治道与治理：探讨公众参与县乡政府社会管理问题的两个维度

2012-04-12方军

河南社会科学 2012年5期

关键词：乡政府合法性公众

方军

（安徽财经大学社会工作系，安徽蚌埠 233030）

治道与治理：探讨公众参与县乡政府社会管理问题的两个维度

方军

（安徽财经大学社会工作系，安徽蚌埠 233030）

治道和治理是观察公众参与县乡政府社会管理的两个重要维度。形而上之治道维度包括政权合法性、民本—人本论两个方面的内容，形而下之治理维度则包括基层社区自治、民间组织建设以及公众参与政策过程和政府决策等三个方面的内容。治道与治理的两个维度均构筑于丰富的传统治道思想和现代治理理论的基础之上。此两个维度互相诠释，相互印证，在体用不二中为探讨公众参与基层政府社会管理提供理论和技术支撑。

治道；治理；公众参与；县乡政府；社会管理

一、导言

公众参与自1990年代引入我国，迅速引起各方关注，被视为中国各级政府职能转变的重要抓手。2000年，党的十五届五中全会就在党的文献中使用了“公民有序政治参与”这一提法。2002年党的十六大报告再次使用了这个提法，2007年党的十七大报告明确指出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，并用了很大篇幅对此进行阐述。至此，公众参与不但在党内达成共识，而且已形成了较为完备的理论体系。

公众参与不但有政治—行政领域的参与，而且也包括社会—经济公共事务领域的参与，公众参与是一种全方位的行为方式，涉及公众自身的利益和需求，公众通过和国家—政府权力的有序博弈，进而有理性地维护自己的合法权益。新时期，党和政府愈来愈重视政治、经济、文化、社会、生态等领域的建设和管理，并把它看做一个系统的管理和建设工程。在全球化、现代化、市场化等各种因素诱引下，大量社会问题和矛盾开始涌现。在广大的县乡政域中，这种现象表现得更为突出。县乡政域拥有中国绝大多数的人口，县际竞争和县域经济的成功发展被认为中国经济崛起的重要原因，县乡政府管理诸多创新性改革也是两年一届的中国地方政府创新奖的重点获奖领域。为了强化县乡政府社会管理职能，提高县乡政府社会治理能力，各地都把拓宽公众参与社会管理的路径，培育社会治理的多元主体，进而打造一个具有现代公共服务意识和具有预见性的政府，作为政府改革目标。因而，县乡政府如何提升社会管理水平的问题，以及公众参与和基层政府社会管理的关系问题，一直都是理论界探讨的热点问题。过去就这些问题的探讨，要么是引介或译释西方的理论，要么是在研读西方理论基础上研究该问题的一般理论和原则，要么是把该问题和中国的现行民主制度联系起来泛泛讨论，要么是在雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）公众参与阶梯理论之八个梯度的基础上探寻公众参与基层政府社会管理的具体方法或技术，虽然近年在中国的政治—行政实践中，公众参与基层政府社会管理的案例及其研究也逐渐多了起来，但是具有较强信服力的阐释还稍显不足，理论的研究似乎是落在了实践的后面。本文则试图在阐述传统治道思想和现代治理理论的基础上来探讨公众参与县乡政府社会管理的问题，形而上之治道维度从政权合法性、民本—人本论两个角度来论述，形而下之治理维度则从县乡村民自治、民间组织建设以及公众参与政策过程和政府决策等三个角度来阐述，以期能对公众参与基层政府社会管理问题的研究有所助益。

二、传统治道思想与现代治理理论

作为中国古代思想的原生态，中国传统治道思想蕴涵丰富，是我们研究公众参与县乡政府社会管理问题的重要思想借鉴资源。“治道”是中国思想特有的范畴，按黎红雷先生的分析，它早在先秦时期就已形成，秦汉以后被历代思想家、政治家所广泛使用。在远古时代的“圣王”治国传说中，就有大量关于治道的内容，《尚书》可谓是这个时期的集大成著作［1］。庄子是最早探讨治道内涵的思想家，他把治道区分为治之道和治之具两个方面，庄子曰：“倒道而言，迕道而说者，人之所治也，安能治人。骤而语形名赏罚，此有知治之具，非知治之道。可用于天下，不足以用天下。”（《庄子·天道篇》）从广义的角度来看，治道蕴涵有“治之道”和“治之具”两层意思，治之道涉及治国的思想原则或理念，治之具则涉及治国的具体制度措施或方案，两者互映互诠，治之具是治之道的展开和表现，治之道则为治之具的依据和凭借。牟宗三先生曾从现代政治民主的视角对传统治道思想进行梳理，他把治道相应于治权，政道相应于政权，并把这两组概念进行了对列式的处理，认为中国古代只有治道而无政道，只有治权而无政权。由于这一主张是从狭义的角度对治道进行界定的，牟宗三似乎认为在中国古代治理国家的实践中只有“治之具”一枝独秀，治道中的“治之道”则付诸阙如。为了“立千年人极”之义理规模，牟宗三还是把中国治道分为儒家德化的治道、道家的道化的治道和法家的物化的治道，认为唯有对这些传统的处理人间共同事务之道进行全面的总结和转化，中国的未来国家治理才会更有根基和希望。徐复观先生从中国传统整体意义上来阐释“治道”意蕴，在更加符合中国文化原生态的语境中对中国治道思想进行了新的诠解，指出真正的治道一定是要凸显天下众人的才智与好恶，以天下的才智来满足天下的好恶，在“以天下治天下”的实践中，管理者才能处于无为的状态，就此国家和社会秩序才能归于有序［2］。

作为中国哲学自身出发点的传统治道，不但中国人之“哲”的概念在“论治”中产生，而且中国哲学思想的原型也在“务为治”中形成，黎红雷先生据此判断“中国哲学”思想体系也是以“治论”为出发点和归结点的。以“治”为核心形成的治道思想体系，其内在追求就是建立合理的社会秩序和心灵秩序，在众人参与治理中形成有序的社会治理结构，保证社会的稳定发展，进而促进人类文明的世代延续［1］。古代士（仕）人有着浓厚的治道情结，他们所思考和用之于实践的治道思想一般会从形而上依据、形而下基础、国家及社会秩序规范理则等角度展开。形而上依据含有对治道之本源—宇宙论、人性—人情论、认识—知识论的探讨，形而下基础含有对民本—民心论、君道—臣道论及人才选拔问题的探讨，国家及社会秩序规范理则就几乎囊括了所有中国古代组织和制度建设的原则和理念。传统治道思想蕴涵丰富，内容精深，在过去的历史实践中，产生出了巨大的现实良好效果。几千年来的历史发展证明，治道思想中的很多理念和原则值得我们今天重新咀嚼和吸取，结合当前新的政治和行政实际，我们应对之进行现代的转化和再创造，使之增益于现代政府的管理活动。

自从1989年世界银行首次使用“治理危机”（crisis in governance）一词后，“治理”就开始运用于各种学术领域和实践领域。1990年代中后期，国内学者开始引入并使用这个概念，并常把“治理”和“善治”捆绑使用。为了异别于统治和管制，也为了补救治理失效问题，善治作为治理最佳状态的描述语词被提了出来。俞可平认为善治的过程是国家权力向社会的回归及还政于民的过程，善治是政府和民众良好合作的结果，没有民众的积极参与就不会有善治局面的出现［3］，而公众参与又必须建立在良好的公民社会的建构上。治理作为一种管理国家和社会的全新技术，合作是其本质属性，治理理论认定合法权力的来源不仅仅是政府这一维，公众参与也应是合法权力的重要源头。另外，治理理论对公共管理的促动作用还在于其对代议制民主制的缺陷进行了较好地矫正和修饰。治理是多中心的治理，是公众参与中的治理，它可以补救几百年来代议制民主难以克服的一些诸如效率低下、回应迟滞、政策失灵等痼疾，通过公众参与式的直接民主含量的加大，实现政府治理能力和政策效能的提升，进而达至善治局面的出现。

民主和行政的关系一直是公共行政必须面对的问题，由于政治与行政二分的影响，很长时间内民主与行政是互为隔离的，随着实践和理论的不断推动，沃尔多在20世纪中叶重提民主制公共行政概念，认为如果行政确实是现代政府的核心，那么在20世纪民主理论必然会来拥抱公共行政，而治理理论的出现则很好地催发了当代民主理论和公共行政之间的交融贯通。参与式民主在完善代议制民主的过程中展示了治理理论的优异性品格，在公众参与政府治理或自身自治的过程中，治理理论的多主体、多中心、权力源多元、网络合作等特点都被充分地诠释了出来。有学者曾把治理理论分为政府管理、公民社会和合作网络等三种研究途径。合作网络的途径认为治理就是对合作网络的管理，究其本质，治理就是一种公众参与中的合作管理［4］。公民社会的途径则侧重于公众组织或民间组织的创建，以及公众自我管理、自我服务、自我监督能力的建设，强调在自治中达成公民社会和政治国家之权利维护—权力施行之间的博弈均衡。无论是公民社会的途径，还是合作网络的途径，表现在公共政策领域，要求在政策议程、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结的各个环节上，公众都要真实地参与其中，作为决策者和执行者的身份，充分表达和维护自己的利益与需求。

但治理理论毕竟是舶来品，它是在西方政治—行政的理论与实践的氛围中产生的，用之于中国就存在一个如何使之本土化或中国化的问题，更何况治理理论本身也不够完善，不论是全球治理、民族国家治理还是社区治理都还会发生治理失灵的现象。作为20世纪晚近以来政府管理领域较为流行的理论，治理理论一经产生，就是以法治、民主、自由、公正、公民社会等要素为其实现条件的，而这些要素在当代中国的发展都还参差不齐，且都在发展中具有中国的特点和风格，因而中国的治理在实践和理论上都必然具有不同于西方的地方。长期以来，学术界对将治理理论本土化或中国化的努力几乎阙如，缺少对本土境域事件的关注，对本土化分析框架的建构缺乏理论自觉，在大量照搬引介、盲目应用中，忽视了对它的系统反思与创造性转化，而没有这种反思和转化，就不可能形成更有力的解释、把握和指导中国社会治理变迁的理论分析框架。在当前政府注重社会治理的背景下，我们更应该坚持综合创新与批判承接的原则，在中国既有文化—心理传统和现代政治—行政实践中探索出符合中国实际的治理之道。

三、治道之政权合法性与民本思想

政权合法性问题是政治—行政学研究的核心问题之一，任何政体和国体所彰显出来的国家管理行为都会把政权合法性作为其追逐的重要目标，只有政权具有了合法性，其统治或治理行为才具有正当性，公共政策的实施也才具有权威性。如果公众被唤起后大都能够拥护当局者政权，并在维持对“合法性”的信仰中，对当下的社会价值或共同体所共遵的“先例”进行恪守，那么无论是民族—国家的建设与管理，还是民主—国家的建设与管理，都将会达至善治的目标，政府也必将是一个好的有预见性的政府。县乡政府所在的政域，无论从政区范围、民众数量，还是从其在国家政治格局中的地位，都在整个国家政体中占有重要位置，县乡政域的政治—经济—社会的稳定是整个国家政局稳定的基础所在，政权合法性信仰的维系如能在县乡政域取得牢固根底，国家法律、规则、典范及价值观等“先例”的遵从问题将迎刃而解。基于此，从治道之政权合法性角度来看公众参与县乡政府社会管理问题，可谓是一个重要的问题抓手。

王锡锌曾认为，党的十七大报告一个突出的亮点就是系统地把公民参与和政治体制改革、寻求执政合法性有机联系起来，把公众参与作为当代中国执政党提升合法性的最重要资源。作为科学发展与和谐社会的具体化路径的公众参与不仅为执政党提供了可靠的合法性资源，而且更是执政党合法性的形成机制［5］。无论是政府自上而下权力施行的合法性需求冲动，还是民众自下而上权利维护的充权吁请，都把公众参与推到了前台。县乡政府处于权力科层体制的末梢，公众参与社会管理的力度和强度直系国家政体—政权的安稳。新中国成立60多年，特别是改革开放以来，中国的每一步发展都离不开来自基层政域的民众的参与和支持，有学者甚至认为正是农民参与才改变了中国的局面，并据此提出了基层社会与创造性政治的理论解释框架［6］。改革开放进入20世纪90年代，社会各界对改革开始进行反思和质疑，并认为出现这个局面的重要原因，就是在改革开放的进程中公众的参与缺失了，而县乡公众参与的缺失又是最为严重的一个政域。由于公众参与的缺失，公众根本无法享受改革开放带来的巨大成果，自身的权益也得不到有效的保障，进而直接影响了民众对政权合法性的信仰。进入新世纪，为了持续推进改革进程，也为了确实改善民生状态，国家出台了一系列具有浓厚“公共性”色彩的政策，其中大多数是针对基层社会及其民众生活问题的，尤以农民问题为重。这些公共政策的制定和执行有意加强和扩充了公众参与的路径，并极力通过参与路径彰显了公平和正义的社会价值理念。公众参与县乡政府社会管理不仅可以提高基层政府管理的效度和信度，重给改革开放以新的动力，而且对于拓展基层民众利益表达渠道，提高国家政权的合法性，也都具有重要的体制性型塑作用。

古代中国曾有两种有关政权合法性的论述：一是天命论式政权合法性的论述，一是民心论式政权合法性的论述。前者在夏商为盛，至董仲舒达至系统化；后者承续周代“天民合一”的天命观念，以“民心”置换“天心”，到王符达至整体化［2］。汉代以后，两种政权合法性的论述互相渗透，互为依托，共同影响了中国历史上政权合法性的知识系统。特别是民心论式政权合法性的论述，由于其接榫于中国历史上强大的民本论思想之中，其影响最为深远。徐复观认为，除法家外，中国的古代政治思想都可说是民本主义的，即认为民是政治的主体。但在实际的政治运作中，君才是真正的政治主体，由此构成中国政治思想上的“二重性主体”。而即使是君为主体，也时刻要从“格君心之非”的角度，通过无为、罪己、改过、纳谏等方式，从道德上去解决此一矛盾，以“民意”来代替“君心”，由此达至和谐的治道状态［7］。关注民众利益，以民为本，心系天下民生，这些现代政治所关注的核心价值观念，在古代中国政治行为中已被贯彻于国家行政层面的各个细节。中国传统治道思想始终把民本理论作为其核心组成部分之一，我们可以称之为民本治道思想，在此种思想指导下的传统中国，其国力和影响力曾无人能敌，故而从中获取智慧的启迪，应当是我们应该具有的心态。

民本和人本不同，民本思想不必有民治之精神，民主思想则以民治为基础［8］，而民主、民治和人本又紧密相联。为了把民本思想和民治制度有机嫁接起来，孙中山提出了民权说，他认为在中国传统民本思想中，民权观念就已经发育出来了，它以民本作为自己的表达形式，成为中国传统政治实践中政权合法性的最高尺度［9］。其实儒家治国思想中也有人本思想的倾向，只不过这种倾向是采取了组织人本主义表达的方式，袁闯认为组织人本主义是中国传统治道所提出的一种综合考虑组织与个人关系的特殊的管理哲学，其把管理的基本目标确定为维护组织的稳定性，而这一稳定性又建立在作为组织基础的人之上，它的基本原则是：组织高于个人和组织以人为本［10］。强大的民本思想发展演变也在孕育着具有中国文化特征的人本主义思想，我们不能简单地把民本和古代、君主专制，人本和现代、民主制度对应起来，在我们思考现代政府管理问题时，要客观而全面地考察古代治道思想及其流变，只有如此才能获取管理智慧的启迪。公众参与县乡政府社会管理是地方政府体制创新的制度性尝试，在这一过程中，以人为本是制度创新的根基，而其内容就是尊重人的意愿，保护人的权益。我们党把“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”作为党和政府一切工作的出发点和落脚点，而这又像和谐社会理念的提出一样，紧紧地和中国优秀传统治道思想呼应链接了起来。

四、治理之具体方案的落实途径

治理理论总要落实于实际的行政活动中。就公众参与县乡政府社会管理而言，公众组织、公民自治和公众在政策过程中角色和地位等因素都是我们观察治理理论显示于实践的重要指标项。由于县乡政府的对象基本都是由农民构成的社会群体，所以我们选择农民合作组织、村民自治以及农民参与在基层政府决策中的影响等角度来讨论这一问题。农村社会治理是政府和农民互动的结果，过去单靠政府的社会治理已经弊端多显，其原因就是作为利益主体的农民在治理中严重缺位，如何让农民参与到治理中来，如何在社会治理中保障农民的权益，是我们当前新型农村社会建设必须解答的问题。而解决问题的抓手就是把农民组织起来，以组织的形式表达诉求及维护权益。由于长期以来对农民品性判断的偏差，人们对农民更需要合作组织的基本常识缺少认识。农民合作组织是一种基于农民内在需求而建立的组织，是农村社会的自主性整合，充分体现了农民在社会事务中的主体地位［11］。当前各种类别的农民专业合作组织在农村正逐步成立起来，县乡政府此时要做的就是为其提供组织生长的诸如制度、法制、人才等外部环境，并能有序引导、多方支持。农民专业合作组织是农民参与的重要载体，也是县乡政府实施社会治理时与农民的重要接触面，由此，双方可以在平等交流、公平博弈中实现对农村公共事务的共同合作治理。当然，不唯是对农民专业合作组织要促其成长，对任何有利于农民群体权益维护与表达的组织或协会都应促进成长，并要不断提升其组织建构的水平和效能，以期实现农民在参与县乡政府社会管理时能充分实现当家做主的自豪感和责任感。

近代以来，农民一直都是中国历史进程的重要参与者和推动者，不但新中国的建立有其伟大贡献，改革开放以来，农村社会的诸多重大变革性举措几乎都与农民的积极参与有关。肇始于20世纪80年代中期的村民自治运动，虽然是一次自上而下的行政运作行为，但是其对中国政治—行政体制的构造和流程，以及对农民自身参与能力和水平的提升都有着重大的影响。村民自治是伴随着现代国家的建设而发展的，现代国家建设一般包括民族—国家建设和民主—国家建设两个方面，前者是将行政权力镶嵌在政域所有时空内的国家化的过程，后者则是在民众参与保障自己权益的过程中不断民主化的过程。国家化和民主化是一体之两面，是现代性体现于国家建设中的突出表征。徐勇认为村民自治是将农民带入国家政治的一种方式，是根据政权—政党—群众的历史顺序而派生的，继政权下乡和政党下乡之后，为了建构一个以农民为主体的乡村治理体系，农民群体的“登场”成为历史的必然［11］。农民的“出场”和“在场”，不仅增强了国家政权合法性的信度，而且对于提高基层政府管理的能力大有裨益。在当前中国现代民主国家建设的过程中，无论是从政域所在的空间幅度，还是从权力—权利之渗透与维护的需求强度来看，农村和农民的角色都非常关键。农民参与村民自治，是农民当家做主的实现形式，也是基层政府社会治理的迫切需求。自我监督、自我管理、自我约束、自我服务的村民自治既能减轻基层政府社会治理的压力，也能促使基层政府转变政府职能，同时对农村民间社会的成长也有积极的孕育作用。在村民自治和政府治理的共同行动中，农村社会的善治局面必将会很快出现。

公众参与县乡政府社会管理还有一条重要的途径，就是公众参与基层政府决策，并能在诸如政策议程、政策制定、政策执行和政策评估之政策过程的每一个环节发挥自己的作用。公共政策是任何一级政府进行社会管理的重要手段，政府社会管理的目标和公共政策的目标也具有一致性，即都是以公共利益的增进和维护作为自己永恒的宗旨。县乡政府处于行政科层体制的底层，长期以来，由于中央—地方权责划分和职能配置等因素的存在，基层政府在政策过程中仅对于政策执行才能有所作为，而对于其他政策环节的影响则明显较弱，特别是对于政策议程的影响更是付诸阙如。随着政府政治—行政体制改革的深入进行，市场经济体制的逐步成型，以及政府对基层社会稳定与发展的重视，县乡政府的权能和职能才逐步得到扩大和重新整合，国家也才越来越重视基层政府和民众在公共政策各个环节中的影响和作用。进入新世纪，国家出台了一系列针对基层民众的公共性色彩浓厚的社会政策，旨在缩小贫富差距，降低社会的不安全，公正分配改革开放所收益的成果，这一政策行为被称为“保护性反向运动”，意在通过公共政策的制定与执行，重新把市场“嵌入”社会之中，使“市场社会”重转为“社会市场”，进而重新评估伦理人情关系在资本市场中的地位和角色［12］。在这些政策制定的过程中，国家也有意创造条件让公众参与其中，通过让公众参与政府决策或政策制定的方式，实现公众参与县乡政府的社会管理活动。在现代基层政府治理活动中，有学者曾把优化科学决策机制、规范政策执行机制和完善民主监督机制作为地方政府体制创新路径的中轴，强调公开决策、参与决策、科学决策以及政策执行的透明化和民主化在地方政府管理活动中的作用［13］。在这些理念和相应的实践中，公众参与无疑居于核心的地位，公众参与基层政府决策，不但可以抑制政府在决策中的自利偏好，进而增强行政行为的合理性和合法性，而且对于培育和唤起公众的主体和自觉意识、加速推进公众赋权和充权的民主化过程也具有重要意义。

[1]黎红雷.为万世开太平——中国传统治道研究引论[J].云南大学学报（社会科学版），2007，（6）：36—45.

[2]方军.王符治道思想研究[M].合肥：安徽大学出版社，2011.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[4]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[5]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].北京：中国法制出版社，2008.

[6]徐勇.农民改变中国：基层社会与创造性政治[J].学术月刊，2009，（5）：5—14.

[7]徐复观.中国的治道——读陆宣公传集书后[A].李维武.徐复观文集(第2卷)[C].武汉：湖北人民出版社，2002.269-294.

[8]金耀基.中国民本思想史[M].台北：台湾商务印书馆，1993.

[9]李嘉.论孙中山民权思想对中国传统民本思想的继承和展开[J].广东社会科学，2007，（2）：117—121.

[10]袁闯.论儒家组织人本主义的管理哲学[J].复旦学报（社会科学版），1996，（2）：101—106.

[11]徐勇.现代国家乡土社会与制度建构[M].北京：中国物质出版社，2009.

[12]王绍光.大转型：1980年代以来中国的双向运动[J].中国社会科学，2008，（1）：129—148.