对中国党际协商民主地位的思考

刘俊杰

(吉林大学 马克思主义学院，长春130012)

对中国党际协商民主地位的思考

刘俊杰

(吉林大学 马克思主义学院，长春130012)

中国共产党领导的党际协商民主是中国共产党与各民主党派围绕国家重大方针政策和重要事务进行平等协商的民主形式。对这一民主形式在中国民主政治中的地位的思考，直接反映了对其的重视程度。要弄清这一问题，需要理清三种关系：党际协商民主与协商民主的关系、党际协商民主与人民政协协商民主的关系、中国选举民主与协商民主的关系。

中国共产党;民主党派;中国社会主义民主政治;人民政协;协商民主;选举民主

中国共产党领导的党际协商民主是中国共产党与各民主党派围绕国家的重大方针政策和重要事务进行平等协商的民主形式。这一民主形式以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为制度载体，以民主集中制为基本运行原则。在六十多年的实践中，中国党际协商民主在巩固建设新生人民政权，完成社会主义改造以及建设社会主义等方面发挥了其他民主形式所不能替代的作用。因此，对中国党际协商民主在中国民主政治中的地位作一探讨十分必要。

一、党际协商民主与协商民主的关系

党际协商民主毫无疑问是中国协商民主的组成部分。但要完全理清两者之间的关系，还需进一步弄清中国协商民主的类型。关于中国协商民主的类型，目前国内学术界的认识仍存在分歧，但概括地讲，大致包括以下几种：

一是国家政治层面的协商民主。这一类型的协商民主主要发生在国家政治生活层面，包括执政党内部协商、执政党与参政党的党际协商、人民代表大会中的协商、人民政协中的协商、政府各部门之间的协商，等等。之所以将执政党内部协商民主、执政党与参政党的党际协商民主也归入这一民主类型，是因为中国共产党是中国的唯一执政党，是中国民主政治建设的领导力量，中国共产党与各民主党派之间的协商具有国家基本政治制度保证，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

二是基层民主层面的协商民主。这一类型的协商民主主要发生在基层自治领域，具体来说，包括以下三种类型：决策性协商民主，其主要通过有关法律规定的会议制度如村民会议、村民代表会议、居民会议、居民代表会议以及企事业单位的职工代表大会等有效形式来实现。咨询性协商民主，其主要用于征求大家意见或者集中大家的智慧，以发展公共事务、作出科学决策、增进公共利益。协调性协商民主，这一民主类型既不用于公共决策，也不用于民意表达，而是用于利益矛盾的协调，其更多地体现的是公民及其组织之间利益矛盾的协调与解决，通过召集利益冲突各方进行必要的沟通、协商、妥协，以最大限度地达成共识，实现共赢。

三是社会层面的协商民主。这一类型的协商民主主要发生在政府治理领域。早在1987年党的十三大就提出了要建立社会协商对话制度，指出，“各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度”［1］。从十三大报告可以看出，社会协商对话包括两个层面的内涵：领导机关与群众的协商对话和群众与群众之间的协商对话。不过现在提及的社会层面的协商民主或者说社会协商民主与之有很大的不同，其中最大的不同就在于，前者反映的是中国共产党对群众路线政策的强调和发展;后者反映的是中国民主政治的发展、社会管理理念和方法的创新。从现在来看，中国社会层面的协商民主实践主要包括两种形式：一种是政府与社会或者公民的协商，另一种是公民或者公民组织之间的协商。前一种形式由政府及其职能部门组织，通常就公共决策听取社会各方面的意见，主要有公开听证、协商对话、决策咨询等形式。此外，政府机关还往往借助电子邮件、电子公告等现代通讯技术建立沟通网络、社情民意反应机制等等。后一种形式在中国的发展应该说才刚刚起步，例如由工会组织的公司职工与管理者围绕工资待遇等问题进行的协商。

四是公共参与层面的协商民主。这一类型的协商民主主要发生在公共参与层面。协商民主理论兴起的重要原因之一在于西方自由竞争民主逐渐疏离民众这一现实，西方自由竞争民主将选举等同于民主，人民行使民主权利的机会只体现在几年一次的选举上，除此之外，公众很少参与公共事务。而协商民主鼓励公民积极的政治参与，主张对涉及公民利益的公共事务，皆可通过协商方式实现利益的协调和共识的达成。中国协商民主也是如此，公共参与是其主要内容。当前，网络论坛在公共参与层面的协商民主中比较具有代表性。此外，国内的人大立法会议、政协专题讨论会也通常邀请公民代表列席旁听，并允许自由发言，建言献策。这些也是公共参与层面协商民主的重要形式。

通过以上概括，可以清晰地看出，党际协商民主属于中国国家政治层面的协商民主范畴，而国家政治层面的协商民主又是中国协商民主的重要类型之一。

二、党际协商民主与人民政协协商民主的关系

从目前的研究来看，在对中国协商民主主要形式的认识上，学术界存在两种观点：一种认为是人民政协协商民主。例如，周国富指出，“人民政协协商民主是我国协商民主的主渠道和最高形式。”［2］其理由是在中国协商民主的诸多形式中，无论哪一种形式，都不具备人民政协的优势。这一方面是因为人民政协具有悠久的历史，另一方面是因为人民政协作为一个由诸多界别参加的非国家机关，具有民意的广泛代表性和实施协商民主的特殊优越性，具有监督国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员工作的合法权威性，而且因为人民政协工作的制度化、规范化、程序化，使得人民政协的协商过程能够公开、公正。但他们同时强调，人民政协是协商民主的主渠道和主要形式，从整体来看，政协确实能够在协商民主中发挥重大而独特的作用，但不是说协商民主是人民政协实行的唯一民主形式。正如人民代表大会的民主实现形式主要是按照少数服从多数原则进行投票表决和选举，但也要进行民主协商一样。人民政协的民主实现形式主要是协商民主，但也要就一些重大决定进行投票表决和选举。另一种认为是中国共产党党内协商民主。例如，蔡永飞指出，“中国共产党党内民主中的协商民主是中国特色协商民主的典型形式和主要载体。”［3］其理由主要是中国共产党实行民主集中制的集体决策制度，党的决策都是党内协商民主的结果。也就是说，中国共产党党内协商民主之所以是中国协商民主的主要形式，是因为中国共产党的决策是党内民主协商的结果。换句话说，中国共产党党内协商民主之所以重要，是因为协商后达成的决策重要。

以上两种观点如果正确，那么党际协商民主与此之间又存在什么关系呢?对此，笔者有如下两方面的思考：

其一，本文认为人民政协协商民主是中国协商民主的主要形式。关于原因，上文已经指出。既然如此，那么党际协商民主与人民政协协商民主之间又存在什么关系呢?笔者认为，一是两者都是中国协商民主的主要形式。这是因为两者都属于中国国家政治层面的协商民主，都以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为制度保证。中国党际协商民主、人民政协协商民主是协商民主在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的中的运用和体现。只不过前者的重要性是从协商主体角度来讲的，后者的重要性是从协商组织角度来讲的。二是两种协商民主形式有着紧密的联系。人民政协部分包含着党际协商民主实践，而党际协商民主实践也部分的在人民政协中展开。理解这句话，需要弄清中国党际协商民主的方式和人民政协协商民主的主体。中国党际协商民主包含两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的协商，一种是中国共产党在人民政协同各民主党派的协商。人民政协协商民主的主体很广泛，它不仅包括中国共产党、各民主党派、无党派人士，而且还包括其他诸多界别。从中国党际协商民主的方式和人民政协协商民主的主体可以看出，中国党际协商民主实践部分是在人民政协展开的，人民政协是党际协商民主运行的一个重要组织;人民政协协商民主也部分的包含着党际协商民主，但远不止于党际协商民主，它还包含着其他协商主体间的协商。

其二，本文不赞同中国共产党党内协商民主是中国协商民主主要形式的观点。具体理由如下：一是人民政协协商民主、党际协商民主在中国已有长期实践，并且有着较为完善的制度保证。上文提到，人民政协协商民主与党际协商民主是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为制度保证的，而这一制度确立于1949年9月，中国人民政治协商会议的召开，经过六十多年的巩固和发展，目前这一制度已经成为中国一项较为完善的基本政治制度和政党制度。也就是说，人民政协协商民主与党际协商民主具有较为完善的制度保证。不仅如此，党和国家还十分重视人民政协协商民主与党际协商民主的规范化、程序化建设，可以说，这两种民主形式目前已经在相当程度上实现了制度化、规范化、程序化，成为中国较为成熟的两项民主制度。与之相比较，中国共产党党内协商民主尽管也有着相当长的实践，不过制度化、规范化、程序化建设落后，甚至可以说还未正式起步。既然如此，我们就很难说中国共产党党内协商民主是中国协商民主的主要形式。二是这一观点所依据的理由并不充分。上文提到，有学者认为共产党党内协商民主是中国协商民主的主要形式，主要是因为共产党的决策是党内民主协商的结果。由此可见，他们判断党内协商民主重要性的依据主要是基于协商后达成的决策。而我们知道，决策的达成仅靠协商共识是很难实现的，它主要是按照多数原则通过票决、投票的方式得以实现。也就是说，中国共产党的决策主要是基于选举民主，党内选举民主才是中国共产党决策所依托的主要民主形式，而党内协商民主只是有助于提高决策科学化、民主化的水平。这是问题的一方面;问题的另一方面在于，假使中国共产党的决策是基于协商民主而制定的，那么这种协商民主也不应仅仅局限于党内协商民主，它还应包括中国共产党与各民主党派之间的党际协商民主等。因此，不能由此说中国共产党党内协商民主是中国协商民主的主要形式。需要指出，这里并不是说中国共产党党内协商民主不重要。实际上，中国共产党党内协商民主十分重要，从某种意义上讲，没有中国共产党党内协商民主就没有中国共产党党内民主。但我们也应该看到，中国共产党党内协商民主只是中国共产党党内民主的一部分，共产党党内民主还包括党内选举民主。而党际民主则不然，在中国党际民主中，是没有选举民主存在的，党际协商民主是中国党际民主的唯一实现形式，这是由中国的特殊国情和政党制度决定的。实际上，这也在一定意义上说明了党际协商民主是中国协商民主主要形式的原因，即协商民主是中国党际民主的唯一实现形式，往远一点说，人民政协协商民主在中国协商民主中的地位之所以重要，是因为协商民主是人民政协民主的主要实现形式。

以上分析表明，中国党际协商民主与人民政协协商民主都是中国特色协商民主的主要形式。只不过，前者是从协商主体角度来讲的，后者是从协商组织角度来讲的。

三、中国选举民主与协商民主的关系

选举民主与协商民主相结合，是中国共产党在马克思主义民主政治理论指导下，立足于中国现当代特殊的历史条件和政治生态，不断推进中国民主化进程的结果。新中国成立六十多年来，特别是改革开放以来，中国选举民主和协商民主都取得了长足发展。从选举民主来讲，中国确立了人民代表大会制度，建立了直接选举和间接选举有机结合的体制，使选举成为公民参与政治生活的重要制度渠道。从协商民主来讲，中国确立和发展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。各民主党派、人民团体以及各界人士可以与共产党就国家重大问题和重要事务展开政治协商。此外，近年来，包括听证会、对话会、恳谈会等在内的多种协商民主形式在全国各地广泛兴起，产生了良好的效果，使协商民主从政治层面向社会层面逐步扩展。那么，选举民主与协商民主之间又存在什么关系呢?对此，笔者认为：

其一，选举民主与协商民主是相互交融、相互补充的。这里以人民代表大会和人民政协为例，“我们的民主政治，从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主;从人民政协来讲，实行的主要是协商民主”［4］，并且人民代表大会与人民政协都是中国民主政治的重要组织形式和政治形式，基于同一视角，则更有利于阐释选举民主与协商民主的关系。人民代表大会主要通过选举、投票行使权力，而人民政协主要是在选举、投票之前进行充分协商。当然，这并不是说人大就不协商，政协就无选举。这一点上文已经提到。只不过，较之协商民主，人民代表大会更多地呈现的是选举民主;而较之选举民主，人民政协更多地呈现的是协商民主。因此，从这个角度来讲，选举民主和协商民主是相互交融的。同时，选举民主与协商民主又是相互补充的。同样以人民代表大会和人民政协为例，这种补充主要表现在：首先，政协委员主要按界别为单位产生，而人大代表主要按区域为单位产生。这是一种很好的互补，能够全面地表述民意。其次，人民代表大会表决通过的法律和决策是以国家的强制力为后盾的，政府在人大决策后必须执行。因此，人大选举民主是刚性民主。而人民政协是中国共产党领导的统一战线性质的组织，不是国家权力机关。其协商共识是一种柔性权力和约束，不具有约束力，因此人民政协协商民主是柔性民主。两者刚柔相济、相互补充，更能发挥社会主义民主的特点与优势。再次，人大是国家权力机关，人民政协是统一战线组织。人民政协围绕公共事务和重大决策展开协商，以最大限度地达成共识，协商共识作为人大决策的重要参考。这是一种很好的互补。通过发挥人民政协协商民主功能，人大票决的科学性会大大提高，这对于进一步发挥人大作为权力机关的作用大有裨益。

其二，选举民主在两种民主形式中居于主要地位。这是因为，从理论上讲，选举民主属于“政道”民主，它涉及权力来源问题;协商民主属于“治道”民主，它不涉及权力来源问题，而只关注权力的运行。权力来源问题是根本问题，只有解决了权力来源于人民的问题，才能从根本上保证人民的参与权。因此，从这个意义上讲，选举民主在两种民主形式中居于主导地位。从中国实际来看，也是如此。仍以人民代表大会和人民政协为例，人大代表基于人民直接或间接的选举产生，因此其能够代表人民参与行使国家权力;相反，由于政协委员不是由人民选举产生，而是由有关党派、界别协商、推荐产生，加之有一部分是特邀的，因此其不能参与行使国家权力。由于人大代表是由人民直接或间接的选举产生，因此，由其组成的人民代表大会具有正当的权力来源，成为国家的权力机关，从而能够代表人民行使国家权力。与之相对，由于政协委员不是由选举产生，因此，由其组成的人民政协不具有正当的权力来源，不能成为国家权力机关，行使国家权力。

选举民主与协商民主是中国特色社会主义民主政治的两种重要形式。其中，选举民主居于主要地位。但这并不是说协商民主不重要，实际上，两者相互交融、相互补充，都是中国民主政治不可分割的部分。

基于以上分析，本文认为，党际协商民主是中国协商民主的主要形式，而协商民主又是中国社会主义民主政治的两种重要形式之一。据此，可以将党际协商民主在中国民主政治中的地位作如下简要概括：党际协商民主是中国社会主义民主政治中协商民主形式的主要体现。

［1］中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编［G］．北京：人民出版社，1987：44．

［2］周国富．论人民政协协商民主［J］．中共浙江省委党校学报，2010，(6)．

［3］蔡永飞．简析人民政协协商民主在我国协商民主中的地位和作用［J］．天津市社会主义学院学报，2007，(3)．

［4］李君如．协商民主是重要的民主形式［N］．人民日报，2006－04－07.

D665

A

1007－4937(2012)01－0052－04

2011－11－04

教育部纪念建党90周年专项课题资助项目“十六大以来中共对执政能力建设的实践探索与理论创新研究”(10JDJNJD126)

刘俊杰(1982－)，男，河南固始人，博士研究生，从事中国化马克思主义政党理论研究。

〔责任编辑：王雅莉〕