我国水资源可持续利用的法律困境与出路

张铨之 周训芳

(中南林业科技大学政法学院，湖南长沙 410004)

水资源是基础性的自然资源以及战略性的经济资源，是维系经济社会可持续发展和维护生态平衡、保持环境优良的自然基础。从水资源总量来看，我国是一个富水国;但从人均水资源占有量来看，我国是一个贫水国，人均水资源占有量不足世界平均值的三分之一［1］。进入21世纪以后，由于我国经济持续高速发展，给水资源和水环境带来巨大压力，“先污染后治理”的传统经济发展模式并未从根本上发生改变，导致水污染和水资源浪费现象严重，洪涝灾害频繁，生态恶化趋势加剧，水源性缺水和水质性缺水在不同地区和不同季节交替发生。可见，缺水问题已经成为制约我国经济社会发展的瓶颈因素之一，实现水资源的可持续利用已经成为国家的全局性问题。笔者试图从法律对策的角度，总结和提炼实现我国水资源可持续利用的基本路径，以期服务于实践。

一、我国水资源可持续利用存在的基本问题

1、富水贫水并存

我国水资源总量巨大，被联合国粮农组织列为世界9个富水国家之一。水利部发布的2010年中国水资源公报显示，2010年全国平均年降水量695.4mm，折合降水总量为65849.6亿m3;地表水资源量 29797.6亿 m3，折合年径流深314.7mm;从国外流入我国境内的水量仅为207.0亿m3，从国内流出国境的水量为6047.3亿m3，流入国际边界河流的水量为1335.6亿 m3，全国入海水量为18494.4亿m3。2010年全国水资源总量为30906.4亿m3，占降水总量的46.9%，平均每平方公里产水32.6万m3［2］。但是，2010年我国人均用水量仅为450 m3，又属于世界上水资源极度短缺的贫水国家之一。

2、水资源时空分布不均

我国国土面积十分辽阔，地势西高东低，气候有着显著的季风特色，大陆性气候明显，气候类型多样。地势与气候造成各地区之间的自然条件存在巨大差异，导致水资源在地理区域和时间分配上极不均衡。2010年，我国西南五省区发生了历史上极为罕见的特大干旱，而长江上游、鄱阳湖、松花江发生特大洪水，甘肃舟曲等地发生特大泥石流，海南、四川遭遇了罕见的强降雨过程，全国有30个省 (直辖市、自治区)均遭遇了不同程度的洪涝灾害［3］。水资源的不均衡分布日益成为制约经济社会可持续发展的重要因素。

3、水资源危机加剧

根据国家防汛抗旱总指挥部、水利部发布的2010年中国水旱灾旱公报，2010年全国有30个省 (自治区、直辖市)发生了洪涝灾害，因洪涝受灾的农作物面积达到17866.69千公顷，受灾人口达到2.11亿人，直接经济总损失达到3745.43亿元。全国有27个省 (自治区、直辖市)发生了干旱灾害，因旱受灾的农作物面积达到13258.61千公顷，因旱发生饮水困难的人口3334.52万、大牲畜2440.83万头，直接经济总损失达1509.18亿元［4］。同时，经济的快速发展使得工业、农业和城市生活用水量大幅增长，各种污水的排放量呈不断增长之势，造成水质性缺水。对地下水、地表水的过度开采，也使得河流湖泊的水量迅速衰减，造成水源性缺水，进一步加剧水资源危机。

二、我国水资源可持续利用的法律困境

1、水资源可持续利用立法现状

目前，我国已制定的与水资源可持续利用相关的专门性法律有四部，按照时间先后排列为：1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过、1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修正、2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订的《中华人民共和国水污染防治法》;1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过、2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订的《中华人民共和国水土保持法》;1997年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过、1998年1月1日起施行的《中华人民共和国防洪法》;2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过、2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》。

除了上述法律之外，我国还制定了一批与水资源可持续利用相关的专门性行政法规，按照时间先后顺序主要有：2001年2月15日国务院第35次常务会议通过、自2001年3月1日起施行的《长江三峡工程建设移民条例》;2001年10月10日国务院第45次常务会议通过、自2002年1月1日起施行的《长江河道采砂管理条例》;2006年1月24日国务院第123次常务会议通过、自2006年4月15日起施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》;2006年3月29日国务院第130次常务会议通过、自2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》;2007年3月28日国务院第172次常务会议通过、自2007年6月1日起施行的《中华人民共和国水文条例》;2009年2月11日国务院第49次常务会议通过、自公布之日起施行的《中华人民共和国抗旱条例》以及2011年8月24日国务院第169次常务会议通过、自2011年11月1日起施行的《太湖流域管理条例》。

此外，国务院水利主管部门还制定了《取水许可管理办法》、《水量分配暂行办法》等部门规章，各省、自治区、直辖市还制定了大量的地方性法规和地方政府规章。

2、我国水资源可持续利用立法存在的问题

克里斯·郎革 (2006)［5］考察美国环境管理时有些焦灼地写道： “在当今的政治环境中，个人利益的不同、思想体系的差异以及彼此间的不信任共同阻碍了环境政策改革上的进一步合作。”从某种程度上说，这一描述也适合用来解读当今中国的环境管理体制下水资源可持续利用的法律困境。

(1)立法理念陈旧

水资源可持续利用的关键在于水资源立法指导思想和立法模式的选择。就我国水资源立法的整体水平而言，仍然受到长期以来片面追求经济发展思想的影响，一味强调经济发展优先，未能从可持续发展的战略高度来筹划水资源可持续利用法律制度体系。陈旧的立法理念不利于水资源立法目的的实现，不利于水资源的统一管理，更不利于形成有效配置水资源的水市场。而且，我国水资源立法大都采用禁止性规定、限制性规定为主的立法模式，在水资源综合生态系统管理、水权与水权交易、水域生态效益补偿等方面需要进一步完善。

(2)法制建设滞后

相对于土地资源、森林资源、矿产资源等自然资源的法制建设而言，水资源可持续利用立法起步较晚，相关法制建设远远滞后于社会实践，且许多制度仍然处在探索之中，尚不成熟。例如，我国水权交易、流域生态效益补偿等社会实践基本上还停留在政策层面，处于无法可依的状态。

(3)管理体制混乱

我国《水法》第九条规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。”流域管理与行政区域管理相结合，由谁进行主导，法律并未明确规定。这势必造成两种体制下的权责分流，流域管理委员会基于流域综合管理理念进行统一管理，但由于流域管理委员会并未实际支配水资源，因而其综合管理目标只能落空;而地方政府基于行政权力进行局部管理，却又对流域综合管理无能为力。

(4)水权交易不公

水权交易价格是水资源优化配置的经济杠杆，科学合理的水价形成机制能从内部调整开发利用水资源的行为，并促使人们提高水资源的利用率，从而实现水资源的可持续利用。合理的水权价格能够调节人们开发利用水资源的行为方式，也能够激励人们积极参与到水资源可持续利用当中［6］。我国水价偏低，不能反映水资源的稀缺性，不但影响了水权价格杠杆作用的发挥，而且制约了高效用水机制的形成，不能达到通过调整人们的经济利益关系从而优化用水结构的目的，最终导致水资源浪费，加剧了水资源的短缺。

三、实现我国水资源可持续利用的法律对策

2012年3月15日，水利部部长陈雷在第六届世界水论坛水与绿色增长行动框架亚太地区分会上做了主旨发言。他在发言中提出，我国政府已于2012年1月出台了最严格的水资源管理制度，制定了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污等三条红线控制指标，将以可持续发展为引领，牢固树立人水和谐理念，转变用水方式，实现经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调［7］。可以看出，我国政府的水资源政策开始遵循生态规律，注重生态系统综合管理。而从实现水资源可持续利用的法律对策来看，应当从水资源管理、水资源产权、水资源市场以及公众参与等方面，融入生态系统综合管理理念，实现水资源管理科学化、水资源产权明晰化和水资源市场规范化。

1、水资源管理科学化

完善流域管理与区域管理相结合的管理体制的关键，在于将流域管理机构的法律地位、职责权限、资金来源等内容予以明确，划清流域管理部门与省级行政管理部门的权责，保障流域管理机构的权力行使。我国经济利益主体越来越多元化，多头行政管理容易导致水资源管理和经营分离。在流域管理机构权限不完善的情况下，对流域内各河段的水资源开发利用进行整体规划和制定保护政策时，往往与区域行政管理机构的权力相冲突。因此，应当理顺流域管理机构与地方政府的关系，提高流域管理的效率，在保护流域生态环境整体性和水资源生态价值的同时兼顾水权主体的利益。流域管理机构制定流域水资源开发利用整体规划和水资源保护政策时，应当在充分听取公众意见和建议的基础上，制定具体的实施方案，交由地方政府实施，避免出现多部门职能交叉、多龙治水的局面，为实现水资源的可持续利用提供科学的体制保障。

2、水资源产权明晰化

在保护水资源方面，各主要发达国家的市场规制方式主要是两种，即水资源产权归属制度和水权转让价格机制［8］。政府应当规范用水权责，确定明晰的水资源产权，在发挥国家宏观调控职能或采取法律制度规范的前提下，引入市场竞争机制，才有可能形成真正的水资源市场，实现水资源的最优化配置，促进水资源的可持续利用。

3、水资源市场规范化

明晰水资源产权的基础上，需要建立规范的水权市场，实现水资源产权的有偿转让。相应地，还需要建立管理水权运行的机构，包括管理机构、仲裁机构和监督机构等［9］。建立水权市场的关键是形成水资源的供需关系。有些地区水资源短缺，对水资源具有内在需求，而有些地区水资源相对丰富，可以使水资源成为一种商品。规范化的水资源市场，能够有效实现水资源在不同地区、不同行业和不同部门之间的优化配置。水权市场的交易形式具有多样性，包括水权转让、水权租赁等形式。水权交易需要由政府进行规范管理，必须符合流域规划和区域规划，水权转让价格需要进行评估。政府应当研究制定配套管理办法，不断完善相关政策，确保水权交易规范、有序地进行［10］。

［1］中国可持续发展研究会.可持续发展的回顾与展望——著名学者论中国发展60年［M］.北京：社会科学文献出版社，2010.120.

［2］胡德胜.生态环境用水法理创新和应用研究——基于25个法域之比较［M］.西安：西安交通大学出版社，2010.34.

［3］中华人民共和国水利部.2010年中国水资源公报［DB/OL］.http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201204/t20120426_319578.html，2012－04－26.

［4］国家防汛抗旱总指挥部，中华人民共和国水利部.2010年中国水旱灾旱公报［J］.水利部公报，2011，(4)：8.

［5］［美］克里斯·郎革.美国环境管理的历史与发展 ［M］.北京：环境科学出版社，2006.286.

［6］黄锡生.水权制度研究 ［M］.北京：科学出版社，2005.213－215.

［7］陈 雷.在第六届世界水论坛水与绿色增长行动框架亚太地区分会上的主旨发言［DB/OL］.http：//www.mwr.gov.cn/ztpd/2012ztbd/dljsjslt/ltcz/201203/t20120315_315727.html，2012－03－15.

［8］蔡守秋.国外水资源保护立法研究 ［A］.吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛 (第3卷)［C］.北京：法律出版社，2003.182－220.

［9］杜威漩.论交易费用与水权制度创新 ［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(2)：69－74.

［10］环境新闻.转型期水资源的优化配置－－从东阳－义乌水权交易看我国水资源分配体制改革［EB/OL］.http：//www.envir.gov.cn/info/2001/5/516212.htm，2001－05－16.