关于取水权限制的若干思考——以我国实行“最严格的水资源管理制度”为背景<br/>

关于取水权限制的若干思考——以我国实行“最严格的水资源管理制度”为背景

2012-04-12方丁

湖北行政学院学报 2012年2期

关键词：节约用水权利

方丁

（华中科技大学，湖北武汉 430074）

关于取水权限制的若干思考
——以我国实行“最严格的水资源管理制度”为背景

方丁

（华中科技大学，湖北武汉 430074）

我国“十二五”规划纲要将节约资源和保护环境列为一项基本国策。2011年中央水利工作会议提出要“实行最严格的水资源管理制度”，这是基于我国国情、水情作出的加快转变经济发展方式的战略举措。这一时代背景提出了对取水权从严限制的问题。取水权限制应注重遵循“勤俭节约”的民法公序良俗基本原则，严格取水权获得的证件制度，改进取水权行使效力规则，强化环境权对取水权的约束。

水资源；取水权；限制

一、取水权的内涵及确立意义

取水权是一种重要的民事权利，在我国，它是从国家水资源所有权的若干权能中分离出来的一种新型准用益物权。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第118条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》，其他法律、法规也均用简称）第6条相应规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”

对于取水权的内涵，有几种代表性的观点。第一种观点认为，“指基于申请取水的单位和个人与国家水行政主管部门达成的取水许可而产生的权利，是基于取水法律关系一方主体和另一方主体达成的取水许可而产生的行为自由权”[1](P141)。这种观点的主要问题是将取水权仅限于是基于行政许可而获得的权利，不能概括其他非通过许可而获得的取水权，显然不全面，不足取。第二种观点提出，“取水权是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的权利”[2](P345)。这种观点没有说明取水权的主体和获得方式，因而也有明显不足。第三种观点的表述为：“取水权，或称水资源使用权，是指法人、其他社会组织或者自然人依照法律的规定对国家或集体所有的水资源进行使用、收益的权利。”[3](P331)第四种观点的表述为：“取水权即公民、法人或者其他组织依照法律规定，开采、使用地下水、地上水以满足生产、生活需要的权利。”[4](P621)这两种观点大体一致，说明了权利主体是“公民（或自然人）、法人或者其他组织”，权利获得是“依照法律的规定”，内容是“使用、收益或开采、使用”。但在客体的认识上有区别。前者认为是“国家或集体所有的水资源”，后者认为是“地下水、地上水”。笔者认为两者都有不确切之处：水资源是自然资源，我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《水法》都明确规定包括水资源在内的自然资源都属于国家所有，因此不存在“集体所有”的水资源。《水法》第3条规定：“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”，这只是表明农村集体经济组织对这些水有使用权，并不是说属于农村集体经济组织所有。《水法》第2条对水资源作“地表水和地下水”的表述是有特指的。“地表水”是存在于地壳表面、暴露于大气的水，为河流、冰川、湖泊、沼泽四种水体的总称，而“地上水”则可以是指地壳以上所有空间距离之中的水。从未来人类科学技术的发展讲，将来可能会利用某种科学手段从大气层之外获得水，但这已超越了现有法律的界定。因此，“地表水”比“地上水”的表达更具有法律上的准确性。据此，第三、四种观点基本可取，但可修正为以下表述更恰当：取水权是指公民、法人或其他组织依照法律规定或认可，取用地表水、地下水的权利。

取水权的内容主要包括：第一，汲水权,指按照取水许可证的确定或者法律已认可的时间、地点、期限和数量，借助一定工具和设施对水进行抽取的权利。本文所说的“法律认可”，指不需要办理取水许可证（如家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水）而具有取水权的权利人，在无取水许可证时按照法律不禁止的习惯而取水。第二，引水权,指按照取水许可证的规定或者法律已认可的时间、地点、期限和数量，利用渠道等输水系统对水进行引入的权利。第三，蓄水权,指在地上或地下修建蓄水装置存蓄水的权利。蓄水可以是一种取水方式，如蓄取地下泉流，蓄取地表水（包括雨水等）；也可以是贮存所取之水备用。第四，使用所取之水的权利，取水的核心权益是用水，因此取水权在内容中当然含有使用所取之水的权利。用水权还可以分为家庭用水权、市政用水权、灌溉用水权、工业用水权、稀释用水权、娱乐用水权等。第五，取水权的处分权。处分权是权利的重要权能，取水权人对其取得的取水权依法享有处分的权利。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。”可见，取水权中含有受一定限制的处分权，但处分权不能出租、抵押，也不能全部转让，只能转让节约出来的部分，且需经原批准机关审查批准。

取水权的确立有其重要意义。它有利于从国家水资源所有权中剥离出民事主体对水资源的使用和收益权，从而明确国家水资源所有权与民事主体对水资源使用和收益权的关系；有利于确立民事主体对水使用和收益的权利，赋予权利主体在取用水领域的自由，以保障他们正常的生产、经营和生活；有利于充分发挥水资源的有效利用，为水市场的建立创造必要的条件。国家对水资源的所有权不能转让和作为交易的对象，而取水权作为水资源的使用权，则是一种可以转让的权利。取水权的确立，对建立我国的水权转让制度、实现水资源的市场配置是有意义的，能解决水资源的充分利用问题，使水资源得到更有效的利用而产生更多的社会经济价值。

尽管取水权意义重大，但根据我国严重缺水的现实国情，国家在水资源管理的指导思想上已将原来的水资源开发利用优先转变为要节约保护优先，从而引发了取水权限制的紧迫性和实效性问题。

二、实行“最严格的水资源管理制度”与取水权限制

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素，是经济社会可持续发展的基本保证，而我国却是世界严重缺水的国家之一。我国人口多，人均占有水量少，水的分布也很不均衡，并且，在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，水资源情势还在发生新的不利变化[5]。有统计数据表明，现在全国每年缺水约400亿立方米，其中全国城市年缺水量为60亿立方米。官方统计的655个城市中，已有400多个存在不同程度地缺水问题，其中又有110个城市严重缺水[6]。农村还有2亿多人的饮水存在不安全隐患，农业因干旱受灾面积每年达到了2.3亿亩，国家粮食安全受到威胁。我国长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，我国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，不少地方河流开发已经远远超出水资源承载能力，地下水严重超采，引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态与环境问题。针对这种情况，我国“十二五纲要”提出了“实行最严格的水资源管理制度”的要求①参见《国民经济和社会发展第十二个五年(2011-2015年)规划纲要》第2章第2节加强水资源节约部分。。

实行最严格的水资源管理制度，是指改进我国过去的水资源管理，在水量、用水效率和水质三个方面实行管理历史上最严格的控制制度。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》将其具体化为确立三条红线，即用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污，以着力改变当前水资源过度开发、用水浪费、水污染严重等突出问题，使水资源要素在我国经济布局、产业发展、结构调整中成为重要的约束性、控制性、先导性指标。

上述三条红线对取水权都将形成严格约束：第一，用水总量控制，要求在水资源开发利用上加以限制，这直接限制了取水不得过量；第二，用水效率控制，要求限制用水，必须采取各种措施做到厉行节约；第三，水功能区限制纳污，既要求限制取水（取水导致水流、水量、水位等变化，从而影响水资源的自身生态系统及自净化功能），也要求限制任意排水。由此，贯彻这一方针，实施对取水权的限制首当其冲。

我国是以公有制为主体的社会主义国家，水资源属于国家所有，取水权只是一种使用水资源的权利。如果在制度设置上不重视取水权的限制，将可能致使普通民事主体的取水权侵害国家的水资源所有权，影响国家加快转变经济发展方式的战略，损害全体人民及后代子孙所共同所有的水资源和长远利益。实行最严格的水资源管理制度的根本目的是贯彻节约资源和保护环境的基本国策。2002年修改《水法》时就强化规定：开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。要求厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。此后，党的十七届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。”要坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，并明确将节约资源和保护环境列为一项基本国策①参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第6部分。。改革开放以来，我国在水权理论和实践上多从开发、扩展、保护的角度关注水权，尚缺乏节约水资源、水权受限的理念和有效制度措施，因而导致在实际生活中滥用水权现象比比皆是，很多人缺乏对水珍贵性的认识，随意取水用水、生产与生活取水用水浪费现象惊人，因此，要切实贯彻节约能源的基本国策，禁止浪费水资源的现象发生，其重要环节是加强对取用水的必要限制。

从我国现有取水权限制的法律现状来看，《民法通则》、《物权法》、《水法》、《水污染防治法》、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》等行政法规和相关规章等在取水权约束上均有规定，但是还存在一些不足，如因过去强调水资源的开发利用而对取用限制的紧迫性、必要性认识不足，在许多限制环节上没能切实、有效地贯彻保护和节约水资源的基本国策，现有的一些制度措施仍不完善也不够严格，因而还不足以制止滥取用水、浪费和损害水资源等现象，这都必须加以改进和完善。本文以下主要就遵循“勤俭节约”的民法公序良俗原则、完善取水权获得的证件制度、改进取水权行使效力规则以及强化环境权对取水权的约束等方面提出一些思考。

三、取水权限制与遵守民法公序良俗基本原则

民事活动遵守公序良俗是民法基本原则之一。公序良俗即公共秩序与善良风俗的简称，我国的民事立法因受到前苏联的影响就没有用“公共秩序”和“善良风俗”的概念，而以“社会公共利益”与“社会公德”代称：“社会公共利益”相当于“公共秩序”，“社会公德”相当于“善良风俗”[7](P45)。民法是调整民事生活的法律，它坚持私法自治，也就由平等的当事人通过协商决定相互间的权利义务关系。但是，这种私法自治不是绝对的，要受国家法律和公序良俗的约束，违反者不具有法律效力。在私法自治原则下，当事人可以依据其意愿塑造法律关系，然而这种法律上的自由，必须在法律及普遍承认的秩序原则和风俗规范架构内，才能发生法律效力。取水权的享有和行使必须遵守公序良俗这一民法基本原则，而在节约水资源上，理论界尚没有提出民事活动遵守何种公序良俗对取水权有特殊针对性。笔者认为，在这方面，要特别突出遵守中华民族勤俭节约的传统美德。

勤俭节约是我国人民的善良风俗之一，与取水权有关的民事活动，都应当受勤俭节约这一善良风俗的规范。为此必须做到：第一，节约取水。节约取水要求权利人在行使取水权时，应当有节约意识和节约习惯，实施自我约束，取水限于正常生活、生产、经营所必须之水，不应当超出所需之水的限度。即使在法律许可的取水限度之内，也不能形成大手大脚、铺张浪费的作风，不能将水额度用足用尽而不顾是否属于必须之用。第二，节约用水。取水是为了用，用水更需要节约，要自觉养成勤俭办事的作风，树立惜水意识。节约用水的方法主要包括：加强水的重复利用、减少水流转过程中的损耗、在农业灌溉上运用节约的灌溉方式和技术、在工业上加强循环用水和废水回收处理再利用、在城市生活用水上杜绝奢华性用水、在不同用途上应使用不同品质的水，在日常生活上采取各种节水方式和措施用水等，尽量做到节省每一滴水。第三，在取水权的相互交往民事活动中推崇节水理念。如在处理涉及多水权人取水用水关系或者相邻关系时，各方都能从节约水资源的立场出发相互谅解、合理处置。在水交易的民事活动中，不得只是为了获取经济利益而不顾水资源的浪费达成交易。总之，取水权的行使应该遵循勤俭节约的善良风俗，促进对宝贵水资源的节约。

四、严格取水权获得的证件制度

取水权的获得解决的是取水法律资格问题，这是依法取水的关键性源头控制。根据我国现行法律的规定，目前取水权的获得有申请许可取得和自然取得两种情况。

《行政许可法》第12条规定：“有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要申请行政许可。”水资源是有限自然资源，开发利用须经行政许可。《水法》第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。”第48条则规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”这确立了以申请取水许可证获得取水权为原则，特殊情况例外的取水权获得制度。

取水权的自然取得是指符合法律特别规定的情形，不需要办理许可证而自然取得的情形。《取水许可和水资源费征收管理条例》具体列出了五种情况不需要申请领取取水许可证：（1）农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；（2）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；（3）为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；（4）为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；（5）为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。因此，符合法律、法规规定的个人或单位自条件达成之时起即时获得取水权。上述所谓不需申请取水许可证即可获取水权，并不意味着这种取水权的取得不受限制。相反，这种限制表现为要求符合上述法定条件之一，即符合法定条件的才能获得取水权，因而也称为法定取得制度。显然，上述限定是十分必要的。以上五种情形从类型化上讲，实际上是三类，即第（1）种不办理许可证，是因为集体经济组织的水塘、水库中的水的性质不属于国家所有权的水资源，而是集体经济组织所有的水塘、水库中的水。这种水来自国家的总体水资源，但已是具体化了的水，水塘、水库属于集体经济组织所有，修建水塘、水库有集体经济组织及成员的劳动附加价值，属于产品水，取用不必办理取水许可证。第（2）种是为了保障个人的基本生存权和家庭生活以及家庭财产而直接获得取水权，这优先考虑了特定社会成员的基本生存权需求[8]。同时，也以法律认可的方式，照顾了人们基于习惯而实际用水的情况。如生活在江河湖泊边的使用者形成的对相邻水的习惯使用，以及农村居民对于生活范围内的池塘、水库、小河、溪流等的习惯无证而使用等。第（3）（4）（5）种属于同一类，即临时应急取水。

上述这类情况的取水权获得方式是值得研究改进的，其缺陷在于：第一，申领许可证取得取水权与无需任何法律手续取得取水权这两种方式，是比较单一的管理方式，不能适应多种不同的情况，应当创造新的方式以落实“最严格的水资源管理制度”；第二，在五种情况下无任何法律形式的凭证就得到取水权，这使得取水资格的赋予缺乏规范性，无助于人们强化惜水节约、取水权利有限的法律意识，不利于充分贯彻节约用水的原则和严格水资源管理制度；第三，应急取水的水量通常并不属于“少量”的取水，而现行规定对其取水权的获得及管理并不严格，失之过宽。对上述问题，需要从以下两方面改进。

1.全面实施取水权获得的证件制度

我国应停止不经办理取水证件就获得取水权的历史，改为全部要求办理水权证件（如许可证、登记证、记录证等）才能取水的制度。取水权通过取水许可证表现出来是最严肃的法律形式，对确有特殊情况而不需要许可的，则应办理取水登记证或记录证，全面实行取水需持合法证件、无证取水则属非法的严格法律制度。为此，以上第（1）种情况应办理农村集体经济组织对其水塘、水库取水的取水登记证。第（2）种家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的，应办理家庭小额量取水登记证。在第（3）种情况下，凡属于矿井等地下工程的施工单位，均面临着地下工程施工安全和生产安全的风险，这类单位应事先办理应急取水许可证。第（4）（5）种情况是为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水，这种公共安全或者公共利益应急和农业抗旱、维护生态与环境均有具体机构负责，这种机构则应事后补办应急取水的记录证。

统一办理各类取水许可证或类似凭证具有重要作用。第一，统一办理取水证件，有利于树立取水有限、依法取水的意识。只要取用水就要求有管理机关的法律凭证，有证才拥有水权，能强化树立依法有证取用水的法律意识，防范取水的任意性。没有“许可证”等法定形式的严肃性，就会淡化依法取水的观念，在全社会形成有证取水与无证取水没有什么区别、因此节约不节约无所谓的错觉。第二，有利于核定取用水量，便于日常水管理的规范性。通过许可证等证件的明确核定，可以对每个社会成员的取用水量进行量化，便于监管。如目前法律法规规定的“少量”是一个很含糊的词，没能具体化。办理取水许可证等后，可明定水量的最高限度。在“少量”的最高限定上，应当是以保证正常生活和保障零星散养、圈养的畜禽这些财产为限。少量取水之“少量”其实是相对的，在水量充足的条件下取一定量的水为“少量”，在水量极度缺乏的情况下取同量的水时，可能就成了“多量”，因此“少量”一词并不能清楚表达具体控制量。此时，需要以取水登记证来具体使水定量确定。保证正常生活应指正常生活饮用、卫生洗涤、家庭生存环境需要的必要取用水，应按当地生活、水资源情况和环境要求评定人均标准，但不能包括享乐性家庭生活的需求。控制其不得用于家庭使用的游泳池、水景观等。保障零星散养、圈养的畜禽，实际上是为了保障权利人的零星散养、圈养畜禽这些财产安全和收益不能因缺水而致损失，因此也应当以证件规定数量限制，超过者则不属于“少量”，须申请行政许可而办理取水许可证。第三，有利于促使权利人节约用水，以贯彻节约取用水的原则。在许可证等证件核定取用水量的基础上，可以实行“量内取用水全免收水资源费”和“超量取用水则全收水资源费”的制度，促使权利人尽量节约取用水。

2.加强对应急取水的限制

应急取水在本质上是风险应对的措施。无证取用水本不具有正当性，但应急取水有着类似紧急避险的性质。紧急避险是为了使国家、公共利益、人身、财产和其他权利免受正在发生的危险而不得已采取的行为，其会损害未经许可就取用水的管理秩序。紧急避险行为所要避免的损害往往大于紧急避险行为本身引起的损害，为了公共安全、人民群众生命财产安全这种更大利益，所以认可不经许可而应急取水的行为。但是，也不能因此就随意化，现行法律的限制显然规定得太简单，也不严格。值得改进之处是：第一，从理论和制度上要明确，临时应急取水是应急时所需的取水权，因此，这种取水权不是固定享有的，取时才有取水权，不取水则并无取水权。第二，临时应急取水因其临时而属于单次性，不能持续拥有，本次危害、危险消除后，临时应急取水权即行终结，不能扩大到在无危害、危险情形时也继续享有。当然，以后如再次面临危害、危险情形需要时，可再次临时取得。这种区分在实际操作上可能不明显，但对从理论上正确认识临时应急取水权的特点是有意义的。同时，这种区分对应急取水权行使后进行审查、核实其用水量及用途，可以有明确的判断依据。第三，临时应急取水权的取水量仍应受限制，不能明显超出合理的限度，超出不必要限度而形成较大浪费的，超出必要限度的部分应当补交水资源费。第四，我国可逐步建立应急用水保险制度，建立应急用水保险基金，凡交纳应急用水保险费者，就可办理应急取水许可证而享有和行使应急取水权。这应当成为一种预防灾害的重要制度。

五、改进取水权行使的优先效力规则

传统理论一般认为，取水权行使的优先效力分为三个层次：

第一层的优先效力适用是一般规则，即成立在先效力在先。如当取水地点同一或水资源不足的时候，成立在先的取水权就可以优先于成立在后的取水权而行使。

第二层的优先效力按照用水目的不同，可以将用水分为生态用水、农业用水、生活用水、工业用水、航运用水和市政用水等不同类型。《水法》第21条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”但此条款只规定了城乡居民生活用水的优先效力，而并未明确区分农业用水、工业用水、生态用水和其他用水的优先顺序。如今随着人口的持续增长，人均水资源占有量将进一步降低，与此同时，随着经济社会的高速发展、城市化进程的加快以及人民生活质量要求的提高，用水需求量将持续上升，水资源供需矛盾将不断加剧。当水资源的供需矛盾发生时，如何安排城乡生活用水、农业用水、工业用水、生态环境用水和其他用水的顺序，是迫在眉睫的问题。目前各国水法首先都把生活用水放在优先地位，因为生存权是宪法赋予公民的基本权利。其次，由于水资源又是基础性的自然资源与生态环境控制性要素，那么生态用水优先于其他用水而实现是没有争议的。最后，农业是国民经济的基础产业，关系到国民生计，所以排为第三位。这一层的效力顺序为：居民生活用水第一位；生态用水第二位；农业用水在第三位，其后包括工业用水、电力等其他用水。

第三层的优先效力可以分为：因法律规定而取得取水权和取水许可而取得取水权。基于社会公共利益而用水的为法律规定获得取水权的情况，所以，它优先于因取水许可而获得的取水权。

在以上传统的优先效力规则中，第一层按照取得先后顺序而产生和第二层根据用水目的而产生尚未完全体现节约水资源的要求，必须注入新的优先标准加以完善。

第一，第一层的优先效力是成立在先效力在先，这看来公平却未提倡、推崇和奖励节约水资源。如果成立在先的取水权属于高耗水、无节约设施和技术改进的企业，而水资源又处于匮乏的枯水期，这时允许它优先于成立在后、但设施和技术先进的用水节约企业行使取水权，显然不合情理，这易于纵容浪费水资源行为，压抑企业取用水节约的积极性。因此，第一层的优先效力规则应当调整为，以节约在先效力在先为原则，以成立在先效力在先为补充，通过这种新的优先效力规则来强力推进水资源的节约取用。

第二，第二层的优先效力按照用水目的不同，首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。这一效力优先规则并无不妥，但是在每一类之中，还需要细分优先效力问题，这同样要贯彻节约取用水的要求。原则上讲，水资源厉行节约的取水权人，更应获得比其他取水权人权利优先的效力。如在上述同一行业中，凡对水资源节约增效做得好的权利人，权利行使效力就应当优先。

六、强化环境权对取水权的约束

“环境权是自然人应该享有适宜的自身生存和良好发展的生态环境的法律权利”[9]。水这种自然资源与环境具有一体性，社会成员的水环境权是环境权中的一种重要权利，包括：获得安全、无污染、无害、清洁的水环境的权利；享受、亲近、欣赏、体验适宜的水生态环境的权利；利用水环境资源或水环境功能以维护其自身基本生活、生存持续发展需要的权利等。与水环境权有关的还有保护水生物的权利，即水生物基本用水的权利，以保护水生物的正常生长和维持水生态系统的生态平衡。取水权的行使必须以对河流的生态可持续性和对他人权益的影响最小为原则。

环境权与取水权有紧密关系。首先，两者具有冲突性，取水权行使必会影响环境权，反之，主张环境权必须限制取水权。这是因为，优良的生态环境是人类生存的重要条件，水资源属于环境保持和发展的必备要素，而取水对环境有直接的重要影响。取水将导致水流、水量、水位等发生变化，这种变化如不在科学控制的范围之中，就会对环境带来重大影响：一是水流不畅、水量过小或水位较低，将损坏水资源的自身生态系统及自净化功能；二是取水过度会形成水土流失、河道断流，湖泊萎缩、湿地退化，使植被枯萎并丧失防风固沙能力等等；三是水资源状况发生变化，可能损坏美丽、神奇的自然水景观；四是取水必然要排水，而排水更直接关系环境污染问题。可见这都影响了环境权的享有和行使。同时，环境权对取水权还有互补性。实现取水权，依赖于取水权客体即水的质量、数量等有充分的物之保障，如果生态环境保护得好，水质、水量就有可靠的保障，并能处在一个良性循环、可持续发展之中，这样最后也就切实落实了取水权的享有和行使。

从以上两个方面来讲，取水权的行使必须受到环境权的限制，但在限制界限上需要考虑它们在价值取向上的位阶关系。笔者认为，取水权有两种基本价值取向：一是保障社会成员正常生活、基本生存的需要；二是满足社会成员发展权的需要。而环境权也有它的基本价值取向，即保障人类生存需要的未来可持续性，实现高质量的环境享乐和高品质生活的需要。两种权利的价值相比较，毫无疑问，满足社会成员现有的生存权应当是第一位的，因此，取水权行使在实现人们基本生存需要、为实施救灾抢险紧急取水方面应居于首位，它可以少受环境权的限制。但其也有一个最低边界，即尽一切可能采取措施节约水资源的取用。除此之外，在工农业生产、经营等方面涉及经济、社会发展的取水权，则必须严格受环境权的约束，其取水时间、地点、数量等都必须先满足环境权后才能行使，这是为了保障环境权中蕴含的人类未来生存可持续发展的价值。只有实现了这一价值，取水权追求的第二种价值即社会成员的发展权才能得以真正实现。

综上所述，为了落实最严格的水资源管理制度，我国在行政法和民法上对取水权都要加强限制，形成纵向水资源管理法律关系和横向民事法律关系两条相互配合的限制边界，最终目的是“把资源节约和环境保护贯穿于生产、流通、消费、建设各领域各环节，提升可持续发展能力”①参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划纲要》第4章。。

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方丁（1984-），男，湖北武汉人，华中科技大学法学院硕士研究生，主要研究物权法。

D 922.66

1671-7155（2012）02-0064-06