土地利用中的生态环境保护——匈牙利考察报告

陈玲芳，林 卿

(福建师范大学 经济学院，福州 350108)

这是一份基于中匈两国政府间合作项目“中国与匈牙利土地资源利用与生态环境保护比较研究”的实地考察报告，我们将考察的收获归结于此，旨在为政府决策与学者研究提供借鉴。在14天的匈牙利考察期间，项目组成员访问了匈牙利国家乡村发展部、国家土地基金管理组织、国家植物保护研究所、费耶尔州土壤与植物保护机构、卡洛罗伯特大学等管理机构与研究机构;考察了巴拉顿高地国家自然保护区、韦伦采湖生态保护区、费尔特－汉沙格国家公园生态保护区、莫尔市农场、欧洲可再生能源中心等，并阅读了所收集到的相关资料。

1 匈牙利的土地资源利用与生态环境保护概况

匈牙利位于中欧中部，属于内陆国家，国土总面积9.3万平方公里，仅占欧洲总面积的1%，但匈牙利农业用地面积占总土地面积的比例高达62%［1］。2009年匈牙利土地利用结构如表1所示。总体而言，匈牙利地势低平，境内大部分为平原和丘陵，平原约占国土面积2/3。主要河流是多瑙河和蒂萨河，美丽的多瑙河把匈牙利一截而成东、西两部分。河的东部是一望无际的平原，由多瑙河支流蒂萨河冲积而成，面积约为5万平方公里，是匈牙利的粮仓。除了东部平原，匈牙利西北部还有块一直延伸到奥地利的莱塔山盆地，雨水充沛，土质肥沃，是匈牙利的小粮仓。多瑙河西部是层层环抱的山地，著名的中欧大湖——“匈牙利之海”——巴拉顿湖就位于此，600平方公里，迷人的湖光山色，每年吸引着成千上万的游人。匈牙利北部山岭绵延，是起伏不平的山地，有匈牙利著名的林区、葡萄产区、果树区。除此之外，匈牙利的主要矿产资源也分布在北部的丘陵和山地之中。因此，匈牙利全国可划分为多瑙河中游平原、北部山地、外多瑙河山地和丘陵、多瑙河中游小平原和德拉瓦河谷地等5个地形区。匈牙利的不动产，包括土地及建筑物，占国家总财富的55%，土地是国家宝贵的财富。

表1 2009年匈牙利土地利用种类的分布情况

匈牙利的领土不大，但自然保护区的面积占领土面积的9.2%。如果将这里的11个国家公园、38个国家自然风景保护区、142个国家保护区和1125个由地方政府建立的地区保护区拼接在一起，总面积可达85万公顷［2］，完全可以与世界上的任何自然保护区媲美。蒂豪尼半岛是匈牙利第一个自然保护区，蒂豪尼半岛旁的巴拉顿湖是中欧最大的湖泊，巴拉顿湖的水质保护得非常好。项目组还考察了另一个生态保护区——费尔特－汉沙格国家公园，这是欧洲最重要的水上栖息地之一，它位于匈牙利边境的费尔特－纽西埃德勒地区，毗邻奥地利。在费尔特－汉沙格国家公园这个相对较小的区域里有着各种各样的气候:大陆性气候、亚地中海气候和阿尔卑斯山气候。多种气候使这里的动植物种类非常多样化，随处可见各种本地特有的稀有野生动植物，200多种鸟类在这里筑巢，到处是成群的野鸭和白鹭，人与自然和谐相处。

2 匈牙利保护生态环境的土地管理体制

匈牙利土地管理采用综合管理方式，土地管理过程中以农业和农村发展部为主，环境和水资源部为辅，实现综合管理下的分类管理。匈牙利土地管理体制分为明显的3个层次［3］:第一层次是土地管理和地球信息部(DLAG);第二层次是首都土地办公室、19个州级土地办公室(CLO)及测量、绘图和遥感研究所(FOMI);第三层次是121(3+118)个区级土地办公室(DLO)，由此形成遍布全国、网状结构的管理组织机构。

匈牙利的最高土地管理机构土地管理与地球信息部下设有一个专门的研究所，其所提供的高标准的专业知识与技术，为管理机构的有效管理提供了保证，为土地利用中的生态环境保护提供了科学指导。目前，匈牙利已针对其领土范围内的每一块土地，建立了全部数字化和三维立体的土地资源信息数据中心。数据中心包含的信息:一是地块信息，即地块编号、地址、面积、土地用途等，如果是农用地，还需注明其种植的农作物及土壤质量等;二是权属信息，指土地产权所有者的姓名、出生日期、住址及身份证号码等;三是相关信息，例如抵押贷款权、地役权或公共权等。信息系统实现24小时更新一次的实时更新。匈牙利土地管理机构从首都到州再到地区都可以利用这个信息网络，随时查询土地利用和生态环境保护的相关信息，并利用这些信息为土地利用中的生态环境保护提供科学指导，对可能会影响到生态稳定的土地利用行为进行及时的干预。持续、完整的地籍资料已成为各级管理机构加强土地利用、保护生态环境的重要工具。

匈牙利土地私有化改革后，为了加速土地集中的需要，2001年成立了国家土地基金组织。该组织是一个公共服务部门，受国家土地基金管理委员会领导，土地基金属国家所有。该组织的主要功能是:在农业和农村发展部的监督下，帮助形成基于生态与经济效益基础上的合理农地利用;帮助建立以家庭为基础的合理农业生产结构;协助土地整理活动，尤其关注大型整理项目和环境保护的实现。它将面积小、地形差的土地购买过来或者进行交换，不愿意从事农业却又拥有土地的人也可以把自己的土地卖给土地基金会。这在事实上有利于国家在兼顾生态与经济效益的基础上对土地资源进行合理规划，形成合理优化的国营农场和森林规模;使农业生产适应于自然生态环境;土地整理还能促进土壤保护，促进自然生态保护，促进历史人文名胜古迹的保护，从而使土地利用与环境保护相互协调。

3 匈牙利土地利用中生态环境保护的相关法规政策

在土地利用中，匈牙利十分重视对生态环境的保护，这也体现在相关的法规政策中。1970年代末期颁布的《土地使用法》规定，使用土地必须经农业部的批准，否则任何单位和个人任意使用每一寸土地，将会受到严厉处罚。1987年的《土地法》规定，土地使用人有保护土地的义务，包括保护土地免遭侵蚀、给土壤补充营养物等;布局和建造不同的建筑物(工业的、水利事业的、仓库的建筑物等)不应有损于周围的农田。1994年《农用地保护法》规定:通过土地赔偿获得的农业用地必须进行耕种，不得荒废，3年内不得出售。1994年颁布的《耕地法》提出:土地利用的原则是因地制宜、地尽其用，应根据耕地的不同属性进行不同的作物耕种。匈牙利为了保证农用地充分利用和维持其地力，对违反土地条例的行为，如闲置、荒芜耕地;不遵守土地保护规定，或使用有害物质污染耕地，使土地质量受到破坏;征用耕地到期仍不还农;未经批准征用耕地或不按批准征用土地，未经批准或不按批准规定的内容改变土地种植类别等，都要进行罚款。这些罚款主要用于土地保护、水土保持与土壤改良工作。

1995年，匈牙利通过了环境保护一般规则法案，作为匈牙利环境保护的主要规章制度，该法案认为保存、保护自然遗产和环境价值及其质量改善是人类健康和生活质量的首要条件。该法案还规定:对环境有显著影响的活动在开始之前必须进行环境影响评估。因此，在匈牙利如果要建造住房，首先要进行测试，看建房后会对当地的生态环境产生什么影响，所有的建筑开工前均要有环保部门的意见供政府决策。在工业生产活动中被破坏的土地，如果已不作工业用途的，原使用者必须将其复原，然后归还给农业部门。例如，露天采矿场在开采前，必须把表面腐殖土层取下来堆存。矿产开采后，要对露天采矿场有计划地进行回填、复原，将挖坑时取出并单独堆存的腐殖土，覆盖在表层，整平，厚一米。这样，在复原的土地上，短期内就可以形成植被。这些规定对于合理利用土地、加强土壤保护、促进自然生态平衡，起到了重要的作用。

2004年5月，匈牙利加入欧盟，开始执行欧盟的新“共同农业政策”(CAP)。欧盟的新共同农业政策的一贯目的就在于保护耕地，促进尊重自然环境的可持续农业发展;限制农业引起的所有污染，维持土壤生产力;注重水资源管理和改善饮用水质量;保护自然资源和生物多样性;鼓励环保技术和使用生物燃料。新共同农业政策建立了以“农业环境行动”为名的综合性国家补贴项目(NAPP)，为农民采用的有利于环境保护的可持续耕作方法提供各种形式的国家补贴，这对于促进一贯注重农业生态环境建设和保护的匈牙利农业发展是十分有利的。

4 匈牙利环境友好型技术的研发及其应用

匈牙利十分重视环境友好型技术的研发与应用推广。目前已有几十所大学、研究机构和实验室在开展相关技术的研究与开发，在某些研究领域已处于国际先进或领先水平。考察期间，项目组访问了匈牙利科学院植保所、费耶尔州土壤与植物保护机构、卡洛罗伯特大学等科研机构，参观了他们在植物遗传育种、植物保护技术、有害生物防治等方面的研究成果。在卡洛罗伯特大学，自然资源管理与乡村发展学院农业科技研究所的所长Laszlo Fodor教授陪同我们参观了甜椒栽培基地和亚麻种植基地等。甜椒栽培基地采取无土培育方式和纯生物控制，没有使用任何农药、化肥。由于实行了机械化管理，占地面积2000平方米的基地仅有一个管理者和两个工人，但取得的收益相当可观，每平方米每年可获净收益8欧元，整个甜椒基地每年可获净收益16000欧元。

匈牙利政府还十分重视农业技术的推广与对农民的技术培训和指导。匈牙利绝大多数土地承包者和农民接受过职业技术培训，并获得相应的资格认证。在卡洛罗伯特大学自然资源管理与乡村发展学院的会议室里也经常不定期地举办各种生产技术讲座和研讨会，附近的农民有任何问题可随时来学校寻求帮助和技术指导，这种指导是完全免费的。该大学还通过一个专门的交易场所把培育出来的花、种子等的新品种卖给需要的农民。项目组还考察了莫尔市的一个私人农场。这是一个集种植、收获、存储、加工为一体的典型的匈牙利农场，该农场制定了一套科学的先进工艺制度，从整地、种植、灌溉、收获、储藏、加工、包装等都有明确的规定。政府也经常派出农技人员到现场提供技术指导和咨询服务。由于农场采取了有利于环境保护的生态农业运作方式，注重农业生态环境建设和保护，农场主还因此获得了一定数额的来自于欧盟基金的环境补贴。

在匈牙利，许多地方已经采用了风能发电、生物质能发电等可再生能源供给模式，特别注重生物质能源的利用。当我们的考察范围扩大到与匈牙利邻界的奥地利居辛市的欧洲可再生能源中心时，中心的工作人员介绍了能源供给的居辛模式。这是一种基于区域可再生资源和区域持续发展的能源自给模式，它改变了传统的“资源——产品——污染排放”的能源供给模式，主要利用阳光、森林、农业作为能源提供者，并将其转化为热、电、燃料等能源，是一种“资源——产品——再生资源”的循环再生系统。这种模式虽然目前的成本比传统模式略高一些，但从长远来看，随着相关技术的改进，随着构成现在能源主体的煤炭、石油和天然气等不可再生资源的枯竭，它的前景十分广阔，不仅具有较好的经济效益，还有良好的生态效益和社会效益。

匈牙利具有丰富的生物燃料、生物质、生物燃气资源。生物质占匈牙利全部可再生能源生产的90%左右［4］。目前，匈牙利政府正在大力推进可再生能源开发和利用。主要措施包括:①通过国家政策与投资，大力扶持和激励企业开发可再生能源技术;②制订生物燃料战略，计划将匈牙利发展成为欧洲最强的生物燃料原料生产地;③通过积极推广“能源草”种植、生物燃料发电站和风力发电站的建设等项目，积极推动可再生能源的利用;④对采用地热等可再生能源进行制冷、供暖的企业给予政策扶持，鼓励企业开发与利用匈牙利丰富的地热资源。

5 几点启示与建议

肥沃的土地资源是匈牙利最为宝贵的财富。匈牙利在土地资源利用中，十分重视对生态环境的保护，其中有一些值得我们总结与借鉴的经验。

5.1 重视公众环境保护意识的培养与教育

在匈牙利，由于注重环境教育，生活在这里的人们从小就培养起浓烈的环境保护意识，对自然环境和人文景观加以精心呵护，这才造就了美丽的、人与自然和谐发展的匈牙利，也使匈牙利成为了一个旅游大国。目前我国在土地利用过程中产生的一系列环境问题，归根结底是由于人们的环境保护意识不足，环境知识尚处于较低的层次。因此，采取有效的方法，加强对公民的环境教育十分必要。匈牙利利用自然保护区和野生动物园等各种资源，开展多种形式的环境教育，尤其重视对儿童的教育，使学习者能够将学习过程和所得到的环境知识纳入到他们的个人经验中，进而影响他们的环境意识和价值观，这种做法值得我国借鉴。

5.2 建立健全统一的地籍管理系统

自1992年“土地办公室计算机化”项目实施以来，匈牙利土地管理部门对土地登记信息及相关图件进行了数字化处理，实行了单一授权体制下，统一的、数字化和三维立体的地籍管理制度，这是匈牙利加强土地利用、保护生态环境的重要工具。我国幅员辽阔，土地类型多样，各地区地籍管理的客体有很大的差异，特别是在农村一些地区，土地权属不明确，土地登记进展十分困难。因此，当务之急是要学习与借鉴匈牙利先进的地籍管理经验，开展地籍管理工作，逐渐建立城乡统一的地籍管理系统，为加强土地利用，实现土地经济效益、社会效益与生态效益提供强有力的保障。

5.3 建立健全土地生态管理的法律法规

匈牙利的土地管理法规十分强调土地利用过程中生态环境保护思想和观念的融入。加入欧盟后，发达国家成员国土地利用中保护生态环境的有益作法也为匈牙利做出了很好的示范。由于广泛开展国际合作，匈牙利目前已形成了一个比较完善的土地生态管理的法律法规体系。我国可以借鉴匈牙利的作法，通过国际合作与交流，借鉴发达国家土地生态管理的法律法规，尽快制定和完善相关法规，把土地利用中的生态环境保护全面纳入法制化轨道。

5.4 大力推进环境友好型技术的开发与利用

我国地域广阔，土地类型丰富，但人均土地资源不足，土地资源压力大，土地利用中的生态问题是一个严峻的挑战。而环境友好型技术以人与自然的协调发展为根本目标，能够提高资源利用效率，减少生产过程的资源和能源消耗，减少生产过程的污染排放，保护生态环境。因此，目前匈牙利政府大力发展环境友好型技术，加强农业技术的研发与推广，推进清洁可再生能源开发和利用的做法十分值得我国借鉴。

［1］Results on EU land cover and use published for the first time［EB/OL］.［2010－10－04］.http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_results/search_results?mo=containsall＆ms=Results+on+EU+land＆saa=＆p_action=SUBMIT＆l=us＆co=equal＆ci=，＆po=equal＆pi=.

［2］Krzysztof Gorlach，Imre Kovách.Land use，nature conservation and biodiversity in central Europe［M］.Budapest:Published by the Political Science Institute of the Hungarian Academy of Sciences，2006.

［3］林卿，林翊.匈牙利土地管理制度及其对中国的借鉴［J］.东南学术，2009(2):72－82.

［4］张志霞.匈牙利打造欧洲最强的生物燃料原料生产地［N］.经济日报，2008－10－08(14).