谈俄罗斯联邦检察机关的公务制度

刘向文

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

谈俄罗斯联邦检察机关的公务制度

刘向文

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

俄罗斯联邦宪法确认了检察机关的法律地位。《俄罗斯联邦检察机关法》、《俄罗斯联邦国家公务原则法》等联邦法律和规范性文件，详尽地规定了俄罗斯联邦检察机关的公务制度。俄罗斯联邦检察机关的公务制度，在以下四个方面给我们提供了有益的启示：改进检察机关体系的领导体制，完善检察官职务的任免程序；制定统一的公务员编制法，完善检察机关工作人员的录用制度；强化对检察机关工作人员的监督管理，完善检察机关的考核制度；强化法律规范的科学性，完善检察机关公务员的权利救济制度。

俄罗斯联邦；检察机关；公务制度

从1984年起，我国对干部人事制度进行了一系列的改革与创新，并着手建立国家公务员制度①。1993年《国家公务员暂行条例》以及2005年《中华人民共和国公务员法》的颁布, 标志着我国国家公务员制度的诞生②。时至今日，公务员制度的建设已经取得了较大成绩，检察机关的公务制度建设也取得了较大进步。但同时，我国在检察机关公务制度的建设和实施方面仍存在不少问题，不利于法治国家的建设，亟待解决和完善。为了改革与完善我国检察机关公务的相关制度，有必要研究世界各国的相关立法和实践经验，尤其是要认真研究和借鉴原来与我国有着相同检察制度，并从新中国成立起深刻地影响着我国的检察制度，而现在又同处于社会转型期的俄罗斯联邦检察机关的公务制度。因此，本文拟在阐述国家公务制度一般理论的基础上，研究俄罗斯联邦检察机关公务制度的主要内容，探讨俄罗斯联邦检察机关公务制度对我国的启示。

一、国家公务制度的一般理论

国家公务制度，是以国家公务员制度的产生和发展为标志的。同时，国家公务员制度也是国家公务制度的核心内容和重要组成部分，是国家公务制度的基础。检察机关公务制度是国家公务制度的一个重要组成部分。因此，国家公务制度的一般理论，同样适用于检察机关公务制度。

国家公务员制度，也即现代意义上的文官制度，是资产阶级革命的直接产物。国家公务员制度的形成和建立，是现代人事制度发展的一般趋势，符合社会化大生产和现代政府行政管理的需要，适应现代市场经济和民主政治发展的要求。它不仅与一个国家的政治体制、行政体制密切相关，而且还反映着该国的根本政治制度。当然，时代的发展、社会的变革与国家的进步，也必然要求现代国家公务员制度的不断创新发展，从而适应于一个国家行政管理和执行国家公务的需要。

所谓国家公务员，一般是指国家依法定程序录用的，在中央和地方各级国家机关中工作的，依法行使国家行政权、履行国家公务的人员③。公务员制度，一般是指用规范性法律文件对公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理作出系统规定的规章制度和体制④。考察世界多数国家的公务员制度，其内容大致包括以下几个方面：公务员管理体制与管理机构，职位分类与国家公务员分类制度，国家公务员的录用制度、考核制度、职务升降制度、培训制度、社会保障制度、激励机制、退出机制以及监控机制等。以上这些（规范）内容，形成了一个完整的规范体系，涉及公务员从进入国家机关到退休的各个管理环节。同时，上述制度的内容，也构成了一套科学的人事行政管理体系。

二、俄罗斯联邦检察机关的公务制度

（一）检察机关国家公务的法律基础

《俄罗斯联邦国家公务原则法》第2条规定，“在本联邦法律中，国家公务是指保障行使国家机关权限的职业活动”⑤。《俄罗斯联邦国家公务体系法》第2条和第7条规定，俄罗斯联邦国家公务体系由联邦国家公务和联邦主体国家公务两个分支体系组成。第5—7条进一步规定，俄罗斯联邦的国家公务划分为国家文职公务、军职公务和护法机关公务三种，分别由相应的公务法予以调整。俄罗斯联邦目前已颁布了国家文职公务法，但军职公务法和护法机关公务法尚未颁布⑥。因此，作为护法机关公务之一的检察机关公务，目前仅由俄罗斯联邦国家公务立法、检察机关法、劳动立法以及部分联邦规范性文件予以调整。

（二）检察机关公务员的法律地位

《俄罗斯联邦国家公务原则法》第3条规定，“国家公务员是为了获得用联邦预算资金或相应联邦主体预算资金支付的酬金，而依照联邦法律规定程序履行国家公职职责的俄罗斯联邦公民”。国家公务员的法律地位，其中包括俄罗斯联邦检察机关公务员的法律地位，是由规范性法律文件确认的，并由国家予以保障的公务员权利、义务和限制性规定的总和⑦。

1.检察机关公务员的权利。每个检察机关工作人员，作为国家公务员，均被赋予下述权利：查阅规定其职位权利和义务的文件；晋升以及利用相应预算资金进修和参加培训；加入工会；向上级领导人或向法院控告检察机关体系各级机关和各种机构领导人就公务履行问题作出的决定；查阅个人档案中的一切材料，并将自己书面形式的说明材料放入个人档案；获得制服等。此外，检察长和侦查员还拥有与其职位职责相关的补充权限。

2.检察机关公务员的义务。检察机关工作人员必须履行下述基本义务：遵守俄罗斯联邦宪法和法律，认真履行自己的职务职责，遵守内部劳动规章，保守国家秘密和法律予以保护的其他秘密，执行上级领导人在其职权范围内下达的命令、指示和安排。

3.对检察机关公务员作出的限制性规定。《俄罗斯联邦国家公务原则法》对俄罗斯联邦所有国家公务员的权利，作出了一些限制性规定。其主要内容是：不得兼任各级立法机关（代表机关）成员，也不得兼任地方自治机关的成员；不得直接从事或者通过代理人从事企业家活动；不得兼任商业组织管理机构的成员；不得担任诉讼中的第三人在国家机关中的代理人或者代表⑧；不得为了非公务目的，使用只有从事公务活动时才使用的信息、物质技术设备、财政和信息保障，其他的国家财产和公务信息；当他们以国家公务员名义发表文章、演说时，不得收取酬金；不得因行使职权而从自然人或法人处获得联邦法律没有规定的贷款、礼品、金钱或其他报酬，其中包括提供服务、娱乐和休养；不得利用自然人或法人的资金到俄罗斯联邦境外公出，但依照俄罗斯联邦法律和俄罗斯联邦国际条约的规定，或者根据联邦国家权力机关同外国国家机关、国际组织、外国组织协商的互惠原则实施的公出除外；未经俄罗斯联邦总统的允许，不得接受外国的荣誉称号、专门称号、勋章和其他奖章。俄罗斯联邦检察机关法还对上述限制性规定做出了一系列补充⑨。

（三）检察机关公务员的录用

1.检察长和侦查员的任职资格⑩。《俄罗斯联邦国家公务体系法》第12条规定，掌握俄罗斯联邦国家语言，达到联邦法律规定的履行该种国家公务年龄的公民按照合同加入国家公务。有关特定种类国家公务的联邦法律或联邦主体法律，可以对按照合同加入国家公务的公民提出补充要求。根据上述规定，《俄罗斯联邦检察机关法》第401条规定了检察长和侦查员的六种任职资格⑪。包括：（1）公民资格。（2）年龄和工龄资格。（3）教育程度资格。（4）道德资格和业务资格。（5）健康资格。（6）其他资格。

2.首次录用者的实习期。依照《俄罗斯联邦检察机关法》第403条的规定，首次被录用为检察机关体系各级机关公务的人，都要经过6个月以下的实习期。但是，高等职业教育和中等职业教育教育机构的毕业生除外。实习期的具体期限，可以由有权任命该职务的检察机关领导人与被录用公务者协商后确定。经过实习期的审查被确定为不适合在检察机关工作的人，可以被检察机关辞退，或者根据协商将其调任其他工作岗位。实习期满后，仍继续履行其公务职责者，被视为经得起审查，能够胜任所担任的检察机关职务。依照《俄罗斯联邦检察机关法》第403条的规定，此时不再需要作出关于任命其职务的补充决定。

3.检察长和侦查员宣誓就职。依照《俄罗斯联邦检察机关法》第404条的规定，首次担任检察长或侦查员职务的人，应当依照俄罗斯联邦总检察长规定的程序宣誓就职。俄罗斯联邦检察机关人员就职宣誓制度，明确要求首次担任检察官职务的人按照规定宣誓就职，能够起到增强其爱岗敬业、责任奉献的意识。

（四）检察机关职务的任免权限

《俄罗斯联邦检察机关法》第405条罗列了俄罗斯联邦总检察长、联邦主体一级的检察长、区（市）一级检察长以及科研、教育机构领导人任免检察机关工作人员的权限。

1.俄罗斯联邦总检察长的任免权限。（1）在俄罗斯联邦总检察院里，任免各总局长、局长和处长以及副总局长、副局长和副处长，任免俄罗斯联邦总检察长的顾问、高级助理和负责特别委托的高级助理、助理和负责特别委托的助理，任免俄罗斯联邦第一副总检察长和各副总检察长的负责特别委托的助理，任免各总局、局和处的高级检察官和检察官、高级刑事检察官和刑事检察官、负责特别重大案件的高级侦查员和负责特别重大案件的侦查员以及他们的助理。俄罗斯联邦总检察院内其他职务的工作人员，由分管该职务的俄罗斯联邦副总检察长予以任命。（2）依照《俄罗斯联邦检察机关法》第13条第1款规定的程序，任免各俄罗斯联邦主体的检察长以及相当于该级别的检察长。（3）任免各俄罗斯联邦主体的副检察长以及相当于该级别的检察长。（4）任免各区、市的检察长以及相当于该级别的检察长。（5）任免俄罗斯联邦检察机关体系各科研和教育机构的所长（校长）以及副所长（副校长）。

2.俄罗斯联邦主体一级检察长的任免权限。俄罗斯联邦主体检察长以及相当于该级别的检察长任免检察机关工作人员的权限如下：（1）任免相应检察院的机关工作人员；（2）任免下级检察院的副检察长、处长、检察长的高级助理和助理、高级刑事检察官和刑事检察官、负责特别重大案件的侦查员、高级侦查员、侦查员以及他们的助理。

3.区（市）检察长的任免权限。区、市检察长以及相当于该级别的检察长有权任免除检察长和侦查员以外的本院工作人员。

4.各教育机构和科研机构领导人的任免权限。俄罗斯联邦检察机关体系各科研和教育机构的所长（校长），有权任免相应科研和教育机构的科研和教育工作人员以及其他工作人员。但是，副所长（副校长）的任免除外。

（五）检察机关工作人员的考核

1.考核的目的和期限。《俄罗斯联邦检察机关法》第41条规定，对检察机关工作人员进行考核的目的，一是为了确定他们是否胜任其担任的职务，二是为了提高检察机关工作人员的职业技能水平，三是为了强化职业纪律。在俄罗斯联邦检察机关体系中，对于凡是已具有衔级的检察机关工作人员，或者按照规定其担任的职务应当被授予衔级的检察机关工作人员，都应当依照法定程序进行考核。进行考核的程序和期限，由俄罗斯联邦总检察长予以规定。

2.主持考核工作的组织。俄罗斯联邦检察机关体系各级机关和机构工作人员的考核，均由相应的考核委员会进行。俄罗斯联邦检察机关体系的考核委员会共有六级⑫。除此之外，经俄罗斯联邦总检察院同意，也可以在设区的市的检察机关里，设立考核委员会。考核委员会的组成人员，有主席、副主席、秘书以及由检察机关结构性分支机构领导人担任的考核委员会委员。

3.考核鉴定书及其批准。俄罗斯联邦检察机关体系各级机关和机构工作人员考核条例还对考核鉴定书的内容做出规定。考核通常在被考核人在场的情况下进行。在具备正当理由时，考核委员会会议也可以在被考核人员缺席的情况下召开。但是，下述人员必须出席考核委员会的会议：第一次参加考核的工作人员，对鉴定不满意的工作人员，对其做出基本胜任职务或不胜任职务鉴定的工作人员。在进行考核后的7日内，一直到考核结果被批准之前，考核结果是不公开的。俄罗斯联邦检察机关体系各级机关和机构工作人员考核条例还列举了有权批准考核结果的检察机关公职人员。被检察机关体系相应机关或机构领导人批准后的鉴定，由被考核工作人员签署后列入其个人档案。

（六）检察机关工作人员的衔级

《俄罗斯联邦检察机关法》第41条规定，俄罗斯联邦检察机关体系的各级检察长和侦查员、科研和教育工作人员，应当依照其担任的职务和工龄被终身授予衔级。俄罗斯联邦总检察长还可以规定授予其他工作人员以衔级。授予衔级的程序，则由俄罗斯联邦总统批准的《俄罗斯联邦检察机关工作人员衔级条例》予以规定。

1.检察机关工作人员的衔级及授衔权限。依照《俄罗斯联邦检察机关法》的上述规定，俄罗斯联邦首任总统叶利钦于1997年6月30日签署第659号令，批准了《俄罗斯联邦检察机关工作人员衔级条例》⑬。依照该条例的规定，俄罗斯联邦检察机关工作人员拥有相应的衔级。

2.不同检察院检察长衔级的差别。值得指出的是，各联邦主体检察院虽为同一级检察院，但其检察长的衔级有较大差别⑭。

三、俄罗斯联邦检察机关公务制度对我国的启示

（一）改进检察机关体系的领导体制，完善检察官职务的任免程序

社会主义国家检察机关的垂直领导体制，最早是由无产阶级的革命导师列宁倡导提出的⑮。1922年5月28日，全俄中央执行委员会通过了第一部《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国检察监督条例》⑯。上述条例确认的集中统一领导体制，或曰垂直领导体制，以后由苏联时期的所有宪法和检察机关法予以确认。苏联解体后，俄罗斯联邦不可能一步迈入资本主义。其现行法律保留了苏联时期60%－70%的法律传统，其中包括检察机关的垂直领导体制。我国1954年《宪法》以及根据该宪法制定的《人民检察院组织法》确认了检察机关体系的集中统一原则⑰。但是，在“文化大革命”结束后重新恢复检察机关设置时，在中苏关系极其恶化的国际背景下，我国检察机关的领导体制发生了重大变化，即抛弃垂直领导体制，开始实行双重领导体制。我国现行《宪法》和《人民检察院组织法》继续确认检察机关的双重领导体制，规定它们向本级人大及其常委会负责并报告工作，并受上级检察院领导。同时，《检察官法》第12条对检察官职务的任免程序作出了与上述领导体制相适应的规定。上述领导体制和检察官职务的任免程序，导致上级检察院对下级检察院缺乏实际控制力，也就无法真正落实检察长负责制⑱；甚至于导致地方保护主义的增长，出现使“地方人民检察院”沦为“地方的人民检察院”的可怕后果⑲。

俄罗斯联邦检察机关集中、统一行使检察权的经验，有以下几点值得我们认真考虑：一是改革检察系统的领导体制，即实行垂直领导（管理）体制。当然，作为过渡措施，可以先实行省级以下检察机关的垂直领导，而后最终实现自上而下的垂直领导⑳；二是在检察官职务的任免程序上，逐步实现最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免，最高人民检察院副检察长由全国人大常委会根据检察长的提名任免；省级人民检察院检察长和副检察长，由最高人民检察院检察长任免并报省级人大常委会备案；省辖市和县级人民检察院的检察长和副检察长，由相应的省级人民检察院检察长任免并报省级人大常委会备案；3.各级人民检察院检察委员会委员和检察员由本级人民检察院检察长任免，且无需备案。

（二）制定统一的公务员编制法律，完善检察机关工作人员的录用制度

前面已经提到，俄罗斯联邦检察机关体系由三级组成，且由不同级别、不同种类的检察机关组成。在俄罗斯联邦的检察机关体系中，还设立有教育、科研和出版机构。例如，俄罗斯联邦总检察院直属加强法制和法律秩序问题科研所等。但是，依据俄罗斯联邦现行的检察机关公务制度，无论何种级别、何种类型的检察机关，其工作人员都纳入国家公务员编制，都属于国家公务员。这种统一的公务员编制，不仅便于国家对检察机关工作人员的管理，也便于检察机关公务人员在执行国家公务时上下协调、行动一致，从而提高执行公务时的工作效率。而根据我国《宪法》与《人民检察院组织法》的规定，人民检察院的组织系统包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院。我国设置的专门人民检察院包括军事检察院和铁路运输检察院。与军事体制和铁路系统的实际情况相适应，它们都有各自独立的人员编制。然而，根据公务员法的相关规定，只有“纳入国家行政编制”的工作人员才是国家公务员㉑。而我国专门人民检察院中的工作人员，分别都有自己相应的铁路职工编制和军事编制，而没有被“纳入国家行政编制”。因此，铁路运输检察院和军事检察院中的工作人员，并不属于国家公务员㉒。这就使铁路运输检察院、军事检察院中的工作人员与我国最高人民检察院、地方各级人民检察院中的工作人员在编制上、录用程序上和待遇上存在明显差别。铁路运输检察院、军事检察院中的工作人员游离于国家公务员队伍之外，导致检察权统一行使原则和检察权独立行使原则难以落到实处。这不仅不利于国家对检察工作人员的统一管理，而且最终会影响铁路运输检察院等专门人民检察院工作人员执行公务的效率。

笔者认为，俄罗斯联邦在这方面的有益经验，对我国有以下三点启示：一是制定统一的《公务员编制法》，把在人民检察院系统中从事国家公务活动的机关工作人员统一纳入公务员编制。这样做的目的，是解决专门检察院中检察官不是国家公务员的尴尬局面，提高专门检察院检察官工作的积极性与主动性；二是修改、补充《人民检察院组织法》与《检察官法》，完善检察官的录用程序和录用制度，把铁路运输检察院和军事检察院中的工作人员也纳入公务员编制之中。其实，有的地方已经在人员编制方面做出了这种尝试㉓；三是等到把军事检察院和铁路运输检察院中的工作人员也纳入公务员编制之后，人民检察院组织系统要实行统一的检察官录用机制，以保证检察机关系统的统一性和对检察机关公务员的业务素质等方面的要求。

（三）强化对检察机关工作人员的监督管理，完善检察机关的考核制度

为了提高检察机关工作人员的职业技能水平，强化职业纪律，《俄罗斯联邦检察机关法》和检察机关体系各级机关和机构工作人员的考核条例详细规定了对检察机关工作人员的考核制度，包括考核期限、考核程序、考核委员会、考核鉴定书以及对考核鉴定书不服的申诉等。这些制度性规定，有利于加强对检察机关工作人员的监管，有利于检察机关职权的有效行使。反观我国《公务员法》和《检察官法》对考核的相关规定，显得过于简单、概括，不便于实践当中的操作，容易使考核制度流于形式。

俄罗斯联邦在这方面的经验，对于我国检察机关考核制度的完善，具有重要的借鉴意义：一是可以考虑制定统一的《检察官考核条例》，使检察官考核的一系列制度进一步细化，增强可操作性；二是明确规定检察官考评委员会的机关体系及其相互关系，详细规定其职权和责任；三是增加考核鉴定书制度。鉴定书应该包括鉴定结论和建议，并且在将鉴定书送达被考核人时应附有理由说明；四是在《公务员法》现已规定的平时考核与定期考核办法之外，增加规定一种特别考核，作为平时考核与定期考核的补充，以适应在特殊情况下履行义务、执行公务的需要。

（四）强化法律规范的科学性，完善检察机关公务员的权利救济制度

《俄罗斯联邦检察机关体系各级机关和机构工作人员的考核条例》规定，对于考核委员会关于考核结果的决议，可以向检察机关体系相应机关或机构的领导人提出申诉。而在考核结果被批准后，可以向上一级检察院的检察长提出申诉，或者向法院提出申诉。申诉的提出，可以中止考核委员会结论的执行。同时，以上这些规范具体明确，便于操作，科学性强。反观我国的做法，《检察官法》只是规定了检察官对于人民检察院的处分、处理不服时可以申请复议或提出申诉，且“复议和申诉期间，不停止对检察官处分、处理决定的执行”。相比之下，《公务员法》稍有推进，但也只规定了聘用制公务员享有外部的救济，即人事仲裁和司法审查；而选任制和委任制的公务员只能在机关内部进行申诉控告㉔。这种做法实际上是受了在德国形成并建立起来的特别权力关系理论的影响。然而，时至今日，该理论观点和做法，即便在一贯倡导该理论的德、日等国，都已经发生了许多变化，其适用范围也日渐缩小㉕。

为了强化法律规范的科学性，完善公务员的权利救济制度，俄罗斯联邦的上述经验值得借鉴。为此，笔者认为：一是为了更好地执行国家公务，有关检察机关公务员的法律规范设置必须具体而明确，具有现实的可操作性；二是在公务员权益保障机制的问题上，所有公务员（无论常任制还是聘任制公务员）都应有外部的救济途径，均应赋予当事人接受人事仲裁和司法救济的途径；三是修改原来“复议和申诉期间，不停止对检察官处分、处理决定的执行”的规定，明确在复议、申诉以及诉讼期间，应当中止对检察官处分、处理决定的继续执行；四是建议改变《公务员法》中有关人事争议解决内容过于分散的做法，将所有的人事争议集中在一章中加以规定。这样做便于提高公务员人事救济制度的效果。

注释：

①金太军主编：《公务员制度创新与实施》，广东人民出版社2002年版，第14页。

②《中华人民共和国公务员法》文本,参见http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-06/21/content_8249.htm。

③姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第149页。

④杨柏华、明轩：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第305—350页。

⑤参见ФЗ об основах государственной службе Российс кой Федерации // Административное законодательств о Российской Федерации（Сборник нормативных пра вовых актов），под редакции доктора юридических н аук Н·Ю·Хаманевой / М．：Юрист，2000．—С．275—291。

⑥参见ФЗ о государственной гражданской службе Рос сийской Федерации // Рос．газ． -2004．-31 июля。

⑦《俄罗斯联邦国家公务原则法》第三章为《国家公务员法律地位的基础》。它规定了国家公务员的权利、义务和限制性规定等。由于国家公务员法律地位的部分内容和第二章《国家公务的组织原则》的部分内容相吻合，也由于论文篇幅限制，所以本文省略国家公务的原则部分。参见ФЗ об основах государственной службе Российской Федер ации // Административное законодательство Российск ой Федерации（Сборник нормативных правовых акто в）．Под редакции доктора юридических наук Н·Ю·Хаманевой / М．：Юрист，2000．—С．275—291。

⑧这里所说的“国家机关”，是指该国家公务员所担任国家公务的国家机关，或者国家机关直接隶属于该国家公务员，或者直接受该国家公务员直接监督的国家机关。

⑨参见ФЗ о прокуратуре Российской Федерации // Пр окурорский надзор（седьмое издание）．Под редакци и Ю·Е·Винокурова/ М．：Юраит，2008．—С．414—459。

⑩俄罗斯联邦检察机关体系由俄罗斯联邦总检察院、俄罗斯联邦主体一级检察院和区（市）检察院三级组成。在这三级检察院里，都设有检察长、副检察长和侦查员（他们在我国被统称为检察官）。区（市）检察院与上两级检察院在干部组成人员方面的明显区别在于，俄罗斯联邦总检察院还设有高级检察官和检察官、高级刑事检察官和刑事检察官；俄罗斯联邦主体一级检察院设有高级刑事检察官和刑事检察官。

⑪参见ФЗ о прокуратуре в Российской Федерации //Прокурорский надзор（седьмое издание）. Под редакц ии Ю·Е·Винокурова/ М．：Юраит，2008．—С．414—459。

⑫它们分别是：以俄罗斯联邦副总检察长为主席的俄罗斯联邦总检察院最高考核委员会，以俄罗斯联邦总检察院干部局局长为主席的俄罗斯联邦总检察院考核委员会，以俄罗斯联邦总检察院第二局副局长为主席的俄罗斯联邦总检察院第二局考核委员会，以第一副总军事检察长为主席的俄罗斯联邦总军事检察院考核委员会，通常以第一副检察长为主席的俄罗斯联邦主体检察机关考核委员会，以主管教学工作或科研工作的副校长、副所长为主席的俄罗斯联邦检察机关体系教育机构考核委员会或科研机构考核委员会。

⑬参见Положение о рангах прокурорских работников Р оссийской Федерации// Рос．газ．-1997．-8 июля。

⑭参见Положение о рангах прокурорских работников Р оссийской Федерации// Рос．газ．-1997．-8 июля。

⑮早在1922年5月，在苏维埃俄国第一个检察机关条例草案提交全俄中央执行委员会审议时，许多代表反对该草案规定的检察机关的集中统一体制，反对检察机关独立办案不受地方权力机关干涉原则，不同意授予检察长对地方权力机关的决定有提出异议的权力。《关于“双重”领导和法制》这封信，正是病中的列宁得知上述分歧后，转交给中央政治局的。

⑯参见О создании и развитии советской прокуратуры，参见В·М·Семёнов．Правоохранительные органы ССС Р/ М．：Юридические дисциплины，1990．—С．227—278；Н·А·Баженов．Организация судов и прокурату р СССР/ М．：Юридические дисциплины，1988．—С．152—163。

⑰苏联时期实行的苏维埃制和我国实行的人民代表大会制，都是人民代表制，都实行民主集中制原则(或称议行合一原则)。所以，检察机关体系实行集中统一原则，或者说实行垂直领导体制，并不像某些专家所说的，会与我国的人民代表大会制相抵触。

⑱张捷、张书铭：《略论中国检察系统领导体制改革的方向》，

《检察实践》2003年第2期。

⑲闫振国：《完善检察机关领导体制的思考》，《河北法学》2001年第3期；林世雄：《检察机关组织体系及其重构》，

《西南政法大学学报》2007年第2期。

⑳陈文兴：《论我国检察机关的领导体制》，《法学杂志》2001年第1期。

㉑我国《公务员法》第二条明确规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”

㉒根据我国《公务员法》的规定，我国公务员分为一般职公务员和特别职公务员。一般职公务员指除特别职公务员以外的所有公务员；特别职公务员则指公务员中的领导成员以及法官、检察官等，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第150页。这样看来，在人民检察院组织系统中，只有地方各级人民检察院中的检察官才属于国家公务员。

㉓符皓光、吴乾德、黄培岳：《把专武干部列入公务员编制——介绍海南省的一条改革举措》，《中国民兵》1997年第8期。

㉔需要指出的是，我国行政诉讼法根据特别权力关系这一理论，将所谓的内部行政行为排除在司法审查受案范围之外，早已暴露出许多负面影响，并受到诸多的批评。《公务员法》的这种区分做法，既不利于国家公务员的权利救济，也不利于我国行政诉讼制度的发展。有关行政诉讼范围与内部行政行为司法审查的探讨，参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第182—185页。

㉕关于特别权力关系理论的修正与发展，可以参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第168—172页。

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1007－905X（2012）06－0001－05

2011-10-28

2009年度最高人民检察院检察理论研究重点课题（GJ2009B13）；2009年度最高人民检察院检察理论研究重大课题（GJ2009A01）

刘向文（1943— ），男，河南开封人，郑州大学法学院教授、博士生导师、法学博士，郑州大学宪法与行政法研究中心主任，郑州大学俄罗斯法律研究中心主任。

责任编辑 韩成军