检察院民事审判监督制度探析

白涛

(中国政法大学法学院，北京 100088)

检察院民事审判监督制度探析

白涛

(中国政法大学法学院，北京 100088)

检察院民事审判监督制度是检察权在监督法院民事案件审判工作中的制度性体现，综合体现了法院、检察院、当事人三者在民事诉讼中的地位。本文在进行制度性研究的同时，重点以法院工作的视角，从实践出发探讨了检察院民事审判监督制度在运行中存在的问题与解决方案。

检察院;检察权;检察院民事审判监督

一、检察院民事审判监督概述

检察院民事审判监督制度是与检察权同步确立并历经变迁的，是检察权不可或缺的一部分，是检察院对于法院民事审判工作行使法律监督权的制度保障。

我国的民事检察监督制度，建立于20世纪40年代末50年代初。新中国成立之始，在最初的人民检察机关的组织条例中，对新中国检察机关的民事行政检察职责做了最早的规定，这就是代表国家和公益，参与民事和行政诉讼。〔1〕

在经历了破坏与重建后，现行的检察院民事审判监督制度在内容上相对于新中国成立之初已经发生了巨大变化，但权力来源、理论基础依然一脉相承。检察机关在我国的政权组织结构中一直处于人民代表大会之下，是独立的与行政机关、审判机关和军事机关平行的政权序列，占有十分重要的宪法地位。〔2〕检察院是1982年宪法授权的国家的法律监督机关。1979年检察院组织法规定，最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉。2007年民事诉讼法在总则中规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，并在审判监督程序中作出了具体规定。但由于规定过于原则，在20余年的检察院法律监督实践与法院的司法实践中，法检两家各自对民事审判的法律监督问题都出台过多个意见、批复，至2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院共同印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，可以说是法检两家作为监督者与被监督者正视多年来民事检察监督制度中存在的问题，作出的有益的协商与探索。

检察院行使法律监督权的理论基础是建立在人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论以及列宁法律监督思想的基础之上的。对于法院民事审判工作的监督属于检察机关对审判机关行使法律监督权的体现，其目的是为了保障司法公正、维护公平正义以及国家法制统一与正确实施。在上世纪末本世纪初，出于对检察院制度本身的质疑以及对干涉法院独立行使审判权的担忧，曾出现对于检察院民事审判监督制度的存废在理论层面的广泛争论。至今，经过长期的制度运行，民事审判检察监督制度的实际效果部分打消了主张废除者的疑虑，对该制度的价值的正面评价逐渐增加，学界以及实务界也越来越与民事诉讼法的修改理念采取统一步调，重视对这一制度如何进一步完善的研究与探索。

二、检察院民事审判监督权的特点

现行的民事审判检察监督制度是以宪法、宪法性法律、法律为依据，以人民法院民事审判工作为监督对象，以保障司法公正、维护公平正义以及国家法制统一为目的，以抗诉及检察建议为途径的监督制度。其特点如下:

(1)检察院民事审判监督权是一项以宪法授权为依据的公权力，是针对法院民事审判权的监督性权力，体现了权力制约的宪政理念。在人民代表大会的总体监督下，更注重于对法院审判权的专业性的个案监督，该监督权注重于维护法律的统一和正确实施，确保当事人在审判活动中的诉讼权利的行使和平等对待。

(2)检察院民事审判监督权是一种个案监督与总体监督相结合的权力。有观点将检察院民事审判监督权等同于检察院对民事案件抗诉的权力，认为检察院只能以对个案的审判工作提出抗诉的途径实现监督权。而这并不是一个完整的理解，检察院除了抗诉外还可以就人民法院的审判活动违反法律规定情形，不适用再审程序的，提出检察建议，其范围可以包括小到不影响案件公正审理的小的工作瑕疵，大到某辖区内某一类型案件出现的大规模同案不同判情况或某一工作制度的改进等。这也是检察院对民事审判活动实行法律监督的重要内容。

(3)检察院民事审判监督权是一种程序性权力，不具有终局性和实体性，是用一种程序性的制约权来实现实体的监督。检察机关法律监督权的行使必须依照法定的程序进行，且其最终要服从于有权机关的终局裁判，由此才可以避免法律监督权的特殊化，避免其因为失去制约而成为一种没有界线、凌驾于其他各项权力之上的绝对权力。〔3〕因此，从理论上看检察院通过检察监督干涉法院独立行使审判权是没有制度空间的。

三、检察院民事审判检察监督制度运行中存在的问题

检察院民事审判监督制度从建立以来就偏于原则性，在实践操作中遇到了诸多问题。尽管在2011年3月最高人民法院、最高人民检察院共同印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，对许多困扰司法工作人员的问题做出了规定，这虽是一个有益的进步，但依然是以解决个别问题为出发点，并非系统的制度建设，且有待于实践的检验。在期盼可能的立法的同时，笔者提出一些目前制度运行中存在的问题加以讨论。

(一)检察院在民事抗诉案件中的法律地位问题

检察院是民事抗诉案件的启动者，这在法律上毫无疑问。现在需要研究的是，法院裁定提起再审后，检察院在再审中的法律地位，有怎样的权利、义务。从目前的法律实践来看，检察院在向法院送达抗诉书及抗诉卷宗后，唯一承担的工作就是在再审案件开庭时应法院的通知，派员出席庭审，宣读抗诉书，而后申请退庭，等待法院送达再审结案的文书，并不实质上参与庭审与诉讼的其他过程。这长期以来几乎可以被看成是法检两家的默契，检察院避免了干预法院审判权的嫌疑，而法院也减少了安排检察院参与诉讼的麻烦，因为检察院与法院都对检察院在民事诉讼结构中究竟处于怎样的法律地位，有什么样的权利义务，怎样安排庭审感到茫然。

《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第13条规定:“人民法院审理抗诉案件，应当通知人民检察院派员出席法庭。检察人员出席法庭的任务是:(一)宣读抗诉书;(二)对人民检察院依职权调查收集的、包括有利于和不利于申诉人的证据予以出示，并对当事人提出的问题予以说明。检察人员发现庭审活动违法的，应当待庭审结束或者休庭之后，向检察长报告，以人民检察院的名义提出检察建议。”

这是目前对检察院参加庭审最具体的规范，我们可以得出以下结论:(1)抗诉案件应开庭审理，不能书面审理，法院应通知检察院派员出庭，检察院应派员出庭，检察院是抗诉案件不可或缺的参与者。(2)检察人员在庭审中应宣读抗诉书，也就是作为抗诉案件的启动者要对抗诉的理由予以说明。(3)检察人员要对自己依职权调取的证据予以出示，并对当事人的提问予以说明，作为诉讼的参与者有举证的责任，并参加到质证环节，有回答当事人提问的义务。4.检察院依然负有监督法院庭审活动的责任。对于检察院在民事抗诉案件中的诉讼地位，有各种学说，如:国家监诉人说、国家公益人说、诉讼当事人说、国家诉讼人说、民事公诉人说、检察员说等〔4〕，都是对检察院在民事抗诉案件中的特性有所侧重而定义。从检察院的根本立场来看，检察院并非申诉人的代理人，其关注的是对法院审判工作中出现的问题的监督，以维护法制的统一和法律的正确实施这一国家公益为核心价值，甚至不是以某一个当事人得到公正判决为核心目的的。因此，在民事抗诉案件中，检察院的地位更接近于国家监诉人，有限地介入诉讼，更多情况下只履行程序性义务如宣读抗诉书，大部分的责任还在于监督法院的审判工作。

但我们也应注意，检察院在诉讼中的地位是一个发展的过程。从默契的退庭到检察院在今后庭审中可能更多地留在法庭参与庭审。那么对于被申诉人对抗诉理由的质疑，检察员是否要予以回答，这可能将导致不限于法庭调查的质证阶段，而深入到辩论阶段，会不会形成检察院、申诉人一起与被申诉人辩论的局面，都是值得进一步观察的问题。

同时不得不提出的是，在检察院试图在诉讼中发挥更多积极作用的同时，也要考虑出庭人员的实际情况。目前的情况是，与作出终审判决的法院对等级别的检察院对申诉立案审查，审查后认为确有错误的提请上级人民检察院抗诉。依据《民事诉讼法》第188条规定，有第179条第1款第(1)至(5)项规定的情形的，接受抗诉的法院可以交下一级法院再审，也就是实务中的指令下级法院再审，在这种情况下，正好可以达成作出原审判决的法院再审案件，而进行实体审查的检察院派员出庭，而派出的人员也必然是担任本案审查工作的人员。然而在第179条第1款第(6)至(13)项以及第2款规定的情形下，接受抗诉的法院只能自行审理，对等出庭的检察人员则来自真正进行了实体审查的检察院的上级检察院，其出庭效果在宣读抗诉书时尚可，而深入诉讼就很难保证。

在司法实务中，检察院在民事抗诉再审程序中的法律地位和作用，还需要法检两家在摩擦与协调中不断探索、发展、完善。

(二)再审检察建议应慎用

再审检察建议是检察建议的一种运用，是检察院在发现应当再审的情形后，向同级法院也就是作出生效判决的法院提出检察建议，建议该法院对该案提起再审。而法院提审的方式为本院院长发现。

依据《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第7条的规定:“地方各级人民检察院对符合本意见第5条、第65条规定的情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”

这种制度设计的合法性首先就存在疑问。根据《民事诉讼法》第187条的规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”按民事诉讼法的表述，如果检察院发现有应当提起再审的情形的，应当提出抗诉，并没有留出检察院选择检察建议的空间。民事诉讼法规定为“应当提出抗诉”其实也是对检察院履行抗诉责任的一种约束，并不能由检察院自行变通。所以这种制度安排本身的合法性就值得商榷。

再从《人民检察院检察建议工作规定(试行)》的规定看，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。可见检察建议的关注点在于制度完善、正确实施法律法规、完善服务等层面，而不是针对个案监督。特别是有抗诉途径的情况下，还以检察建议针对个案建议法院再审，是欠妥的。

那么再审检察建议在实践中是否有必要性呢?从检察建议书的内容看，检察院意见明确，认为有确定的应提起再审的情形，所以建议法院提起再审。那么在这种情况下，有什么理由不直接提请上级人民检察院抗诉呢?有一种解释认为，因为案件事实清楚明确，提请上级检察院抗诉浪费时间，程序复杂，不如直接检察建议，提高工作效率。但是这种解释是站不住脚的，提出检察建议按程序也要上检委会，同样是复杂的，而且即便是检察院的工作简单了，法院的工作量却加大了。很多法官在拿到检察建议书后感觉是在替检察院做审查工作，这并不是没有理由的。同时检察院放弃对轻松可以提高抗诉成功率的事实认定清楚法律适用明确的案件提起抗诉而改为检察建议，是不合常理的，即便存在这种情况也不会是主流。另一种解释认为，因为检察建议再审的案件普遍是涉及证据审查、事实认定有困难或者法律适用有重大争议的案件，检察院以民行处办案人员为个位数的检察官应对多达400余种案由的民事案件的审查工作，又缺乏民事审判实务工作经验，再加上调查权上的限制，遇到事实查明困难的案件，证据认定有疑问的案件，或者法律适用有重大疑难的案件，很难特别肯定地认定是否应当提起再审，而贸然提起抗诉不但不够严肃，同时也可能影响抗诉成功率，所以才选择了再审检察建议的折中方式。本人认为第二种解释可能是比较合理的。在民事抗诉案件中，检察院以程序瑕疵或以法律适用问题提出抗诉的成功率是非常高的，而涉及事实认定问题的抗诉成功率则较低。这涉及到检察院审查民事案件本身就有一定难度，而且在审查过程中作为监督者一方似乎也不便与法院过深入地交换意见，所以再审检察建议就成了一种沟通手段，但这种沟通手段的成本实在是过高了。

再审检察建议的操作性如何呢?就实务中的再审检察建议情况看，法院收到建议书后，要从调卷工作开始做起，书面审查，约见当事人，开展调查工作，以及必需的逐级汇报等繁复程序，如果要提起再审还要上审判委员会研究决定，但依《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第7条的规定，法院只有三个月的审查时间，就必须将审查结果书面回复检察院，这基本是不符合审判工作规律的，不得不令人对其操作性提出质疑，而面对规定非执行不可的同时，也最终会直接影响法院接受再审检察建议的可能性。

综合分析以上因素，建议检察院在实务中一定要慎用再审检察建议，不要作为针对个案监督的常规手段使用。

(三)检察院抗诉存在的问题

1.检察院审查申诉案件应有侧重

检察院在审查申诉案件时，要审查是否符合《民事诉讼法》第179条规定的情形，该条文规定的情形虽多，但不外以下几个大类:(1)证据等原因导致的事实认定问题;(2)法律适用问题;(3)诉讼程序问题;(4)审判人员违法、渎职问题。其中法律适用问题、程序问题和审判人员违法、渎职问题，是检察院抗诉成功率较高的几类问题，也是检察院应当着重审查的问题。

首先，法律适用错误，很可能不是个案问题，因为在纷繁复杂的民事案件中，法院不同的辖区甚至同一辖区不同的审判庭对同一类问题的判断都有差异，从而导致同案不同判。对此法院内部也经常开内部协调会议，就这类问题协调统一，以至下发内部文件，以期达到司法统一的效果。但尽管如此也只能是事后的弥补，也可能统一的认识有不尽合理之处，也可能并没有达到统一的效果，检察院的监督就很必要。

其次，程序违法问题。例如送达问题，这可以说是基层法院的一项制度困境，怎样才算是穷尽了送达手段，才可以公告送达，实践中很难明确，送达的具体方式、手段也不统一。而且送达的成本不是用金钱衡量的，这是承担着极为繁重的审判工作的法官们的肩头几乎不能再承受之重。但无论如何，当事人的诉讼权利必须保护，法院在诉讼程序中存在的问题必须纠正，程序正义必须维护。也正是在包括检察院在内的多方监督部门的纠正下，某些法院已经开始建立专门的送达机构，将这项工作从每一位法官的审判工作中剥离开来，专门化、系统化、程序化。我们希望可以在将来看到其成果显现。但这种探索本身就已经体现了检察院监督的效果。

再次，审判人员违法、渎职问题，这是检察院必须重点监督的问题，虽极为少见，但确是检察院责无旁贷的工作范围，无需论述。

最后，最值得讨论的问题，是证据等原因导致的事实认定问题的审查。例如《民事诉讼法》第179条第1项就规定“有新证据，足以推翻原判决、裁定的”，第3项“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”等此类问题，申诉人提交“新证据”或提交诉讼后才形成的鉴定书等证明原审认定事实的主要证据是伪造的，但这并不是法院在审判工作中的错误导致的，而且目前无论是法院还是检察院对于所谓“新证据”都是采取扩大化解释的思路，关注点已经不在于是否属于新证据，而在于是否足以推翻原判决。〔5〕在这种背景下，如果是有新证据的同时还有法律适用或程序问题而导致的复合型抗诉当然是没有问题的，但如果检察院单纯以新证据为由提起抗诉就缺少了对法院监督的意义，作为检察院的立场就偏移了民事审判检察监督的初衷。建议在这种情况下检察院首先建议申诉人向有权接受再审申请的法院提出再审申请，通过法院自行提审的方式进入审判监督程序。如果接受再审申请的法院裁定予以驳回，而检察院认为应当再审的，这可以看做检察院认为法院在申诉复查中存在错误而介入，以对原审提起抗诉的方式监督了法院的审判工作，是合适的。同时，虽然对于法院驳回再审申请的裁定不能抗诉，但通过检察建议等手段依然可以履行监督职责。

2.检察院抗诉的期限问题

《民事诉讼法》第184条规定:“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出;二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。”而对于检察院申请抗诉的期限却没有规定。

对当事人申请再审如果没有时效的限制，在裁判已经发生法律效力多年，经生效判决确定的法律关系和事实状态已经持续多年的情形下，仍允许当事人通过再审程序动摇生效裁判的既判力，改变已持续存在并可能在此基础上发生变化的法律关系和事实状态，既不利于维护司法裁判的稳定和权威，也不利于保护交易安全和维护社会秩序的稳定。〔6〕检察院的抗诉权与当事人申请再审权所产生的法律效果是一致的，也应该有时效性，这是司法效率与秩序稳定的要求。而检察院抗诉权的时效无限性导致了《民事诉讼法》第184条形同虚设，当事人在超过了法院接受再审申请的期限后，自然会向检察院申请抗诉，从而规避法律。所以为了维护法院判决的既判力和社会生活的稳定，应当将检察院提出抗诉的期间与当事人申请再审的期间相统一。

必须说明的是，检察院接受当事人的申诉是不应受到限制的，因为《中华人民共和国宪法》第41条第2款规定:“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”所以，检察院接到申诉后必须认真查清事实，但是接受申诉后处理的方式并不一定是抗诉。

认为规定了提起抗诉的期间就是对检察院监督权的限制甚至侵犯的观点是站不住脚的。在上文已经否定了将抗诉等同于民事审判检察监督的认识，抗诉只是监督的方式之一，不能提起抗诉并不等于不能进行民事审判检察监督。而且站在民事诉讼的整体制度建构的角度来看，权力之间的协调与制衡也是很正常的。检察院的检察权本身也并不是无限制的，与法院审判权的协调是必须考虑的。从结果看，即便是因法院在审判工作中存在错误，造成了错判，也还有检察院的检察建议制度，以及对法院工作人员渎职侵权的追究。目前对渎职侵权的追究已是检察院工作的重点之一。在这些制度不断完善、衔接上的空白不断被弥补的前提下，将检察院提出抗诉的期间与当事人申请再审的期间相统一，不但在理论上应当，在实践中也必成为可行。

四、制度发展方向及逐渐凸现的问题

检察院对于法院民事审判工作的监督，是法院独立行使审判权、当事人意思自治权利与检察院检察权的交叉点，规范此制度必须取得这三种价值的微妙平衡，而这种平衡状态也正是该制度的发展方向。目前，检察院强调应提高检察权对于诉讼的影响程度如对于调查权的完善。而法院则强调司法独立应受到更大程度的尊重。唯独当事人，没有发表意见的渠道，但当事人在因抗诉而进入再审程序的案件中其诉讼权利会受到什么样的影响，也是一个非常值得探讨的问题。例如:当事人是否可以行使撤诉的权利，当事人申请撤诉，而检察院不撤回抗诉的情况下，法院如何调处，目前个别法院是以终结诉讼的方式处理，这是否合适值得研究。又例如:检察院抗诉是否会影响当事人在诉讼中达成和解的权利，也存在争议。就目前检察院民事审判检察监督制度的发展而言，法院与检察院增进互相沟通，通过不断磨合，逐步推进制度的发展与完善已成为主流，并产生阶段性成果。而在未来的发展中，希望双方能主动将当事人的权利考虑在内，统调平衡以期达到制度的完善。

〔1〕杨立新.论民事行政诉讼监督与监督方式完善〔A〕.检察论丛(第二卷)〔M〕.北京:法律出版社，2008.

〔2〕韩大元，刘松山.论我国检察机关的宪法地位〔J〕.中国人民大学学报，2002，(5).

〔3〕高乃谦，高宏雷.检察机关行使法律监督权的应然研究〔J〕.中国司法，2010，(8).

〔4〕汤维建，温军.检察机关在民事诉讼中法律地位研究〔J〕.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2005，(5).

〔5〕〔6〕最高人民法院民事诉讼法修改研究小组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改的理解与适用〔M〕.北京:人民法院出版社，2007.25－29.

On Civil Trial Supervision System of the People’s Procuratorate

BAI Tao
(Law School，Chia University of Political Science and Law，Beijing 100088)

The system of procuratorate’s civil trial supervision is institutional reflect of the procuratorate right in supervision of civil trial，it is a focal point of the place of court，procuratorate and litigant.Viewed from work of court，this thesis discusses the practical problems and solutions in exercise of the procuratorate’s civil trial supervision system.

procuratorate;the right of procuratorate;procuratorate’s civil trial supervision

DF72

A

1672-2663(2012)02-0073-04

2012 -02 -21

白涛(1981-)，男，北京人，中国政法大学法学院博士研究生，主要研究方向为宪法学。

(责任编辑王 勇)