卫生和动物产品质量安全要求，安全控制能力较弱，动物卫生监督量化评分在70分以下。“量化监管”是在风险分级的基础上，明确A、B、C三个不同风险级别的监管频率，实行跟踪监管、动态管理，重点强化对风险大、隐患多的生产经营环节实施风险管理，以提高监管效率。对不同风险等级监管对象的监督量化频次，通常A级监管对象为每3个月不少于1次，B级监管对象每月不少于1次，C级监管对象每月不少于2次。

3.实行监管部门和监管对象的双向承诺制

双向承诺制度就是监管部门向监管对象作出依法监管、教育培训、技术指导等监管服务的承诺，监管对象向监管部门作出依法生产经营、不经营或使用违禁物质、假劣兽药饲料，不违规使用兽药、饲料添加剂，不出售病害或未经检疫的动物及其产品，自觉接受监督的承诺。这是当前动物卫生监督工作条件有限、人少事多、责任大的情况下，落实监管对象的动物卫生和动物产品安全主体责任，实现责任分担、风险共担，共同维护的有效监管方法。因此，创新动物卫生及动物产品安全监管机制就是要在实行全过程监管、量化监管工作中，通过动物卫生监督部门与规模养殖场、兽药经营户、饲料生产经营厂户或动物屠宰加工经营场户等监管对象签订双向承诺责任书，明确双方的责任与义务，建立健全双向承诺制度，督导落实养殖场（户）完善养殖档案，如实记录商品饲料、饲料添加剂、兽药等投入品来源，建立动物养殖安全承诺制度和出栏保证制度。督导动物产品仓储、经营、加工场和流通等环节落实出栏保证书或检疫证明等证明材料查验制度和交易记录制度，推进动物卫生诚信责任体系建设，提升被监管对象诚信责任主体意识，促进监管工作由被动监管到监管对象的主动守信转变。

4.实施动物产品可追溯管理

实施动物标识及动物产品可追溯管理是促进动物卫生监督执法工作由传统模式向现代管理模式转变的重大变革，是创新动物卫生及动物产品安全机制的重要途径。实施动物产品可追溯管理，要按照生产有记录、信息可查询、流向可追踪、质量可追溯、责任可追究的基本要求，强化动物标识及产品可追溯体系建设的相关软硬件建设与管理，督导监管对象建立完善相关制度以及养殖、交易档案，强化基层人员业务培训，严格耳标、识读器、SIM卡、IC卡等追溯物资管理，完善信息采集和传输途径，提高信息的上传率，实现养殖、屠宰加工、运输、市场全过程的质量安全追溯。

三、创新动物卫生及动物产品安全监管机制的保障措施

1.加强组织领导

创新监管机制，做好动物卫生及动物产品安全监管工作，保障畜牧业生产安全、动物产品消费安全和公共卫生健康安全，是各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构切实履行政府社会管理、公共服务职能的重要职责，事关农业农村经济发展和社会和谐稳定。各级动物卫生主管部门要进一步统一思想，提高认识，落实责任，大力争取各级党委政府的高度重视和支持，建立和完善动物检疫费返还、地方财政专项投入和争取上级投入等多渠道经费投入机制，落实好人员经费以及监督检查、行政许可、行政强制、行政处罚、人员培训、动物卫生监督证章标志和体系建设等所需经费，切实解决动物卫生监管工作中存在的基础设施建设、监督执法等工作经费不足的问题；建立健全动物卫生及动物产品安全监管责任体系，落实好与涉及部门联合执法工作机制，落实动物卫生监督执法人员的行政执法责任制、过错责任追究制、执法督查和稽查制等制度，落实管理相对人的安全主体责任承诺制，强化服务意识和责任意识，形成组织领导到位、监管人员到位、措施到位的工作机制，确保安全监管工作全面推进。

2.加强监管执法能力建设

按照建立健全职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的动物卫生监督执法体系的要求，多方争取支持，加大财政资金投入力度，加强办公设施设备和执法办案、现场快速检测、调查取证工具等仪器设备建设，加强隔离检疫、无害化处理、可追溯体系建设和公路动物卫生监督检查站等基础设施建设，全面提高动物卫生监督执法、信息化管理和应对突发重大动物卫生和动物产品安全事件的装备水平。围绕队伍执法能力提升和数量保障，综合本地养殖业发展和动物卫生监督工作的需要，科学测算并积极请示争取配备适应工作需要的动物卫生监督执法人员的同时，按照“分级负责、突出重点、注重实效、形式多样”的原则，优化培训方式和途径，通过集中研讨学习、跟班学习、技能比武、案卷评查等形式，加大培训力度，加强动物卫生监督执法人员实施监督检查、行政强制、行政处罚、行政许可、突发事件应急处置等具体行政行为的法律知识、执法技能、职业道德教育培训，不断提高动物卫生监督执法人员依法行政能力和行政执法水平。并以“职责明确、行为规范、严格执法、热情服务”的规范化管理要求为核心，建立健全各项工作规范化管理制度，加强队伍作风建设，严格执行农业行政执法“六要六禁止”、“六不准”的规定和畜牧兽医行政执法“六条禁令”，全面提高执法队伍依法行政的综合素质，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。

3.加强宣传引导

随着网络技术和传播媒介的发展，一条短信、一个帖子、一则报道，对社会和公众的影响越来越大，加强监管对象的宣传引导工作，提升舆论引导和应对的工作能力，是新形势下做到动物卫生及动物产品安全监管工作的重要保障。各级动物卫生监督部门要分级采取灵活多样的措施与方式，积极利用广播、电视、网站、报纸等媒介，深入开展法律法规以及动物产品安全知识的宣传，加强对监管对象的宣传引导工作；采取集中培训指导与参观学习相结合等措施加大对管理相对人的法律法规及相关业务知识培训与指导工作，提高监管对象的法律意识，增强质量安全责任意识、风险防范方法，提升安全生产经营能力。

4.加强部门协作

动物卫生执法监管工作涉及生产、经营和流通等环节，涉及人员多，面广量大，加强部门协作，合力推进工作是关键。各级动物卫生监督部门要切实建立健全动物卫生监督机构与相关部门联合执法机制，根据工作需要切实加强与动物疫病预防控制中心和畜牧技术推广部门的合作，加强与工商、卫生、公安、质检、商务等行政执法部门的协调与联系，形成执法合力。加强对群众举报电话管理，保证群众举报、投诉渠道的通畅，依法加大对动物养殖、屠宰加工和流通环节，加强动物卫生、兽药、饲料产品安全监管的执法力度，严厉排击逃避、抗拒防疫检疫，运输、加工、贩卖病死动物及动物产品，违法违规经营兽药、饲料的不法行为，形成相互支持配合，共同推进的良好氛围。

5.加强工作痕迹化管理

随着动物及动物产品大市场、大流通格局的形成，动物卫生监督机构需要监管的领域不断扩大，监管对象不断增加，动物产品安全事件突发性和偶然性的特点更加突出，这就决定了动物卫生监管工作的特殊性，也进一步体现了保留工作痕迹的必要性和重要性。各级动物卫生监督机构要进一步增强责任感，既要深入细致地做好每项执法工作，又要高度重视并规范做好监管工作的痕迹化管理工作，做到工作前有计划、督查时有记录、监管服务对象有签字、工作情况有台账、工作结束有总结，通过文字、图片等资料形式使监管工作的每一个重要步骤和环节都有记录，有数据备案，有据可查，实现工作的可评、可考、可溯，确保监管职责落实到位。