理解公共文化服务：内涵、主体与发展中的问题

2012-04-12刘辉

河南社会科学 2012年5期

关键词：主体政府服务

刘辉

（河南大学地方政府与社会治理研究所，河南开封 475001）

理解公共文化服务：内涵、主体与发展中的问题

刘辉

（河南大学地方政府与社会治理研究所，河南开封 475001）

“公共文化服务”研究愈来愈受到学界关注，“内涵、主体与发展中的问题”是研究中的焦点。这些研究对于“公共文化服务”内涵的理解存在“摸着石头过河”、公民权利、政府职能和“公共性”四种观察视角，对于“公共文化服务”主体的理解存在政府、公共部门、政府主导的多中心主体、竞争的多中心主体及合作的多中心主体五种观点，对于“公共文化服务”面临的问题的解读主要集中在投资的非均衡性、服务的非均衡性、区域发展的非均衡性及经济发展与公共文化成长相背离四个方面。

公共文化服务；公民权利；文化需求；文化资源

“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力竞争的重要因素，越来越成为经济社会发展的重要支撑，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”。伴随着中国共产党第十七届六中全会关于推动“文化大发展大繁荣”《决定》之发布，以公共文化服务回应现时代的文化诉求已成为一种社会共识。事实上，围绕公共文化服务这一议题，在中国政治学、社会学和公共管理学等相关学科（已经）产生了一批数量可观的研究成果［1］。但是值得担忧的是，这些数量可观的研究成果在相当程度上还处于自说自话的状态，远未形成集体对话，使人对公共文化服务的理解有雾里看花之感。为了厘清公共文化服务研究的学术进展，笔者在收集整理相关文献的基础上，以内涵、主体和发展中的问题三个研究焦点为入口，就理解公共文化服务进行了梳理和解读。

一、公共文化服务：内涵的解读

公共文化服务，就其表象而言，既是由三个词——公共、文化、服务——组合而成的合成词，又是由两个词——公共文化、服务——组合而成的合成词。在这个意义上，要理解公共文化服务的内涵，一方面首先必须了解“公共（的）”、“文化”和“服务”这三个词的含义（或者“公共文化”及“服务”两个词的含义），另一方面还必须清楚在不同的组合状态下各个词之间的关系及其现实指向。也正是在这个意义上，虽然围绕公共文化服务的研究已有相当成果，但是对公共文化服务内涵的解读仍然处于不能令人满意的状态——相当多的研究者对于公共文化服务的内涵采取了一种“不言自明”的态度或者“大而化之”的态度，也有一部分学者采取了“回避”的态度。当然，还有一些学者的研究为我们理解公共文化服务的内涵提供了可能的角度。

（一）在“摸着石头过河”的意义上来理解公共文化及公共文化服务

这些学者并不试图去界定公共文化或者公共文化服务，认为“由于公共文化所涉及的层面非常广泛，对它认知还存在一定的难度”；但是他（们）又同时指出，“公共文化的建设，并不是仅靠一小部分人就可以完成的，也不是仅靠机关部门的干部就可以完成的，必须要求人们对公共文化建设的重要性和必要性有一个清楚的认识，还需要在这方面进一步提高人们的认识”［2］。值得指出的是，假如将这种“认知还存在一定难度”和“进一步提高人们的认识”的表述联系在一起的时候（事实上，这是前引文作者在同一篇被三次以上引用的论文中前后连贯的论述，有一定代表性），研究者的矛盾心境就值得玩味了。相关研究者认为尽管在理论上无法对公共文化的内涵有一个准确的把握，但是人们还是可以在实践当中去逐渐把握“公共文化”的。以此言之，该论点及相关研究的可能含义在于：一方面公共文化涉及面广，认识起来有难度；另一方面公共文化（建设）相当重要，但社会认识不足，需要提高。而对于公共文化服务，“难点”在于认识，“重点”则在于“服务”或者“建设”，只有在重点上有了认识，才能“提高人们的认识”。

（二）从公民权利的角度来理解公共文化服务

在这个意义上，公共文化服务包含狭义和广义两个层次的含义。从广义上来说，公共文化服务就是“政府为公民诸如生存权、发展权、政治权之外的文化权提供保护和创造实现条件的活动和过程，而公民的文化权则包括平等享受公共文化服务的权利、享受文化科技进步的权利、参与文化生活的权利及文化创意的权利等”。从狭义上来说，公共文化服务就是指“政府兴办的图书馆、文化馆（站）、博物馆、纪念馆、体育场馆等公共文化设施，公民可以享受其提供的各种文化艺术服务”［3］。

（三）从政府职能的角度来理解公共文化服务

许建业认为公共文化服务“是政府公共服务职能在社会文化领域的必然体现与客观要求，简言之，即指为社会公众提供公共文化产品与服务，包括公共文化设施建设、发展文化生产力、发布公共文化信息；为社会文化生活和文化活动提供保障、创造条件；为社会文化、民族文化的发展与进步提供坚实基础”［4］。而闫平等研究者则从公共经济学和公共管理学的角度进行了考察，认为“公共文化服务是政府提供的公共服务职能的重要组成部分”，“根本区别于经营性文化产业。它主要着眼于社会效益，是为社会提供非排他性和非竞争性的公共产品和服务的文化领域，与文化领域中可以实行市场化、产业化经营的文化产业一起，构成国家的文化建设的全部范畴”［5］。张波、郝玲玲则以公共财政为视角，认为“公共文化服务是政府履行公共服务职能的重要内容，是政府职能改革过程中的文化服务领域的深入和发展”［6］。

（四）从“公共性”或价值的角度来解读公共文化服务

吴理财等首先在“公共”的层面对文化进行了解读，认为“公共文化是与私性文化相对而言的，是一种共享的、共有的价值理念，它是以核心价值观为内核，以公共理念为基础的一种文化形态”［7］。在此基础上，公共文化服务主要是针对私性文化膨胀及公共文化的“陷落”而言的，可以理解为建设“公共理念和公共观念”及建设为人们所“喜闻乐见的公共文化形式”，并以二者为里表构建“千姿百态、生机勃勃”的公共文化的过程［8］。

总的来看，在“摸着石头过河”的观察视角之外，研究者从公民权利、政府职能和公共性的角度为我们把握公共文化服务的内涵指明了可能的路向。例如“公民权利”的角度和“政府职能”的角度有一个交集——“政府”，只是前者强调政府的行动“方向”，后者强调政府的行动“内容”；“公民权利”的角度和“公共性”的角度也有一个交集——“公民”，只是前者立足于公民共同需求的“个体”层面、“满足”层面，而后者则立足于公民共同需求的“整体”层面、“价值”层面。进而言之，抛开“公共”来谈“文化—服务”、抛开“文化”来谈“公共—服务”或者抛开“服务”来谈“公共—文化”都是对准确把握“公共文化服务”内涵的偏向，这既是目前“公共文化服务”研究面临的主要问题之一，也是以后的研究要加以克服的。

二、公共文化服务：主体是谁

谁是公共文化服务的主体，或者说由谁来提供公共文化服务，是公共文化服务研究无法回避的首要问题。然而，对于公共文化服务主体的专题性研究几近于无，虽然研究者有着显然不同的认识或观点。那么，公共文化服务的主体是谁呢？现有的研究（或实践）为我们展示了不同的思考角度。

（一）政府

这既包括作为理念的政府，也包括作为实体的政府及其附属单位或团体。例如苏红认为，政府作为公共利益的代表者是公共文化服务的责任主体，政府职能部门、文化事业单位、公益性社会团体等是公共文化服务的实施主体［9］。

（二）公共部门

这既包括政府及其附属单位或团体，也包括非政府组织等。例如陈威等认为，“社会公共部门和准公共部门”共同构成了公共服务的主体。以农村公共文化服务主体为例，它包括：1.公共文化服务的决策机构。各级党委宣传部门和各级文化、广播电视、新闻出版、文物等行政部门。2.公共文化服务的执行机构。以政府公共财政资助为主的公益性文化事业单位。3.社会非营利性文化服务机构。包括基金会、文化团体、文化服务机构等［10］。

（三）政府主导的多中心主体

这一观点认为公共文化服务“要坚持以政府为主导”，同时在公共文化投资等问题中要结合可能的“国家、集体和个人”的力量。例如李少惠认为公共文化服务的主体包括政府、企业、非政府组织和社区等，要推进公共文化服务建设就是要“确立政府为主导，企业、非政府组织、社区等社会各方共同参与，协商和对话的‘交互理性’的制度框架”［11］。

（四）竞争的多中心主体

这一观点认为公共文化服务就是生产和提供公共产品，政府可以提供，企业也可以提供，其他社会力量也可以提供，并以此形成多元的竞争关系。例如，顾金孚以农村公共文化服务研究为切入点，认为公共文化“作为一种公共产品，其供给也应该是政府最重要的职责”，但是这并不意味着“必须由政府来提供”。通过市场化的方式引进多中心的竞争主体既有必要性也有可能性，而这则包括作为“公共文化服务体系建构”竞争参与主体的企业、重要主体的非政府组织及作为基本主体的农民自办文艺团体［12］。

（五）合作的多中心主体

这一观点认为公共文化服务是社会共同的责任，包括政府、企业和各类社会组织等，并形成合作的多中心网络。李少惠、王苗针对我国农村当前公共文化服务的供给现状，认为“政府应该遵循‘有限政府’原则，为社会化主体让出部分空间”，指出“应逐步建立政府、企业和第三部门多中心治理主体互动合作的供给模式”［13］。

总的来看，研究者对于公共文化服务“主体”的理解存在不同观点，但是都共同指向了“政府”。这一方面反映了研究中可能的“计划”思维，另一方面也说明了在“中国语境”下“公共文化”服务过程中政府的重要作用。当然，其潜在的问题是：以现行的文化行政架构为讨论范围，在确认政府责任的同时，加重了政府责任、忽视了市场化和社会化力量提供公共文化服务的巨大潜力和有效性等。值得指出的是，这些研究不但涉及“主体是谁”的问题，还涉及“主体”间的关系等问题——是政府或公共部门的行政体系化，还是多中心主体间的政府主导、竞争或者平等的合作关系等，这都值得以后的研究进一步探讨。

三、公共文化服务：发展中的非均衡问题

公共文化服务面临的主要问题是什么，这是公共文化服务研究无法回避的一个重要问题，也是目前研究者研究的一个热点。将这些研究成果做一个初步的归纳，我们发现研究者将主要问题共同指向了公共文化服务中的“非均衡”性。其切入的主要视角包含四个方面。

（一）投资的非均衡性

吴理财在研究中发现，“国家财政对文化事业的投入总量偏少，没有随着财政状况的好转加大对文化事业的投入”，“特别是在20世纪90年代，文化事业费占GDP的比重更低，仅为0.06%”，而这中间“用于群众文化事业的支出”更是少之又少［14］。

（二）服务的非均衡性

目前，对于公民文化权利的保护依然问题重重，这反映在两个方面：一个是相对于人的生存权等而言，对人的文化权利缺乏重视；一个是相对于一般公民而言，对于弱势群体的文化权利保护仍缺乏应有的重视。

（三）区域发展的非均衡性

经济基础决定上层建筑，我国区域间经济发展的差别也影响了区域间公共文化服务的差别。在宏观层面，公共服务均等化面临的问题主要在于比较明显的城乡差距、区域差距、群体差距；在中观层面，公共服务均等化面临的问题主要在于广大农村和经济欠发达区县公共文化服务的建设不足；在微观层面，造成这些不均衡的原因则在于资金、人才、设施方面的较大的短缺。归纳起来看，以“文化设施”作为“文化资源”、“公共文化服务”的衡量标准，非均衡不但是纵向的而且是横向的，不但是量上的而且是质上的，不但是点上的而且是面上的。

（四）经济发展与公共文化成长间的背离

安徽省社科院吴楠、李卫兵在分析安徽省公共文化服务建设存在问题时指出：相较于我国经济的快速发展，近三十年文化活动、文化站点呈现出缩水的“怪象”[15]。事实上，这一“怪象”不但不是个别的，而且可能在基层的意义上还具有一定的普遍性，不少相关研究都指出：随着经济社会的快速发展，人们的物质生活和私性文化都有了较大发展，但是公共文化却衰落了；发展起来的私性文化并没有必然地走向以核心价值引领的公共文化，也没有走向具有传统乡土社会特色的公共文化，反而是与封建愚昧文化活动缠绕在一起。

总的来看，公共文化服务发展中的非均衡性主要体现于投资问题、服务对象的文化权益保护问题、区域发展的均衡性问题及经济发展与公共文化成长的背离问题等领域。这些研究的共通方面在于强调经济发展带来的公共文化服务供给（增长量）与群众公共文化的需求（增长量）并不匹配，同时，亦或明或暗地将这种不匹配归结于“政府的重视（不够）或责任（不到位）”，这就提醒研究者在后续研究中要进一步思考“政府的定位”或“政府的作用”等问题。进而言之，这些研究还提醒我们必须进一步思考经济发展与文化发展间“确定不移”的正向关系假设是否必然成立，何时成立等问题。

当然，可以预见的是，随着研究者对于公共文化服务议题研究的更为深入以及实务界推动公共文化服务的建设经验之进一步积累，人们对于公共文化服务内涵、主体及推进措施的理解将更为清晰，以公共文化服务回应满足人民精神需求、丰富人民精神世界、增强人民精神力量之文化建设要求的能力亦将更强。

[1]刘辉.理解公共文化服务:资金、人才与市场化道路的分歧[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（2）：19—25.

[2]杨德辉.大力加强公共文化服务体系建设的战略思考[J].创新，2007，（3）：54—57.

[3]嵇亚林,李娟莉.公民文化权利与公共文化服务——对构建江苏公共文化服务体系的分析与思考[J].艺术百家，2006，（7）：127—131.

[4]许建业.公共文化服务体系建构中的图书馆发展路向——兼论新公共服务理论对图书馆事业改革的启示[J].国家图书馆学刊，2006，（3）：44—48.

[5]闫平.试论公共文化服务体系建设[J].理论学刊，2007，（12）：112—116.

[6]张波，郝玲玲.公共财政视角下政府公共文化服务职能创新[J].学术交流，2010，（6）：79—82.

[7]吴理财，等.新农村建设中的文化建设研究述评[J].社会主义研究，2009，（3）：136—142.

[8]吴理财，李世敏.农村公共文化的陷落与重构[J].中共浙江省委党校学报，2009，（3）：94—98.

[9]苏红.论农村公共文化服务体系及其构建[J].兰州大学学报（社会科学版），2009，（4）：53—57.

[10]陈威.公共文化服务体系研究[M].深圳：深圳报业集团出版社，2006.

[11]李少惠.公共文化服务体系建设的主体构成及其功能分析[J].社科纵横，2007，（2）：37—39.