加强创新社会管理化解我市社会矛盾的调研与建议

文/穆亚利 陈英轩 姚永珍 何 森

加强创新社会管理化解我市社会矛盾的调研与建议

文/穆亚利 陈英轩 姚永珍 何 森

近期，遵照市领导有关指示，我室组织专门力量，深入市信访、政法、公安，以及医患调处中心等相关部门，就我市5月30日至6月20日连续发生的29起非正常群体上访事件，逐一进行了调研，并针对事件中出现的堵塞高速、冲击市委市政府机关、堵塞市内道路、到市委政府门口上访等严重干扰社会和谐稳定等群体上访新方式、新动态，进行了认真剖析。从其中一个层面揭示出:我国当今社会正处于现代化进程中的大转型时期，突出特点就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发不断。这不仅会扰乱正常的信访，影响群众的生产生活和社会和谐，还是对各级政府当前执政能力得一次严峻考验，也是对各级政府怎样给力和创新社会管理提出的新要求、新课题。因此，解决好当前城市发展中的社会管理问题，已是保障社会稳定和谐大发展的基础性重点工作，对其问题的研究，应纳入政府决策研究中的系列化重点课题来抓，刻不容缓。为此，我们提出初步分析报告如下：

一、诱发非正常群体性上访的原因

中共中央办公厅，在2004年《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中，定义群体事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关政府机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。

分析我市29件集中非正常群体上访事件，虽然诱发矛盾纠纷的原因较多，且十分复杂。但从预防和减少矛盾发生的角度分析，突出表现出有以下几大诱发因素：

（一）政府监管责任不清，力度不够。政府监管不到位集中表现为三个方面：一是拖欠农民工的工资：从一个角度看，农民工是一个极其弱势的群体。对农民工工资清偿管理，虽然我市在几年前率先省内成立了农民工工资清欠管理办公室。但所以没有能够遏止屡屡发生的矛盾和问题，原因是多方面的，但一个不容忽视的政府原因是我们的一些职能管理部门监管及其责任仍然不清、监管力度落不到实处，也存在有疏于或者回避监管的问题。例如，保定市福地水岸小区1号、2号楼有60多名农民工为了讨要工资而到市政府集体上访，直接原因是因工程由中铁房地产公司承揽，中保建设集团承建，矛盾引发是由第二承包人与分包人在工人工资问题上以工程总量签订的协议，但分包人对农民工却以日薪发工资，导致了工资款计算上差距近40万元，如果严把承包商能力审查关，并在工程实施过程环节监管责任到位，类似的工人工资纠纷以及后来的上访事件是可以避免发生。二是拆迁补偿引发的矛盾。主要表现在旧城改造、房地产开发过程中开发建设单位拖欠征地款、补偿费或逾期不能安排回迁或变更迁往、或违犯合同条款引发上访。例如，发生在2011年6月16日上午9时许，朝阳花园小区40多位农民工到市政府上访讨要工资事件，其诱发原因是春雨房地产开发公司拖欠五里铺征地款和安置楼导致了村民封堵施工现场。但开发商五证不齐，如果监督管理到位，一定会避免矛盾发生。三是违章建筑引发的矛盾。例如，南市区后屯村民30多人冲到政府3号楼喊口号“要求见市长”，事发是由于2004年4月，后屯村有100多户村民在向阳南路东西两侧集体土地上违章建了门脸158间，引发其村民不满而上访。2010年4月、6月新市区政府两次处理，但进展缓慢而导致上访。

（二）企业改制不够彻底。矛盾焦点集中在：国企改制过程中，下岗职工的安置、职工工资拖欠、医疗费报销、企业改制前的集资款拖欠、职工工龄买断问题，等等涉及职工生活利益的问题。例如，市政工程建设公司自2002年改制以来，一直有20多位职工反复多次的到市委、市政府集体上访，原因就是企业改制及管理出现的不彻底等问题，进而导致公司连年亏损，还有二次改制新任领导财务不清，85万空头支票，虽然法院对当事人判决缓刑，但职工依然围绕第一二次改制是否合法和公司今后出路等企业改制引发新问题不断的上访，他们要求面见市政法委主要领导，在于这些职工对每一次政府排出的工作组公信度失去了信心。

再如，1997年4月保定工艺美术一厂破产转让给保定市晒图纸厂成立了春风纸业有限公司，破产转让的条件是春风纸业有限公司要以代资安置方式全部接收93名职工。但由于破产转让协议没有提出约束春风纸业有限公司必须带资安置93名职工的违约条款，加之破产之后主管部门没有好合同履约情况监管工作，导致了退休人员围绕无人缴纳保险，非退休职工要求上岗工作而发生多次的上访。

（三）村级组织换届中的管理欠缺。

由于村级组织换届，引发台上台下的权力派别、家族势力、经济利益之争，使得群体性家族式的矛盾常常升级为集体上访，而这一类型的上访，往往又都是在有组织下产生的。例如，2011年6月19日发生的北市区薛刘营50多位“购房户、拆迁户、返迁户”围堵冲击市委大院事件，就是由于村级组织换届及中间利益问题的纠结。这类群体上访的组织化程度很高，上访人大多是有偿上访（每人每天50-100元不等，或者业主集资等）。

（四）调处并重的有效管理机制匮乏。表现在有的地方对调解工作重视不够，表面看有些党政领导重视，但实际上一些地方党委，政府领导并没有很好的抓好落实，对事关大局的矛盾纠地方不出面、不协调，忽视了抓早抓小，把矛盾化解在萌芽状态的意识。虽然县乡村（居）三级调解组织已经建立，但由于当前矛盾纠纷涉及的当事人多、部门多，往往紧靠一个部门，一个单位，难以解决，因此，使得基层组织调解缺乏战斗力。

二、非正常群体上访的特征与发展趋势

当期，非正常群体上访在我市呈两种发展形态：一种是以利益诉求为目的集体行为，另一种是以情绪宣泄为目的集体行为。其总体特征是爆发迅速，冲突升级快，对抗激烈，社会破坏力强，处置难度大。并呈现 “六化”发展趋势。明显特征是：

（一）类型多样化。“三跨、三劳”纠纷，即跨地区、跨行业和跨单位；劳动、劳务和劳资纠纷。而且出现跨地区、跨行业串联声援的倾向。清苑县白团乡30多个农民工到市政府，就是有安新引发的工资拖欠问题。

（二）主体多元化。从调查情况看，群体事件主体，常见有企业改制，国企解体破产，下岗失业，社会保障体系不完善，等易引发的群体事件。例如，2011年6月1日—16日，先后有王七里店的村民，四里营村民，其中教师，新大通管业公司部分职工，秀兰尚城小区工地部分农民工、原市工艺美术一厂退休工人等，多次到市政府门前上访。

（三）行动组织化。从29起上访事件的组织形式看，其中有相当数量的上访事件是由组织者的周密组织，参加上访的人员一般是有偿参加上访活动。尤其是那些参加人数多、持续时间长、规模较大、反复性强的群体事件，事先都要经过周密的策划，他们的目标明确十分明确，行动相对统一。尤其是突发性群体事件一般要有一个酝酿、爆发的过程。在这个过程中，一般都会有人在幕后策划、具体组织，这些上访人群集合和撤退以及散开，都直接受骨干分子指挥和控制、操纵，有的还聘请律师寻求媒体的支持。群体性事件的组织者往往具有潜在的组织能力，头脑清醒，了解国家的政策，与政府对抗能力强，对于此类的群访事件，政府要引起的高度注意。

（四）矛盾易激化。大家感到，群体事件爆发往往以极为迅速的形式出现，让政府促不及防，也使本来可以协调的矛盾激化。但这种事件发生，往往都是经过了一个积累期，常常是由久拖不解决问题最终酿成的突发群体事件。有时由于卷入群体事件的某些人自我偏执，极易产生不能自制的愤怒、失望、兴奋、狂躁等。例如，2010年6月20日下午2点，白沟新城5个村的100多名村民就是由于反应村财务、土地和干部等问题长久得不到解决，大家聚集议论之时，当即就爆发了堵塞高速公路行为的发生。

（五）调处疑难化。对于群访事件，多数的参与者所提出的要求具有一定的合理性，但往往是多数人的人民内部矛盾与少数人的严重违法违纪行为混在了一起。矛盾一交织就加大了调处的难度。尤其当群体事件发生的现场，常常会有一些好事之徒、社会闲散人员以及无业游民围观凑热闹，一旦发生冲突，这些人就乘机发泄自己对社会的不满，起到蛊惑的作用。这类问题如果处理不当，就有可能使本来有合理要求的群体性事件变质，甚至转化为对抗性矛盾。

（六）时期敏感化。当有的群体经济上的权益受到侵害或者得不到解决或者满足时，在大闹大解决，不闹不解决以及信“访”不信法的错误认识下，一些人往往会在重大庆节、敏感时期，纠集人员、扩大事态，指望用过激的行为赢得政府重视而把问题解决。这类敏感事件一旦有人挑头，极易产生连锁反应，处理不当，极易激化。

三、对创新社会管理的思考建议

从全国来看,人们已经意识到非正常群体上访事件屡屡发生、影响不断扩大的是社会发展到一个新阶段的社会现象，是由于社会在转型的过程中，原有的社会秩序已经被打破，而适应社会转型的新制度还没有真正建立起来，从而导致了社会矛盾被激化的一种表现形式。我市也同全国一样，对不断增多的非正常群体上访事件越来越引起了重视。及早抓好社会领域的管理创新，是减少上访事件发生、维护社会稳定的当务之急。因此，就保定目前的实际，目前应从健全两大机制入手，强化问责制的贯彻落实、严厉打击幕后组织操纵行为。

第一，健全正常的诉求表达和权益保障机制。在信访部门日常性信访接待工作保障基础上，应在社会管理制度上强化创新。建议我市像行政服务大厅一样，组织相关部门建立联合信访接待运行机制，建立“谁惹事、谁处理、谁负责”信访处理机制，还将市、县主要领导及相关部门主要领导与群众定期协商对话制度化、经常化，从而尽可能地把矛盾化解在初始阶段，消灭在萌芽中之中，把问题解决在当地或者基层。

第二，健全完善的依法上访导向机制。建议由信访和政法部门牵头，研究制定符合我市群众信访特点的地方性制度和法规，建议宣传部门参与依法信访舆论导向的体系建设，把积极引导群众依法上访纳入新时期乡镇（社区）工作的重点工作内容来考核，明确责任、掀起高潮，形成社会公众的认识。制定依法上访法规、制度或条例和细则，要能够让群众接受，容易让大众掌握，还要通过加大依法信访的宣传教育引导工作，让广大民众都能够学到和了解依法信访的细则，认清自身的责任和义务，懂得并非信访是唯一解决问题的渠道。将普法守法工作向基层延伸、向社区村庄延伸，教育广大民众懂法守法，从根本上抑制不合法群体事件的发生。

第三，强化问责制度的监督和落实。虽然群体上访诱导因素来自多方面，但其中有绝大因素是出于部门管理责任不落实，有责无需承担，疏漏无人追责。因此，强化问责制度监督和实施既是新时期社会发展的要求，也是把落实中央的精神。抓问责制必须制度化、常态化和程序化，有责必究，让谋其位、必负其责。对于问责制的要求，中共中央、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（简称《暂行规定》）的组织落实工作。《暂行规定》指出：对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。问责包括免职等5种，其中规定了免职一年内禁新任相当职务，这是中央治理基层干部不作为的新政。建议我市结合中央这一文件精神，组织力量尽快研究细化中央新政，出台适合我市的市县乡（社区）三级问责管理办法，将预防和处置群体性事件的水平纳入年度考核内容。对由于干部不作为导致群体事件带来严重影响的，给予领导“一票否决制”，促使基层领导干部对执政岗位有所敬畏，脚踏实地为民搞好服务，从根本上减少群体上访事件的发生。

第四、严厉打击幕后组织操纵行为。针对诱发非正常群体上访事件在幕后操纵组织者，建议由各级公安介入，对造成扰乱社会治安秩序者，已经查出，坚决给予严厉打击，有效保护正常合法群体上访的积极性。▲

穆亚利，保定市政府研究室

陈英轩，保定市政府研究室

姚永珍，保定市政府研究室

何 森，保定市政府研究室