论社会舆论传播载体的规制——基于传统媒体的观察和分析

张晓永

（山西大同大学，山西 大同 037009）

论社会舆论传播载体的规制
——基于传统媒体的观察和分析

张晓永

（山西大同大学，山西 大同 037009）

规制社会舆论传播载体，是建设中国特色社会主义的应有之义，也是对外开放的需要。规制社会舆论传播载体，不仅包括构建相关的法律体系，改进政府管理模式，充分运用市场调节机制，同时还要对记者采访权利进行管理和保护。所以规制社会舆论传播载体具有十分重要的现实意义，需要运用法律手段去规范，以推进体制机制的改革。

大众媒体；规制；媒体改革

社会舆论传播载体是指大众传播媒介。广义的大众传媒包括报纸、杂志、电视、广播、电影、图书、音像制品以及正在迅速崛起的互联网络。其中，报刊、电视、广播和互联网是四种主要的信息传播媒介。传媒业涵盖了信息生产、加工和传播等领域，具有典型的信息服务业的特征；同时，传媒的信源具有强烈的人文特征，使得传媒业也属于文化事业的重要组成部分。本文所涉社会舆论传播载体主要指传统媒体，即报纸、杂志、广播、电视、电影、图书、音像制品等，未涉及互联网络。

一、传统媒体规制的历程

大众传媒在传承价值观念、培育新的价值意识、塑造价值主体、建构共同价值取向、维持价值体系和引导价值目标实现等方面发挥着重要作用。规范社会舆论传播载体，是建设中国特色社会主义的应有之义。发展社会舆论传播载体，是我国政治自信的充分体现。规范和发展社会舆论传播载体也是对外开放的需要。社会舆论传播载体担负着引导世界认识中国的重要作用。

建国以后，新中国将旧中国所开办的报纸、杂志和广播电台全部接收，并改造为以《人民日报》为龙头的社会主义新闻体系。“文化大革命”期间，国家对社会舆论传播载体的控制十分严密，妨碍了社会舆论传播载体的正常发展。

改革开放之后，深化文化体制改革，发展文化产业，成为建设中国特色社会主义的内在要求。改革开放初期，我国社会的政治经济环境有了很大的变化。这一时期大众媒体还未兴起，媒体数量相对较少，国家对媒体在新的政治经济形势下的规范和发展还处于摸索阶段。随着改革开放的逐步深入，国家逐渐认识到意识形态弱化的不良影响，认识到中国特色社会主义核心价值教育的重要性，对新闻媒体采取了新的管理方式。这一时期，规范和发展社会舆论传播载体的工作更加细致。国家对新闻媒体的管理逐渐制度化，新闻报导更加有序，新闻的公开透明度逐步加强。在社会生活领域逐步开放，社会更加富有活力的同时，一些领域逐渐变得庸俗化。这种庸俗化使人们对政治的热情逐渐降低，对金钱的追逐则成为不少人生活的重要目标。

上世纪90年代初，我国试办民营发行。进入21世纪，社会舆论传播载体的改革进一步深化。2001年我国加入世贸组织时承诺开放书报刊分销服务市场，为此提出了新华书店转为企业的改革要求。2003年，开始了新一轮的社会舆论传播载体改革，开始在9个省市21家单位设立了文化体制改革试点。大约经过3年时间，最终达到了国家所确定的目标。同时，我国也逐渐放开外资与国内私人资本入股新闻出版行业的限制，社会舆论传播载体的控制主体逐渐多元化。

根据我国改革开放探索的一些比较成熟的经验，以新闻出版业为例，下一步改革争取实现的目标是“一个体制、两个格局、三个体系”。一个体制就是建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位自主经营的体制。两个格局就是以国有为主导，多种经济共同发展的产业格局，以民族文化为主导，吸收人类优秀文化共同发展的开放格局。三个体系就是统一开放、竞争有序、健康繁荣的市场体系，以人为本、深入基层的公共服务体系，以及传输快捷、覆盖广泛的传播体系。

二、法律制度体系的完善

我国是一个传媒大国，拥有的社会舆论传播载体数量堪称世界第一。据国家新闻出版总署统计，到2010年，全国共有出版社581家，其中包括副牌社33家。中央级出版社221家，其中包括副牌社13家。地方出版社360家，其中包括副牌社20家。从报刊杂志的角度来分析，到2010年，全国共出版期刊9884种，总印数32.15亿册。在这些报刊杂志中，有一些是党政机关主办的报纸杂志。党政机关主办的报纸杂志以及具有教育功能的报纸杂志是教育人民群众与全体党员的重要舆论阵地，是宣传社会主义核心价值体系的重要平台。

目前，我国逐步建立并正在进一步规范和发展社会舆论传播载体的法律体系。在规范和发展社会舆论传播载体的法律体系中，除了宪法和全国人大通过的法律之外，还有国务院制定的行政性法规。宪法具有高度的概括性和原则性，在社会生活中起具体操作作用的是各种法律、行政法规和司法解释。

（一）宪法建设社会主义核心价值体系，以社会主义核心价值体系引领社会思潮，是国家在思想文化建设上的重大战略任务。这一战略任务是社会主义宪法的原则要求，这在宪法的序言中有明确的体现。建设社会主义核心价值体系，不是限制公民的自由，而是有序地扩大公民的自由，这是社会主义核心价值体系的应有之义，也是宪法的规定。如宪法第35条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

（二）法律规范和发展社会舆论传播载体的法律，既有综合性的基本法律，也有专门性的法律。最重要的基本法律包括《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》等。上述法律与新闻活动都有一定的关系。比如，《刑法》第105条规定：“组织、策划、实施颠覆国家政权、推翻社会主义制度的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑。”规范和发展社会舆论传播载体的专门法律有《保守国家秘密法》。《保守国家秘密法》对保密制度和泄密的法律责任作了规定。

（三）行政法规规范和发展社会舆论传播载体的行政法规比较多，效力层级较高，社会影响也比较大。《关于对期刊出版实行自负盈亏的通知》、《广播电视设施保护条例》和《广播电视管理条例》等法规属于此类。另外，国务院办公厅颁布或者转发的一些通知或者规定，如《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》、《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》等法规也属于此类。这些行政法规几乎涵盖了所有社会舆论传播载体的管理。表面上看，上述法规的社会管理职能很明显，但贯彻社会主义核心价值的功能却并不明显。但如果结合社会舆论传播载体的具体管理行为，也能体会到这些法规与社会主义核心价值体系建设的紧密关联性。

（四）行政规章行政规章主要是国务院所属国家广电行政主管部门和新闻出版行政主管部门发布的有关报刊、广播和电视的专门规章，包括如下几类：一是有关新闻媒介管理和经营活动的规章。如2005年发布的《期刊出版管理规定》和《报纸出版管理规定》等；二是有关保守国家秘密的规章。如1990年发布的《保守国家秘密法实施办法》和1998年发布的《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等；三是关于取缔、打击非法出版物的规章。如2004年最高院和最高检《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等；四是关于约束新闻从业人员行业道德的规章。如2001年《新闻出版行业标准化管理办法》和2005年《新闻记者证管理办法》等。

三、政府管理模式的改进

徒法不足以自行。社会舆论传播载体每天面对千变万化的社会局势，仅仅凭借法律进行静态的调控，难以收到理想的社会效果。所以，建立良好的动态控制管理模式十分必要。对社会舆论传播载体应当实行两条线交叉管理。一方面，各级党委宣传部门对传媒实行思想政治上的领导，引导传媒对党和政府的政策方针做正面宣传，并对传媒进行跟踪管理与监察工作。另一方面，行政管理则由政府部门的行政管理机构负责。

（一）改进社会舆论传播载体的批准登记模式对新闻媒体实行批准登记是政府的一项重要管理职能。比如，报纸由依法设立的报纸出版单位出版。出版单位出版报纸，必须经新闻出版总署批准，持有国内统一连续出版物登记号，领取《报纸出版许可证》。新闻出版总署负责全国报纸出版活动的监督管理工作。地方各级新闻出版行政部门负责本行政区域内的报纸出版活动的监督管理工作。

注册登记主办单位与主管单位制度是国家规范和发展社会舆论传播载体的重要环节。主办单位与出版单位之间是领导与被领导的关系，主办单位应当切实负起责任，领导和监督出版单位遵照国家的法律、法规和政策，做好出版工作；践行社会主义核心价值体系要求，应当从主办单位做起，层层落实。

（二）改进社会舆论传播载体的审读模式审读、审听、审看（简称三审）制度的主要目的是审查报刊是否落实社会主义核心价值体系的要求，是否贯彻了党的方针、路线和政策。成立专职三审小组，按层级负责审查社会舆论传播载体，可以收到良好的社会效果，规范社会舆论传播载体。目前三审人员的素质整体较高，政治可靠，经验丰富，责任心很强，能够依据具体分工，做好报刊杂志或电视电台节目的三审工作，及时完成三审报告的撰写。

党委宣传部与新闻出版主管部门之间的三审工作交叉，可以起到互相配合、拾漏补缺和互相监督的作用。但三审人员也存在不少问题。其中既有媒体报导政治导向方面的问题，也有文字图片错误的问题，比如写错中央领导人的名字，台湾、香港、澳门被称为国家，刊登凶杀案件现场过于血腥的照片等等。

我国建立的三审制度符合国情。中国媒体发展太快，数量太多，逐一实行事前审查需要数量相当庞大的审查人员，不具有现实可行性。所以通过颁布各种禁载规定，建立事后三审制度，能够起到加强媒体自律的作用。

（三）改进社会舆论传播载体的统一协调模式在新闻工作中加强和改善党的领导，践行社会主义核心价值体系，就是要遵循新闻规律，对各种新闻媒介实行分级负责和分类指导，宏观上进行有效的舆论调控。各类各级媒体虽然各具优势、各具特色，但是，在重大原则问题和大政方针的宣传上，一定要与党和政府保持一致。新闻改革应当有利于加强党对新闻工作的领导，而不是削弱这种领导。社会舆论传播载体进行舆论宣传，引导社会思潮，应当坚持有利于加强和改善党对新闻工作的领导，有利于发挥新闻工作者的积极性与创造性，有利于推动新闻宣传更好地密切联系群众，有利于促进社会主义物质文明和精神文明建设。

言论有自由，宣传有纪律。社会舆论传播载体的组织者要定时组织例行会议，召集各业务部门的主管参加，传达宣传精神，通报相关违反纪律的情况，这是行之有效的方法。登载于媒体的文字要受宣传纪律约束。由于这些宣传纪律的存在，法律中规定的诸多要求得到了很好的贯彻和落实。

尽管宣传有纪律，国家也严格要求，但是违纪现象仍时有发生。比如，对重大突发事件任意炒作；对民族宗教问题报导不当，伤害民族感情；报刊杂志追求猎奇，刊登不实新闻；随意从互联网上下载资料等问题未能有效杜绝。因此，由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件统一报导很有必要。涉及重大政策以及较大的政治事件时更应如此。

（四）改进社会舆论传播载体的行政管理模式社会舆论传播载体通常属于事业单位。媒体最初的开办资金与日常运作资金往往由政府财政供给。等级最高的媒体是中央电视台、新华社等中央媒体。这些媒体表现出了很高的水平。比如，2008年5月12日，四川汶川发生了大地震，地震波及全国20多个省区市。当时，14时28分发生地震，14时47分新华社领先于所有媒体向全球播发了英文快讯，14时56分播发了震后第一张图片。

无论是对政府官员还是对新闻从业者来说，行政级别在社会生活中都具有很实际的作用，只是对不同的人起的作用不尽相同。传媒的级别越高对于开展舆论监督越有利。比如，一些省报主办的都市报，因为省辖市的官员管不到它们，所以抢发了很多省辖市传媒不能发的新闻而扩大了市场份额。

四、市场调节规则的运用

随着市场经济的发展，市场对社会舆论传播载体的生存和发展的作用越来越大。我国改革的市场化导向，使得社会舆论传播载体必须郑重考虑经济收入。如果社会舆论传播载体过于呆板，注定在市场化道路上步履艰难。为了生存，各社会舆论传播载体开始考虑新的经营策略，这就给规范和发展社会舆论传播载体提出了全新课题。

（一）社会舆论传播载体之大众媒体的兴起改革开放以来，在市场经济的导向下，我国出现了一些新的传媒。这就是被称为大众媒体的各种晚报与都市报。大众媒体兴起的黄金时期大约在上世纪90年代初。至2004年，我国已经形成了规模庞大的晚报都市报方阵，数量占全国报纸总数量的15%左右。晚报都市报成为拉动全国报纸出版业增长的重要力量。同时，随着城镇居民消费能力的不断提升，生活服务类报纸有了更多的发展空间。一些大城市相继拥有了自己的生活服务类报纸品牌。这些报纸满足了市民的生活和文化需求。行业专业类报纸也适应市场变化，保持良好的出版势头。行业产业类报纸市场定位更加准确，专业水平不断提高。工青妇农等类报纸积极参与市场竞争，新型财经类报纸也脱颖而出。大众媒体主要以社会新闻、体育新闻、娱乐新闻和文艺副刊为强项，内容为市民喜闻乐见。尽管大多数媒体按照新闻报道的纪律要求，在批评性报导见报时，能够做到记者、受批评者、受批评者的主管三方见面，但是为应对激烈的商业竞争，仍有不少媒体以吸引读者的眼球为主要目标，虽然使社会舆论传播载体改变了单一、沉闷的呆板面孔，但也存在一些问题。

大众媒体当中比较活跃、最能够反映我国报纸市民化倾向的主要是都市报报业群体。从上世纪90年代初开始，我国报界出现了一批省级党报主办的以都市报命名的市民报。到上世纪90年代中期，都市报的报业群体已经形成。都市报的经营机制、报导内容、报导方法、发行方法都与以前的党政机关报不同，发行量一路飚升。这些都市报除了从标题、图片方面入手外，更加注重市民生活，更加注意报导社会新闻。这样也导致娱乐性的八卦消息充斥其中。这些消息客观上起到消解大众社会关怀的作用。

随着各种晚报与都市报的出现，媒体数量日渐增多，为规范和发展社会舆论传播载体工作带来了许多困难，本世纪初开始了新一轮的社会思潮载体的改革。当时的媒体改革为报刊的存续定下了几条标准，不少媒体因此停办。这既为政府部门的行业报刊减轻了财政负担，也有利于清除政治导向不正确、有违规纪录的报刊杂志。

（二）社会舆论传播载体之大众传媒的产权社会舆论传播载体之大众传媒的产权有两个限制性前提：其一，传媒不得由民间开办，所有申请开办传媒的主体都必须是政府机构或官办媒体。其二，为满足前一条件，不少传媒的开办资金只能处于不确定状态。比如，一些传媒的开办资金并非直接来自政府财政拨款，而是一些省级报纸从报纸的广告收入以及企业的赞助费用中支取的。

其实，对于产权问题，我国政府部门早已有所涉及。国家机关事务管理局、财政部和新闻出版署在给中国社会科学院“关于《中国经营报》和《精品购物指南》报社的产权界定的批复”中指出：我国所有报刊社都是国有资产。我国现行出版法规和规章也明确规定，我国报刊创办实行许可证制度，报刊社的主办单位是法定的创办投资人。报刊创办时，个人或集体自筹启动资金的，按债权债务关系处理。应当说，国务院的三个主管部门的批复，具有普遍的适用性、权威性和规范性，对整个报刊业的资产给出了明确规范。

当然，报社资产性质的认定需要考虑一些重要因素。首先，要考虑新闻出版的创办单位许可制度。其次，要考虑新闻出版实行的主管主办制度。第三，要考虑党政机关报是我国报业发展的基础这一事实。总之，主管主办单位是创办报刊社的法定投资人，非主管主办单位不具有投资的主体资格。筹资中的企业赞助，属无偿的赠与行为；个人或企业等的垫资，是一种借贷关系，只能按债权债务关系处理。报刊是国家的特殊行业，不适用“谁投资谁所有”的原则。

（三）社会舆论传播载体之体制机制改革2003年，国家开始了新闻出版体制改革试点。通过试点单位的积极探索，体制改革取得了重要进展，21个试点的新闻出版和发行单位，创新体制，转换机制，增强了活力，取得了良好的社会效益和经济效益，积累了经验。

2006年，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，繁荣和发展社会主义先进文化具有全局性战略性的地位和作用。为落实《意见》，中共中央召开了全国文化体制改革工作会议。新闻出版体制改革按照这一整体布局有序推进。

首先，新闻出版体制改革坚持了正确方向。新闻出版工作是中国共产党在宣传思想战线的一个重要领域。因此，必须始终坚持中国共产党对新闻出版工作的领导，坚持马克思主义在新闻出版领域的指导地位，坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持社会效益第一的原则。我国需要通过深化改革，逐渐建立党委领导、政府管理、行业自律、企

其次，新闻出版体制改革把握了中心环节。在社会主义市场经济条件下，新闻出版工作所承担的为经济社会发展提供精神动力、智力支持和舆论环境的任务，主要依靠市场竞争来实现。因此，增强新闻出版业微观主体的运行活力，就成为改革的中心环节。一方面，党报、党刊、时政类报刊和少数承担政治性、公益性任务的出版单位，要贯彻“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，积极推进内部人事、收入分配和社会保障等方面的改革，以好的机制促进事业发展，向社会提供基本的新闻出版公共服务，保障人民群众基本文化权利的实现。另一方面，除少数民族语言、盲文等承担政治性、公益性出版任务的出版单位以外，要有计划、有步骤地推进大部分出版单位逐步转制为企业。当然，增强新闻出版业微观主体的运行活力，不能靠一种模式。从国内国际情况来看，运用优势企业和优质品牌，实现资源的有效配置，用自愿组合的方式组建集团比较成功。改革可以搞集团，但改革不等于集团化。选择什么样的改革模式更好一些，最终要看是否有利于解放和发展文化生产力，是否有利于调动干部职工的积极性、主动性和创造性，是否有利于取得良好的社会效益和经济效益。

（四）政府信息公开及其影响随着《政府信息公开条例》的出台，政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则已经建立。国家对政府公开信息作出的强制性规定，标志着政务公开不断向纵深发展。但是，政府信息公开也存在一些困难和矛盾。有些部门和地方对政务公开的重要性和紧迫性认识不足，政务公开还没有融入相关部门的日常工作中，发展不均衡。许多政务部门推进政务公开的能力需要不断提升，评价考核等制度建设滞后，这需要政府部门认真提高思想认识。典型经验告诉我们，成功的关键在于认识。认识到位，就能主动创造条件，把政务公开做深做实。规范化的政务公开，必开的范围、内容、形式和程序，需要通过法律来处理公开与保密的关系。

（五）外商投资社会舆论传播载体我国入世后，新闻媒体作为一种服务产业也同时按照世贸规则进行贸易。外国资本进入我国传媒市场已成事实。我国传媒深感传媒帝国主义已逼近家门，而外国学者则认为这会促使我国传媒市场化。

传媒产业作为精神和文化产业，直接服务于一个国家的经济与政治发展，它的服务性贸易具有双重意义。它在给公众提供信息或娱乐的同时，也在影响一个国家的政治、经济和社会生活。我国入世谈判在传媒领域没有更多的承诺，仅仅就以下两条做出了承诺：一是外国人可以投资国际网络公司；二是我国将每年进口20部外国电影，并允许外国电影和唱片公司分成。承诺中没有涉及外国电视频道落地和报刊入境的问题。至于图书、报纸、期刊分销业务则有所涉及。外商从事图书、报纸、期刊分销业务，应当遵守我国的法律法规。外商投资图书、报纸、期刊分销企业的正当经营活动及投资各方的合法权益受我国法律的保护。当然，外商从事分销等业务，应当具备一定的条件。比如，设立外商投资图书批发企业，应当具备经营期限不超过30年等条件。

当然，外国政治类新闻媒体不准进入我国，外资不许参股国有新闻类报刊和广播电视，国有网站也不允许外资涉足。这一规定符合国家利益，其他国家也有此类惯例。因为新闻报刊和广播电视涉及领域十分敏感，直接关系着一个国家的安全和利益。

总之，规制报刊杂志等传统的社会舆论传播载体是一个系统的工程，不仅需要运用好法律的手段，还需要逐步改进政府管理模式，做好批准登记、审读审听、统一协调等工作，妥善运用市场调节规则，规范大众传媒的产权，推进体制机制改革。

[1]丁俊杰，赵子忠.问题解构与战略选择中国广电产业发展研究[M].北京：中国传媒大学出版社，2009. [2]柳斌杰.解放思想深化改革推动新闻出版业大发展[N].中国新闻出版报，2008-11-03.

[3]张诗蒂.新闻法新探[M].成都：四川大学出版社，2008.

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[5]龙新民.改革不等于集团化[EB/OL].http://finance.dina.com.cn，2006-04-06.

[6]彭俐.加入WTO：中国影视不是“羊入世”也不是“狼入室”[N].北京日报，2001-10-28.

〔责任编辑 赵晓洁〕

OnRegulationofMassMedia

ZHANG Xiao-yong
（ShanxiDatong University,Datong Shanxi,037009）

s：Regulation of themassmedia is necessary for the construction of socialism with Chinese characteristics.Regulation of the mass media includes not only the construction of the relevant legal system，improvement of government management mode，making full use ofmarket regulation mechanism，but alsomanaging and protecting the interview right.Through the discussion of the above content，this article indicates the importance of regulation of themassmedia，obtains the experiences ofmedia reform，which contains the development of themechanism，management change，reinforcementof the law，and related areas to be developed.

themassmedia；regulation；media reform

G209

A

2011-10-28

国家社会科学基金项目（09BZX018），中国博士后基金资助项目（2010030471）

张晓永（1972-），男，安徽界首人，博士后，教授，研究方向：法社会学，产业经济学。

1674-0882（2012）01-0006-05