大陆与台湾地区警察教育立法比较及启示

柳卫民

（湖北警官学院 教务处，湖北 武汉430034）

大陆与台湾地区警察教育立法比较及启示

柳卫民

（湖北警官学院 教务处，湖北 武汉430034）

世界警察教育发展的成功经验表明，警察教育可持续发展必须要有强有力的警察教育立法作为保证。通过比较，可以看出大陆与台湾地区警察教育立法在法律法规体系、立法主体、立法内容、立法技术等方面存在差异。在警察教育立法中，注重教育法规的制定与修改相结合、针对性与科学性相结合、统一性与地方性相结合、完善立法与执法相结合、立法实践与理论研究相结合。

大陆；台湾地区；教育立法；警察教育

警察教育立法在现代警察教育制度的建立与发展过程中具有不可替代的地位。现代警察教育制度是在警察教育法律制度建立和发展的过程中得到体现的。大陆与台湾地区在发展警察教育方面有很多相似及可比之处。通过对大陆与台湾地区警察教育立法进行比较，总结经验，相互借鉴，可以完善两岸警察教育法规体系，进而促进两岸警察教育法治之进程。

一、大陆与台湾地区警察教育概述

改革开放前，大陆警察教育基本上是新警培训、干警轮训等职业教育训练。改革开放以来，特别是1984年第一次全国公安教育工作会议以后，大陆地区的警察培训与教育才开始警察中等、高等学历教育及研究生教育，进入了一个全新发展阶段。随着公安工作的发展和警察教育事业的加强，为了适应公安队伍建设的需要，大陆初步形成了分级管理、分级培训，多类型、多形式、多层次培训在职干警和培养警察专业人才的教育训练体系。[1]警察教育为警察工作及其队伍建设起到了极其重要的推进作用。

台湾地区警察教育自成体系，建立了比较完善的晋升与培训相结合的机制。警察学历教育以警察内部的学校为主（且以警察内部高等学历教育为特色），并以社会上的院校为辅。警察教育训练包括养成教育、进修教育、深造教育及常年训练。前三项分别由台湾中央警察大学及台湾警察专科学校负责，而常年训练是对在职警察人员所实施的训练，由各警察机关分层负责进行，区分为个人、组合、特殊任务警力、专业、干部及专案训练等，除成立警察训练基地、定期办理干部讲习、师资培训及特殊任务警力训练外，其余科目均要求各级警察机关结合日常勤务反复磨练以整合力量，提升警察素质及执勤能力。

二、大陆与台湾地区警察教育立法的相关比较

大陆和台湾地区都比较注重警察教育立法方面的工作。虽然两岸之间存在意识形态方面的差异，但仅就立法主体、立法内容、立法技术以及法规体系等方面而论，两岸各显利弊，互有短长。而对其进行比较分析，则有利于促进我国大陆地区警察教育法治化的建设进程。

（一）法律法规体系之比较

台湾地区比较注重依据警察教育法律关系调整和规范的实际需要来制定警察教育法律法规，不过分追求警察教育法律法规体系形式上的完整。台湾地区政府在制定基本的骨干性警察教育法律法规的同时，也根据实际需要制定了不少有关警察教育的特别（或临时）措施法以及仅针对某一事项的专门法律（或法令），如台湾已废止的《初级警察教育规程》。当然，这种根据实际需要立法而形成的警察教育法规体系也有其不足：显得比较繁杂无序与重复交叉。

目前，大陆已初步构建了一个结构纵横交错的警察教育法规体系。但从法规的结构体系上探析，横向结构与纵向结构还不尽完善。如已制定的警察教育法规中，部分条文规定相当抽象，从而导致实践执法中必须用法律解释或制定其他规范性文件予以补充与完善。[2]

虽然两岸警察教育法规体系构成各不相同，其形成的原因和背景也不尽相同，但两岸在构建警察教育法规体系时，都既要注意警察教育法规体系的协调性，也要注重从实际出发，不必过分追求警察教育法规体系形式上的完整性。

（二）立法主体方面的比较

台湾地区为单一制的警察教育立法体制，是以警察教育主管机构为主体。在着重规定警察领导体制与内部关系、机构设置及权限范围与职能作用的同时，台湾地方政府注重根据警察教育实际工作需求，及时制定明确规定警察教育的组织机构、领导关系以及职责权限等方面的法规。如：制定的《中央警察大学组织条例》、《中央警察大学办事细则》、《台湾警察专科学校组织条例》、《台湾警察专科学校办事细则》等等。

大陆警察机构包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察以及执行安保任务的中国人民武装警察部队。大陆警察院校实施的是警察部门和教育部门双重领导、以警察部门为主的教育管理体制。各级警察机关主要负责警察院校的办学方向、发展规模等方面的监督与管理，各级教育行政部门则对警察院校教学方面事项进行指导。因此，大陆警察教育立法体制具有鲜明特色，属于“集权为主、结合分权”的管理模式与“一元、两级、多层次”的结构体系。其中，“一元”是指只存在一个统一的、一体化的立法体系；“两级”是指中央立法和地方立法两个立法等级；而“多层次”则是指各等级又分为若干层次：中央一级（全国人大及其常委会、国务院及其相关职能部委、中央军委及其所属部门）与地方一级（地方各级立法机关）。由此可见，大陆警察教育存在着多个立法主体。

（三）立法内容方面的比较

台湾地区在制定警察教育方面法规时，比较注重明确规定不同警种、不同职级的训练目标与内容要求，同时随着时代之变化而不断修正。如：2000年，修正了《保送现职警察人员进修办法》、《台湾警察专科学校办事细则》；2002年，修正了《警察教育条例》、《中央警察大学学生（员）奖惩规则》；2003年，发布了《警察常年训练办法》、《台湾警察专科学校甄试具特殊专长人员入学办法》，修正了《海岸巡防机关人员司法警察专长训练办法》、《中央警察大学台湾警察专科学校教官资格审查办法》；2004年，修正了《警察人员进修及深造教育实施办法》、《警察人员升官等考试规则》；2005年，修正了《各级警察机关警察大学警察专科学校武器弹药统筹调配办法》；2006年，修正了《警佐警察人员晋升警正官等训练办法》、《公务人员特种考试警察人员考试规则》、《公务人员特种考试基层行政警察人员及基层消防警察人员考试规则》、《中央警察大学甄选或甄试新生入学办法》等等。明确的立法内容，确保了教育训练的效果和质量。

台湾地区也十分注重警察院校制度建设。台湾中央警察大学注重在组织、教务、总务、图书管理、学生事务、公共关系、医疗服务、实验室管理、人事管理、财务管理、生活管理、文书管理、电脑管理与推广教育等方面完善内部管理制度。台湾警察专科学校也在组织、训导、总队、总务、医务、人事、教务、资讯、秘书室与图书等方面加强内部规制的建设。

大陆警察教育法制则比较注重实体规范建设。目前，大陆制定了一大批警察教育法律法规，进一步加大了警察教育主管部门组织建设的力度，明确了警察院校的权责，使得警察教育立法的技术更加规范，内容更加科学。[3]同时，大陆警察教育主管部门不断统一协调相关警察教育法规和规范性文件。2003年9月以来，公安部组织修改部门规章26件、规范性文件138件，废止部门规章7件、规范性文件1070件；各省（市、区）及其公安厅（局）清理地方性公安法规、规章和规范性文件就达7936件。[4]

（四）立法技术方面的比较

警察教育立法技术作为在立法实践活动中总结出来的立法技能与方法，是警察教育立法机关在立法过程中所应用的有关立法的知识、方法、规则和技巧的总称。一定意义上讲，两岸在此方面是一脉相承，且各有所长，都值得进行相互借鉴与研究。

台湾警察教育主管部门在进行警察教育立法时，多采用授权性规范和准用性规范，并明确标明立法依据或立法目的。如台湾《警察法》第1条“本法依‘宪法’第一百零八条第一项第十七款制定之。”台湾《警察教育条例》第1条“本条例依警察法第三条及第十五条制定之”。《台湾警察专科学校组织条例》第1条“本条例依警察教育条例第二条第二项规定制定之”。《台湾警察专科学校办事细则》第1条“本细则依台湾警察专科学校组织条例第十六条规定订定之”。

而在构建警察教育法规体系时，大陆比较注重警察教育法规内部层次的有序性，部门规章与地方性法规以及地方政府规章的立法权责比较明晰。这样，既保证了警察教育立法的统一性，又有效减少了部门规章与地方性警察教育法规、部门规章与地方政府规章之间的矛盾冲突。

三、大陆与台湾地区警察教育立法的评析与互鉴

虽然两岸经济发展水平各异、社会制度不同，但大陆与台湾地区警察教育各有特色，两岸在警察教育法制建设方面的一些成功经验，可以相互借鉴。

（一）警察教育法规的制定、完善与适时修改相结合

教育法规的适时修改是教育立法工作的重要组成部分。台湾地区在警察教育立法进程中，比较注重依据在实施警察教育法规过程中遇到的各种实际问题，适时且有针对性地进行修订。此举措对于维护警察教育法规实施的有效性及其权威性、促进警察教育立法具有十分重要的意义。在阅读台湾地区警察教育法规时，我们经常会看到对某一教育法规（条款）内容的修改、补充、删除等注释。以其《中央警察大学组织条例》为例，1946年3月公布后，又分别于1972年、1976年、1983年与1995年进行了修正。这种根据实际需要适时进行修改的立法活动，是值得大陆在警察教育立法工作中加以借鉴的。

目前，大陆警察教育立法工作的重点放在完善警察教育法规体系上，但有许多重要的警察教育法规还未出台，对修改完善已有警察教育法规的工作还难以顾及。这种状况不仅影响了警察教育法规的严肃性和有效性，也往往容易给警察教育的改革和发展造成一定障碍，甚至出现执法者违反自身制定的警察教育法规的现象。因此，大陆应把已有警察教育法规的修改完善与新法规的制定视同为警察教育立法工作的一个整体，克服警察教育立法工作中重制定、轻修改的偏向。

（二）警察教育法规体系的针对性和科学性有机结合

警察教育法律法规体系的科学性强调法规体系内部应按照一定的逻辑联系相互统一协调，避免不必要的重复交叉立法，达到内容上的和谐一致与形式上的完整统一；而警察教育法规体系建立的针对性则要求须从变化发展的警察教育现实关系的调整需求出发，并不过特别强调体系的完整协调。

在对大陆与台湾地区警察教育法规体系的比较分析中，我们可以看到，大陆地区目前比较注重警察教育法规体系自身的逻辑联系；而台湾地区则更注重于法规调整的现实需要及其针对性，台湾地方政府不断及时地通过公布、修正、废止等方式进行警察教育立法工作，以及时地适应警察教育现实工作的需要。

因此，大陆与台湾地区在完善警察教育法规体系时，都应注意把警察教育立法的科学性与针对性有机地结合起来，既应克服警察教育立法上的随意性和盲目性，不要想到什么就立什么，也不应因单纯追求警察教育法规体系在形式上或者逻辑上的完美而过分强调法规体系的逻辑性，而应明确把科学性和针对性结合起来考虑警察教育法规体系的框架。

（三）维护警察教育法制的统一与发挥地方警察教育立法的积极性相结合

以警察教育立法权的行使是否为同一系统机关为标准，两岸都属于单一制的警察教育立法体制。这种集权的单一制警察教育立法，不足之处是不利于发挥地方警察教育立法积极性，使其难以有针对性地从本地区实际完善警察教育立法和保证法规的有效执行，但其则有利警察教育法规在全国的统一实施。

随着警察教育立法工作的加强，在加快中央警察教育立法步伐的同时，地方警察教育立法也取得了较大进展，并在许多领域甚至走在了中央警察教育立法的前面。但是从总体上看，中央警察教育立法还处于滞后状态，地方警察教育立法也没有充分地发挥其应有的作用。为了加快两岸警察教育立法工作的步伐，今后我们既要重视发挥警察教育法制统一的优势，同时也要从地方的实际出发，加强地方警察教育立法，为统一的警察教育立法探索经验。

值得指出的是，在进行地方警察教育立法时，应避免立法技术上的不一致给法律适用带来的问题。例如：警察教育法规对于同一性质事项的规定，存在多种形式的表述方式；在警察教育行政执法中，有关委托执法和授权执法的规定从条文上难以区分判断；地方性警察教育法规与部门规章之间存在大量冲突等。因此，中央应对地方警察教育立法技术进行必要的统一规范，避免人为因素的法律冲突，节约警察教育立法成本，减少法律解释，维护警察教育法制的统一。

（四）完备法规体系与完善执法监督相结合

对两岸警察教育立法进行比较分析可以看出，台湾警察教育法律法规确定的执法监督程序、明确的法律责任制度对于保证警察教育法规的有效实施发挥着积极的作用。而在大陆，警察教育执法监督则是比较薄弱的环节，加强其建设是大陆警察教育法制建设面临的一项紧迫的任务。而且，如警察教育法律法规实施之有效性得不到有效保障，其终将是一纸空文。因此，两岸都有必要结合各自实际，认真分析研究警察教育执法监督之有益经验，并健全警察教育执法监督体制和运行机制，确保警察教育法律法规的顺利施行。

（五）立法实践与理论研究相结合

随着教育法制建设工作的日益加强，有关教育立法方面的理论研究也日趋活跃。两岸公开出版了不少教育法学方面的专著，发表了大批教育立法理论研究方面的学术论文，创办了一批教育法学研究的专门刊物，在有关院校中开设教育法学课程，等等。教育立法理论研究的活跃，对教育法制建设实践以及教育法学学科建设起到了积极的推进作用。

但在警察教育立法方面的研究，两岸（包括港澳地区）都比较薄弱，还远远不能适应警察教育改革与发展的需要，警察教育立法中的一些重大理论课题和实践问题亟待研究与解决，警察教育立法研究处于一种散乱状态，警察教育立法人员的素质亟待提高，警察教育法学的学科体系还未形成。这些问题的解决都有赖于警察教育立法理论研究的广泛开展。因此，两岸都有必要完善警察教育立法研究工作的组织形式，在借鉴国外警察教育立法研究的有益经验之基础上，结合警察教育立法实践开展警察教育立法方面的研究工作，构建警察教育法学新学科，编篡、出版警察教育法规汇编，使我国警察教育立法水平提高到一个新的高度。

警察教育发展的历史在一定意义上讲就是警察教育立法的发展历史。台湾地区警察教育制度的建立和发展，依赖于其警察教育法律制度的确定及巩固；台湾地区警察教育改革的成果也充分体现于其警察教育立法之中。由于立法方面的缺陷，一个时期以来，大陆警察院校发展经历了一段曲折的历程。这种状况与新时期警察人才的培养要求显然是不相适应的，不符合警察教育发展的客观规律。对两岸警察教育立法进行比较研究，分析借鉴其警察教育改革的积极成果，对于促进警察教育各领域的改革，准确把握警察教育的发展趋势，最终建立和完善现代警察教育制度具有重要的现实意义。

[1]柳卫民.警察教育若干问题研究[M].武汉:武汉出版社,2007:270.

[2]柳卫民.健全警察教育法规体系的若干思考[J].江西行政学院学报,2006(S2).

[3]柳卫民.我国警察组织法的现状及其完善[J].求实,2006(S1).

[4]公安部政治部.公安法制建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007:44.

D631.1

A

1673―2391(2012)09―0174―04

2012—02—21

柳卫民，男，湖北警官学院教务处。

【责任编校：周文慧】