互联网时代背景下的政府信任建设及其路径

刘艺

(中共湖南省委党校、湖南行政学院妇女理论教研部主任、博士)

互联网时代背景下的政府信任建设及其路径

刘艺

(中共湖南省委党校、湖南行政学院妇女理论教研部主任、博士)

根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年12月底，我国网民规模达到5.13亿，全年新增网民5580万;互联网普及率较上年底提升4个百分点，达到38.3%;我国手机网民规模达到3.56亿，同比增长17.5%。中国网站规模达到229.6万，CN域名注册量达到353万个，微博使用人数达到24988万人，比上一年暴涨近300%［1］。这些数据充分显示，我国已经进入互联网时代，网络已与我们生活方式密切相关，正极大地改变着我国的政治生态。

近年来一些影响较大的公共事件，从华南虎事件到躲猫猫事件，从邓玉娇案到钱云会案，无一不是经由互联网披露出来，并迅速升温。而这些公共事件的背后，或多或少都体现了人们对政府公共权力的质疑，夹带着人们对政府的不信任。在信息快速传递的互联网时代，政府如何认识、管理、运用网络这一新兴媒体，加强政府信任建设，重拾民众的信任，已经成为新的传播环境下，政府面临的一大挑战。

一、当前政府信任建设亟待加强

政府信任是国家行政机构执行国家权力过程中所涉及的对象，包括公众个体、社会群体和各级行政组织，即行政客体，对行政体系总体的也包括对行政体系各要素、各要素之间的关系及其运行状况的合理期待，以及在行政机构回应基础上的一种互动、合作的关系［2］。从政治学角度看，信任是社会合作的基础，而公民对政府的信任，更是一个政权赖以存在和进行有效管理的前提。Hetherington(2005)指出政治信任是善治的主要动力［3］。所谓人无信不立，国无信不昌。

然而，民众对政府的信任度日益下降，成为世界各国政府普遍面临的一大难题。联合国经济与社会事务部专家助理佩里·K.布兰登(Peri K.Blind)指出:“从1960年代中期开始，对政府和政治机构的公共信任在所有发达的工业化民主社会都一直呈下滑趋势。尽管国家之间下降的方式和步伐并不一致，这种下降的趋势却是普遍存在的。”［3］联合国秘书长潘基文在2011年10月出席第125届各国议会联盟大会的开幕式时也指出:“今天，有太多人生活在恐惧之中，太多人因为前途未卜和愤怒而麻木。在欧洲，政府正面临着一场严重的金融危机;在其它地方，政府要面对的是巨大的预算压力。然而，最大的挑战并不是资源的缺失，而是信任的缺失。民众正在失去对政府和机构能够为所应为的信心……”［4］。因此，如何提升政府的治理能力，重建公民对政府的信任，便成为各国政府努力的方向。2007年6月26日至29日在维也纳举行的第七届“政府创新”全球论坛的主题便是“建立对政府的信任”。

我国也同样面临政府信任下降的问题。在我国政治、经济体制加快改革，社会加速转型的过程中，政府管理和公共服务职能转换相对滞后，导致社会矛盾日益增多，公众不满情绪增加。而随着民主法制建设的不断推进和公民受教育程度的逐步提高，公民的民主意识、法律意识、参政意识、维权意识得到了前所未有的提升，网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明;而政府管理出现的一些纰漏经由互联网得以迅速传播和不断放大，导致公民对政府的信任度出现下降，政府信任问题日益凸显。

2011年7月，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室，在全国范围内开展了“2011中国人信用大调查”。调查采用了基于实名制的NetTouch网络调研方法，对全国31个省、市、自治区的公众进行调查。

在此次调查中，政府公信力指数为65.0，而在2007年的调查中，这个比例是79.3%。与此同时，在33类不同群体的诚信形象调查中政府官员的形象排名第十八位，超九成(95.2%)的受访者认为，政府信用需要建设［5］。这些调查数据一定程度上反映出当前政府信任问题日益突出。因此，2011年2月温家宝总理在和网友在线交流时指出:“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面:一是社会的诚信，一是政府的公信力。”

美国著名学者加里·奥伦(Gary Orren)曾指出:公民对政府的不信任会损害民主宪政体制，损害政府治理。［6］因此，在新的时代背景下，如何加强政府信任建设，重拾民众对政府的信任，是我党提高执政能力，建设和谐社会必须亟待解决的问题。

二、互联网时代政府信任建设面临新的挑战

尼葛洛庞帝1995年在《数字化生存》中指出:“信息技术的革命将改变我们的学习方式、工作方式、娱乐方式——一句话，我们的生活方式。”［7］信息技术的出现和深化，使得互联网成为经济社会运行的重要基础设施和影响巨大的新兴媒体，也正在逐步改变我国的政治生态。这使政府信任建设面临新的问题新的挑战。

1.政府信任建设面临着日益复杂的舆论环境

凯斯泰尔斯说:“互联网是这样一种传播媒介:它首次实现了在全球范围、选定的时段内，进行多人对多人的传播。”［8］这样的特点决定了网络的社会影响日益扩大，甚至在某些方面还超越了传统媒体的影响，成为社会舆论的“放大器”。这也意味着政府信任建设所面临的舆论环境日益复杂。

(1)信息传播的不可控性

与传统媒体相比，互联网的信息传播具有不可控性。

互联网的产生与发展，使信息传播进入了一个崭新的阶段。网络传播以其迅捷性、开放性，改变了传统媒体时代信息自上而下的传播方式，而代之以信息自下而上以及横向的全面流动。

在传统媒体时代，政府部门只需要影响和把握住报纸、电视台的宣传口径，就可以迅速统一群众思想。如今在互联网时代，每个人都能够获得补充的信息渠道，都可能成为意见表达的主体。以2009年的石首事件为例，在事发后的三天时间内，百度贴吧的“石首吧”中便出现了近500个与此事件有关的主帖;在用手机发布和浏览信息的“微博客”网站饭否网上，仅一名网友“实时直播”的石首事件消息就有140条;在一些播客网站，出现了不止一段网友用手机拍摄的酒店起火和警民冲突的视频。

在传统媒体时代，信息的公开化传播具有一定的延迟性，政府部门可以利用这种延迟性来赢得处理危机事件的时间和寻找相应的对策。而在网络时代，人人可以用手机拍下新闻，人人可以使用微博和博客进行现场直播，政府及其媒体承受的挑战是空前的。危机事件一旦发生甚至仅仅是呈现丝毫的征兆，信息都会第一时间内在互联网上传递，这种速度往往抢先于传统的大众媒体。此外，在危机事件的整个传播时间点的变化，常常会由于网民在网络上自发传播行为而充满不可控性。这种传播时间上的不可控性，对于政府部门来说就无法利用时间的延迟来化解危机的解决，任何的迟疑都有可能造成不利影响，对政府部门在危机处理的反应速度上提出了更高的要求。

在传统媒体时代，大众媒体传递的信息必须符合政府部门的利益或价值标准。对不利信息的屏蔽经常会成为政府危机处理的一种选择。但在网络时代，公众传播渠道增多。网络渠道缺少传统媒体的审查制度，使得公众可以在网络上直接发表自己的观点，只要是和公共事件有关的，不管是证实的还是未经证实的，甚至所谓的内部机密资料通过人肉搜索等方式都会迅速在网络上聚集并呈现在公众面前。传播内容上可控性的变弱，对于任何试图通过遮掩真相或选择性告知信息的相关政府部门来说，这些出乎意料的信息披露往往让其猝不及防，措手无策，严重损害了政府的威信，导致公众信任的丧失。

同时，由于网络传播具有一定的匿名性、虚拟性，我们常常不清楚传播者究竟是谁，究竟来自于哪里，使得这种信息的来源具有极大的不可控性。信息来源的不可控性，一方面使得公众面临哪些信息更为可信这样一个选择性困境，另一方面大量存在的“网络水军”，通过炒作来人为地影响网络舆论，甚至绑架网络民意。

2.信息环境的复杂性

在传统媒体时代，处于绝对强势地位的政府作为强大的外部来源，无疑掌控着话语权，实施着对传播过程及其效果的控制。媒介机构只是充当着“传声筒”和“布告牌”的角色。传播媒体的单一和信息渠道的匮乏，使公众别无选择，只能被动地接收传统媒体(或政府通过传统媒体)发布的信息。

在这种单向传播的信息环境里，政府完全控制着信息来源和信息渠道，“可以通过各种手段掌控舆论的走势，平抑舆论的强度，从而不致于对其决策及施政过程(包括信息传递过程)造成太大的压力，带来直接的影响”。［9］

在网络媒体时代，传统媒体垄断的局面被打破，以网络为平台的论坛、博客、即时通讯、短信等新媒体迅速发展、普及。这些新媒体的开放性、费用的低廉性、便捷性、易使用性，给公众创造了一个可供他们传递信息、交流意见的平台。与传统媒体相比，对于公众来说，这些平台是可得的、贴近的，是真正属于他们的，打破了传统媒体时代媒介与公众的距离感、不可得等局限性。传统媒体时代，政府控制着信息的生产与传播，只有符合官方立场和价值标准的信息内容才能够进入大众传播渠道。而进入传播渠道的信息内容，又通过分配不同的媒介资源来赋予议题不同的重要程度，从而引导社会注意力，控制舆论导向。对于广大公众来说，如果想通过大众传媒进行话语表达，就要面对重重筛选，在信息表达的内容、形式上都要按照官方的标准来调整，因而受到极大的限制。而公众公开讨论的话题、传播的内容又被传媒所把握。此外，在传统媒体时代，信息的发布、意见的表达是公开的、具名的，个人即使获得了通过大众传媒公开表达意见的机会，处于社会风险的综合考虑，在意见表达的广度自由度上也受到了一定程度的限制，媒体自身的资源现状，也使公众在信息的表达形式上受到了限制。

网络媒体时代，政府监管难度加大。公众获得了相对的自由度，网络的匿名制度、虚拟性和从众性，使民众可以从论坛、博客、即时通讯工具等更多的载体中选择合适的载体就自己关注的话题自由发表观点、进行信息的传递。在信息的选择和传递上拥有了极大的自主权，公众可以选择信息传递的内容，可以自由发表对各类事件的观点和看法，意见表达的方式更加多样化。

3.政府及其行政人员应对网络舆情的能力缺乏

近年来，诸多经由互联网披露出来的公共事件都使得政府公信力受到了严重影响。铁道部因为在温州7·23动车事故中救援不力以及不当的回应倍受质疑，在网络上成为众矢之的;中国红十字会也因“郭美美”事件导致公众的信任危机……

在这些乱象背后，折射出某些地方政府或政府部门执政理念落后，还没有意识到互联网信息技术对政治生态带来的改变，缺乏应对网络舆情的能力。

(1)主观上不重视网络舆情

尽管网络早已走进大众生活，但在一些政府部门及其行政人员的观念中还没有网络舆情这一概念。他们不重视网络舆情，甚至害怕网络，谈网色变，把网络舆情放在对立面。这种不重视不仅仅表现在他们对网络舆论缺乏积极回应，还表现在各地政府网站屡见不鲜的休眠现象。

铁道部与中国红十字会之所以丧失公信力，一个很重要的原因就在于他们没有重视网络舆情，对于来自民间的声音缺乏必要的关注。在回应质疑声的时候也是采取拖、赖等惯用手段，大讲官话套话。自然得不到公众的信任。

因此，有学者指出:不少政府官员对网络的特点和影响力还没有足够的认识，公众的政治参与热情和维权意识却已经由于互联网的独特优势而被迅速激发出来，以致政府施政中的种种不当行为很容易通过网络这一“放大器”引发民意反弹，甚至形成全国舆论关注的突发事件，在很大程度上削弱了行政能力，降低了行政效益，对政府公信力建设提出了严峻挑战。［10］

(2)客观上缺乏应对网络舆情的经验和能力

网络传播是一个新事物，网络舆情更是一个全新的课题，没有前人的经验可以借鉴。每当网络舆论形成热点后，人们总能看到一些官员的迷惘愚顽。部分政府机关及其行政人员在面对网络舆论压力时，思维方式还停留在传统媒体时代，从而导致处置失当。而某些政府官员的不当言论更是被网友编成了“雷人官员语录”，沦为笑柄，极大地损害了政府的威信。

互联网的跨越式发展，新媒体的飞速崛起，颠覆了传统的传播理念，导致舆情生态乃至治国理政的环境已经并继续发生着超乎想象的改观。但一些官员的眼光、胸襟、思维及工作方式，却仍然停滞不前。一旦遭遇突发事件，看到所谓的“负面新闻”，便手足无措，使自己及政府陷于更尴尬、更被动的境地。

当爆发危机事件或产生敏感话题时，政府的缺席和失语是丝毫不能起到缓和事态和化解矛盾效果的，只会导致民众对政府更深层次的信任危机。［11］

三、互联网时代加强政府信任建设的有效途径

随着互联网在全球范围内的飞速发展，网络媒体已被公认为是继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”，而网络也成为了反映社会舆情的主要载体之一。互联网以其即时、互动、海量的传播特征，推动了信息流通，促进了政府的公开透明。但与此同时，其匿名、缺少组织规范、社会动员能力强的特点，亦对社会信息的有序流动、社会稳定、个人安全带来冲击。［12］迅猛发展的互联网，对社会公共治理提出了空前挑战。对于肩负发展和改革重任、面临社会矛盾多发的现实的政府部门来说，直面挑战，寻找网络时代加强政府信任建设的有效途径，显得尤为紧迫和重要。

1.利用网络平台加强沟通互动，建立互信基础

美国未来学家约翰.奈斯比特在《中国大趋势》一书中指出:支撑中国新社会长治久安最重要、最微妙也是最关键的支柱，就是自上而下与自下而上力量的平衡。［13］公众对政府的信任就是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系。［6］政府和公众是否能够坦诚互动，在很大程度上决定了政府能否赢得公众的信任。在网络这个虚拟的世界里，政府官员要放下架子，在网络平台上与网民坦诚交流，倾听民声，了解民意，关注民生。加强与民众的沟通与互动，拉近官民距离，消除官民隔阂。

对于正在发生的负面舆论，不应回避，要从不同角度，以多种方式，进行客观、准确、全面的报道。对于公共事件的处理，要如实向媒体和公众披露和报告真实情况，积极做好解释和引导工作，同时要讲究沟通艺术。要善于与群众拉近距离，沟通感情，互相吸引，朝解决问题的正确轨道前进。即使暂时解决不了问题，也可能赢得时间，赢得好感，因而也赢得主动。与群众沟通，要学会道歉，善于道歉，真诚道歉。做到言行一致，言行合一，从而赢得群众信任。

2.加强互联网法治，培育互联网文明

党的十七届六中全会明确提出，发展健康向上的网络文化，加强网上思想文化阵地建设，是社会主义文化建设的迫切任务。

如今，互联网已经遍布人们工作、生活的各个角落，并为人们的工作、生活提供了极大便利。然而，无数事实也充分表明，网络舆情和其他事物一样，也是一把双刃剑。把握得当，网络舆情能全面反映社会形势，推动社会稳定、健康地向前发展，是党和人民之福;把握不当，则会成为模糊社会发展主流、搞乱思想、搞乱人心的罪魁祸首，是国家和社会之祸。［14］因此，加强互联网法治，培育互联网文明，是互联网时代政府信任建设的重要途径。

建立健全的网络法律制度，对于有明显的、现实的社会危害的事件，要用法律手段进行制裁。对于公民的言论自由、合法表达，要予以保护。保障网络信息上的正常流动，不要采取过度的行政手段。充分保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。在互联网相关制度建设的过程中，要和制订其他法律政策一样，鼓励网友参与到制订过程中来。关注度比较高的法律法规，要广泛征求意见。只有这样，制订出来的法律才有群众基础，而不是凭空想象。

政府要高度重视网络舆论，积极听取网民的呼声，把网络变成监督的有效工具，深入网络，真诚地和民众沟通与交流，有效地保护合法的网络舆论和网络环境，只有这样，民众才会信任政府，政府的公信力也就会随之提升。

3.建立网络发言人制度，占领网络舆论主阵地

互联网时代，政府如果不主动在网上发言，不主动承担网络意见领袖的职责，就会被社会舆论边缘化。网民的“众声喧哗”，使得传统的政府把握舆论导向、引导公众舆论的格局被打破，社会不同利益群体的诉求开始得到充分表达，受到更多关注。面对汹涌的网上舆论，政府和官员更应该充分发挥自身的话语权优势，推行网络发言人制度，定期主动发布信息，举办网络新闻发布会，利用及时在线聊天工具和博客、微博、论坛等网络平台与网友交流互动，占领网络舆论主阵地。

可喜的是，自2008年10月浙江省镇海区在全国范围内推行网络发言人制度后，越来越多的省份和政府部门开始推出自己的网络发言人。这一制度既吸收了传统新闻发言人的优点，又融合了网络媒体的长处，体现了政府对网络舆情的重视，实现了政府与民众的实时沟通和互动，有利于占领网络舆论的主阵地。

正如原云南省委宣传部副部长伍皓所说，“以人格的力量赢得公众、以坦荡的力量赢得网络、以求真的力量赢得信任。”在信息公开透明的互联网时代，面对公共事件，政府部门一定要及时与民众沟通和互动，才能占据网络话语主导地位。

4.提高应对网络舆情的能力

(1)转变观念

网络已成为党和政府联系群众的重要载体、了解民意的重要渠道、凝聚民智的重要方式。政府部门应当真正把网络当成第四媒体，当成民意的反应器，民智的聚合器。利用网络问政于民、问需于民、问计于民。因此，领导干部首先要转变观念，重视网络，善用网络，学会用网民能够接受的语言和方式开展网络交流。网络舆论既是引发政府信任危机的“催化剂”，又是化解危机的“灭火器”。面对汹涌的网络民意，中央、地方各级领导正逐步重视网络，提高网络执政能力。

胡锦涛同志2008年6月20日在人民日报社考察工作时指出:“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间。”

近年来，许多政府机构与时俱进，高度重视网络，纷纷开通了官方微博，用网民习惯和喜欢的方式发布消息，与网民进行互动。而一些官员网友以自己分管的领域为交流内容，在网上阐发执政理念、征求管理意见、征集网友观点，对网友提出的热点问题积极回应，广受网友好评。

(2)提高应对网络舆论和处理危机事件的能力

首先，执政者要具备扎实的网络操作能力。网络操作能力不仅仅指能够通过操作计算机上网，而是各级领导干部要有运用网络资源的能力。各级政府应该把网络舆情监测、突发事件应对、公共关系管理、乃至微博使用，列入领导干部的必修课。

其次，执政者要有驾驭网络舆论的能力。懂得利用正确的舆论宣传造势推动事物朝着正确的方向发展，规避错误甚至反动的网络舆论带来的不利影响。

第三，执政者要经得起网络监督。互联网时代政府官员的一举一动、一言一行都处于媒体和群众的监督之下，并且被无限放大。湖南衡阳六名“瞌睡干部”被免职、深圳“猥亵女童”局长林嘉祥被免去党内外职务，南京“天价烟”局长周久耕被免职，都是网络监督发挥作用的实例。最高人民检查院举报中心网站启用首日就因点击率过高导致瘫痪，可见网络已经成为广大群众主要的监督方式之一，所以，执政者要能经得起网络监督，经得起群众的评说。

人民网舆情监测室副秘书长单学刚认为，事实证明，只要地方党政机关认识正确、做法科学，互联网完全可以管理好、应用好，发展成为了解民情、汇集民智、疏导民怨的好媒介，成为决策参考的好帮手和官民互动的重要窗口。［15］

有学者指出“电子政务是一种提升公众对政府信任以及逐步改善公众对政府评价的有效手段。公众对于政府的态度，包括信任在内，是民主政治和公共行政的核心观念”。［16］在互联网时代，执政者应当对网络舆情有清醒的认识和清晰的判断，并不断在实践中把握其特点、走向和规律，从而在网络问政实践中获得主动权，赢得公众的信任。

［1］中国互联网络信息中心网站［BE/OL］.http://www.cnnic.net.cn/.

［2］程倩.政府信任关系:概念、现状与重构［J］.政治学研究，2004，(3).

［3］佩里·K.布兰登.在21世纪建立政府信任——就相关文献及目前出现的问题进行讨论［J］.社会经济体制比较，2008，(2).

［4］联合国网站新闻中心［BE/OL］.http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?newsID=16454.

［5］欧阳海燕.2011中国人信用大调查:诚信危机刺痛中国［J］.小康，2011，(8).

［6］张成福.重建政府与公民的信任关系［J］.国家行政学院学报，2003，(3).

［7］［美］尼葛洛庞帝.数字化生存［M］.胡泳，范海燕译.海口:海南出版社.1997.

［8］［英］格雷姆伯顿.媒体与社会:批判的视角［M］.史安斌主译.北京:清华大学出版社，2007.

［9］程曼丽.新媒体对政府传播的挑战［J］.对外大传播，2007，(12).

［10］孟财，杨宁.政府、媒介、公民——互联网时代我国政府公信力建设的路径思考［J］.广东青年干部学院学报，2011，(3).

［11］龚上华.互联网时代的政府信任危机与执政能力建设［J］.北华大学学报(社会科学版)，2011，(5).

［12］王舒怀，张音，吴建群.探寻互联网良治之道［N］.人民日报，2011-11-08.

［13］［美］约翰.奈斯比特.中国大趋势［M］.北京:中华工商联合出版社.2009.

［14］王楠.贺国强对网络舆情“高看一眼”说明啥?［N］.人民日报，2009-11-19.

［15］王俊秀.不再一味屏蔽消息地方政府应对危机能力明显提升［N］.中国青年报，2010-7-15.

［16］CarolineJ.Tolbert，KarenMossberger.The Effeets of EGovernment on Trust and ConfideneeinGovernment［J」.PublieAdministrationReview(Washington，D.C.)，2006，3.

责任编辑:曹桂芝