落实食品召回制度 保护消费者合法权益

梁燕君

“蔬菜傍农药，陈米着靓妆，面粉兑尿素，海鲜泡甲醛，硫磺熏银耳，激素喂甲鱼，火锅添罂粟，矿油喷饼干。”虽然我国不断加大食品安全监管力度，把打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动作为规范市场秩序的重点，但“从农田到餐桌”的食品产业链条中却依然存在着不少的问题。

一、食品安全问题的危害

我国农产品滥用违禁农药、兽药、有害添加剂未得到有效遏制，残留超标问题突出。2002年，农业部检测20660个样品，氯霉素在鸡肝、牛奶中的超标率为9.16%和3.12%；青霉素在牛奶中的超标率为8.64%；瘦肉精在猪肝超标率为6.34%，我国从未批准生产使用的禁用药物卡巴多在猪肝和鸡肝中的超标率分别为13.23%和36.0%。目前在我国1200条河流中，850条江河受到不同程度的污染，130多个湖泊和近海区域都不同程度地存在富营养化问题，畜禽养殖业环境严重污染造成的包括动物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

在食品生产加工领域则表现为食品生产单位多、小、散、乱。100多万食品生产单位约70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件；小企业、小作坊加工设备落后、从业人员素质低，管理制度和生产标准形同虚设，掺杂使假、以次充好、滥用添加剂、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情况相当普遍。

在阜阳奶粉、龙口粉丝和四川泡菜等食品安全案件被陆续曝光之后，日本、美国、香港、澳门等国家和地区相继采取设限措施，使我国食品出口遭到挫折。出口食品被扣留或退货不仅使我国蒙受了巨大的经济损失，更使我国食品在国际上丧失了良好的信誉。他们会转向其他国家寻求进口源，或者对我国产品提出更为严格的要求，在进口我国产品时加强更多方面的检验，这些都直接影响了我国出口食品的贸易往来。

面对相继出现的食品安全问题，我国政府对食品安全的整治力度也在不断的加大，相继出台了《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品卫生法》；《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》；《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《食品添加剂卫生管理办法》等一系列的法律法规和部门规章制度。2007年8月17日国务院新闻办公室发布了《中国的食品质量安全状况》白皮书，为保障食品安全、提升质量水平、规范进出口食品贸易秩序提供了坚实的基础和良好的环境。

在此背景下，国家质量监督检验检疫总局于2007年8月31日发布第98号令，公布并正式实施了我国的《食品召回管理规定》就显得特别的及时。管理规定主要内容包括食品召回的管理体制、食品安全信息管理、食品安全危害调查和评估、食品召回的实施及法律责任等。这一规定的出台为规范我国不安全食品的召回提供了制度保障，必将强化食品生产者的质量安全管理意识，提高食品加工制作水平和产品质量安全水平。是我国政府重视食品安全的又一项重要举措。

二、关于食品召回制度

食品召回制度是指食品的生产商、进口商或经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告、及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题食品，并采取更换、赔偿等积极有效补救措施，以消除缺陷食品危害的制度。

20世纪80年代，发达国家和地区为了消除或减少食品安全恶性事件的发生，先后根据各国的国情建立了不同类型的食品安全管理体制，特别是美国、英国、欧盟、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰等欧美国家，食品召回制度已成为处理食品安全事件的重要措施之一。以美国为例，食品召回是在政府职能部门监管下实施的强制行为，依照FSIS（农业部食品安全检疫局）和FDA（食品和药品管理局）的要求，依据《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》(PPIA)、《食品、药品及化妆品法》(FDCA)、以及《消费者产品安全法》（CPSA）等法律，来进行的操作的，政府对市场经济进行管理而没有代替企业做决策，很好的鼓励了企业的自律行为。

三、落实食品召回制度的政策建议

因为在产品销售和售后服务、质量问题处理等环节上，消费者与企业之间存在很大程度的信息和地位的不对称，而由政府对缺陷食品召回进行管理具有社会成本低、主动性强、管理覆盖面广、介入时间快、方式灵活多样等特点，除行政惩戒外，还可起到监督、促进等作用。因此在缺陷食品的发现及对缺陷食品进行召回的过程中，需要我国政府部门发挥作用。

（一）加快食品安全标准体系和检测体系的建设

（1）加快食品安全标准的修订。食品召回制度的实施，需要一套完善的食品安全标准，作为判定是否是问题食品的依据。目前国际通行的食品安全的标准是CAC，它是联合国粮农组织237种食品的检测标准和41个卫生安全标准，对158种农药、54种兽药、1005种添加剂和25种食品污染物进行了评估，一共有8000个左右与食品相关的标准。包括农药、兽药残留物限量标准、添加剂标准、各种污染物限量标准、辐照污染标准、感官、品质检验标准、检测分析方法标准、取制样技术设备标准、以及检验数据的处理准则等。我国的标准化工作还比较落后，发达国家标准平均3-5年修订一次，而我国食品安全标准平均标龄12年，二十几年没有修订的标准也有，标准老化问题突出。

建议由政府牵头对各部门已经制定的各种标准进行清理，在保证彼此协调的前提下由相关部门制定其负责范围内的标准体系并根据食物系统的技术进步和市场变化不断调整标准体系。对食品中化学残留物的许可量、食品本身的标准、加工操作流程进行规范，增强标准的可操作性和检验性。同时加快采用国际质量标准体系的进程，缩短采标周期。基本建成国家标准为主体，基础标准、产品标准、方法标准和管理标准相协调，与国际食品安全标准体系基本接轨的质量标准体系。

（2）更新检测手段，培养检测人员。发达国家高度重视食品检验检测，投入巨资研制大型精密检测仪器，开发关键检测技术和快速检测方法，机构组织严密，手段先进。并且培养了大量具有很高专业技术水准的医生、律师、药理学家、化学家及其相关学科的专家和检测人员，提供科学建议、新技术、检测服务及研究的实验室和研究机构。这些都为食品召回级别的认定提供了坚实的科学基础和快速反应能力。建议我国能够增加一部分财政拨款，培养技术检验的专门人才并且进口更加精准的大型精密仪器，更新检测手段。同时还要通过责任制度保证检测和检查机构的公正性、权威性，保证食品召回作用的真正发挥。

（二）建立食品追溯制度

条码技术的发展为食品召回提供了技术基础，可以对食品原料的生产、加工、储藏及零售等供应链环节的管理对象进行标识，并借助计算机信息系统进行管理。一旦食品出现卫生安全问题，可以通过这些记录的标识对具体实体的历史、应用或位置进行回溯，准确地缩小食品安全问题的查找范围，查出问题出现的环节，追溯到食品的源头。现在我国已经启动了中国商品条码食品安全追溯平台，对肉、蔬菜、水果、海产品等13个大类15万种产品信息进行了采集，特别是北京的奥运食品的供应已经完全条码化，保证了奥运食品的安全。

现在需要解决的就是在解决食品追溯体系建立的技术问题之后，保证在供应链的各个环节的信息录入完整，不因为供应链某一个环节的脱节，而导致整个追溯体系的崩溃。这就需要政府强大的政治力量作保证，借着奥运食品追溯这一个契机，将食品追溯体系推行下去。

（三）食品召回的经费

食品召回需要花费大量的费用，如：告知费用、运输费用、仓储费用、销毁费用、雇佣额外劳动力的费用、员工加班费用、重新配送费用、聘请专业顾问进行危机处理的费用，以及双方约定的其它费用。产品召回一旦发生，生产商将承担巨额召回费用。因此建议我国政府参考欧美国家的做法，由政府倡导实行产品召回责任保险制度。通过产品召回保险，使得卖方——尤其是生产商在面对食品召回的突发事件时不仅能得到资金支持，还能得到专业的应急策略指导，以正确的方式面对公众、政府、乃至销售链中的各个环节，以最低的成本避免危机。

（四）召回食品的无害化处理

《食品召回管理规定》第三十一条规定食品生产者对召回食品的处理进行记录，并上报市级质监部门。但经营者是否确实将不安全食品、过期食品退回生产企业或生产企业是否对召回不安全食品集中进行无害化处理都缺乏更有力度的监督。

因此建议对食品召回后的出路必须有明确的规定，避免不安全食品经过厂家“回炉”后再次流入市场，应根据不同情况在执法部门（规定中提到的市级质监部门）的现场监督下进行销毁或作其它无害化处理，而不能仅仅是上报一份处理记录。

（五）健全相关法律体系，加大执法力度

《食品召回管理规定》虽然对食品召回做了详细的规定，但是规定还只是部门的规定，没有上升到国家法律的位置，对不法个人和厂商的惩罚也不够。如规定里规定的最高惩罚额度为3万元，但是这种惩罚措施不能够有效遏制不法行为。对不法个人和厂商而言，如果能够“平安”进行多次的不法行为，即便是被抓一次还是有赚头的。因此：

（1）建议加大对拒绝召回企业的惩处。召回制度应该有足够的威慑力使得食品企业选择自律。建议引入英美法体系中的惩罚性赔偿措施，让违规企业“倾家荡产”。加大企业的违法成本，使它们除了“自主召回”产品以外没有更好的选择，从而矫正因违法行为造成的社会利益失衡的状况。

（2）以规章的形式予以规范力度是不够的，还需要法律的保障，才能让食品召回落到实处。建议全国人大可以制定《中华人民共和国产品召回法》，尽快修改《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等法规。从法制层面完善“食品召回制度”，使食品召回纳入法制化的轨道。同时召回法律的制定鼓励企业诚信自律，对主动积极召回不安全食品的企业给予宽大处理，对故意不主动召回而待媒体披露或者政府职能部门介入后才召回不安全食品的企业给予较重的处理，对拒绝召回不安全食品的企业撤销其生产经营食品的资格，涉嫌犯罪的，追究刑事责任。

（六）其他工作

（1）加强对公众的食品安全教育和引导工作。加强公众健康知识和道德意识的普及，引导消费者在消费过程中尽量选择正规的经营单位和有正规标识的商品，自觉选择安全健康消费。

（2）建立信息披露体系。由于食品问题中企业和消费者存在着明显的信息不对称性，因此需要政府建立一个信息披露体系，及时向公众通报食品市场所销售的食品状况，并通过多种媒体向公众展示。对伪劣食品信息披露的同时，公布优秀企业的名录，推荐优质的产品。通过向消费者提供足够的信息，使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可。

（3）政府要切实履行监督职能，借助媒体与舆论，建立广泛的监督平台，定期发布产品质量监测报告。一旦发现产品可能有潜在的危险，或者接到消费者的投诉，应当立即立案调查，及时与制造厂家沟通与核实，并公告提醒消费者不要购买出现问题的产品，以期将损害降到最低。

落实食品召回制度，将有助于降低社会成本、维护社会公平、降低交易成本、为企业创造一个健康发展的环境。这是政府的一项长期任务，相信在政府和生产经营企业的共同努力下，保护消费者的权益能够得到更好的保护。