对于居住弱势群体的保障性住房和住宅产业化的构建机制

于哲

摘要：住房是人类生存的基本条件，随着经济的发展，我国城镇居民的住房状况得到了显著改善，居住水平不断提高。本文以居住弱势群体为研究对象，分析了居住弱势群体的构成、居住现状与特征；回顾了保障性住房及住宅产业化的发展。针对现有问题，从保障性住房与住宅产业化的角度寻求对于居住弱势群体的住房保障建设的构建机制。并提出规划设计以及公共政策方面的建议。

关键词：居住弱势群体保障性住房住宅产业化

Abstract: housing is the human survival of the basic conditions, with the development of economy, urban residents of the housing situation significantly improved, living level enhances unceasingly. This paper to live the weak group as the research object, analyses the living of the vulnerable groups composition, living status quo and characteristics; Review the affordable housing and housing industry development. According to the existing problems, from affordable housing and the Angle of housing industrialization seek for a living vulnerable groups housing safeguard mechanism of the construction of the building. And put forward the planning design and public policy Suggestions.

Keywords: live vulnerable groups of housing industrialization affordable housing

中图分类号：TU113.5+41文献标识码：A文章编号：

1引言

住房是人类生存的基本条件，改革开放以来，随着经济的持续稳定增长，我国城镇居民的居住状况得到了显著改善，居住水平不断提高。到2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率已达7%到8%，城镇居民人均住房面积超过30平方米；农村居民人均住房面积超过33平方米。比2000年提高了4㎡。但必须看到，在这些欣欣向荣、鼓舞人心的数字背后，还有相当数量的人们面临着无房、危房、拥挤和共用等居住问题。

2004年11月，建设部政策研究中心发布了《2020我们住什么养的房子——中国全面小康社会居住目标研究》，指出届时我国城镇人均居住面积将达到35㎡，城镇最低收入家庭人均住房面积将超过20㎡。也就是说，要在新世纪的头20年中解决近千万户城镇住房困难家庭的居住问题，如果考虑到外来务工人员在城市中的居住需要，这个数字还要大得多，弱势群体的住房保障已成为城市发展中不可回避的问题。而根据住房和城乡建设部，到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%到8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。就是说未来五年，全国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍；同时，每年还将改造农村危房150万户以上。

看看我们身边有多少人住在这样的房子里：年久失修、居住拥挤、基础设施条件落后，缺少独立的卫生间，他们每次要走一两百米去公共厕所；雨季漏雨、院内积水、冬天靠煤炉取暖。对于这种情况，在城市规划中基本采取两种方式对待：或者予以完全保护，维持现状；或者作为危房，进行改造。对于前者，在一段时间内居民还需忍受现在的生活状态；对于后者，居民能够取得拆迁补偿而有机会改善居住条件。但现实中，很多人却宁愿忍受现状也并不希望进行拆迁改造，因为原有住房面积小获得的拆迁补偿有限，改造后高昂的房价使他们无力回迁，而只能选择外迁到城市外围房价较低的地区，但这使他们失去了利用旧城区良好的医疗、教育、交通设施的便利，使他们远离工作地点或失去赖以谋生的非正式就业，同时失去邻里社会网络的支持，只是他们的生活成本增加、实际生活质量下降。可见，改善弱势群体住房条件并不是简单地盖几栋房子就能解决的问题，而是对城市空间资源的重新分配，涉及相当多的社会问题，必须给予妥善处理。

2我国城镇弱势群体的住房保障现状

2.1 弱势群体的概念

社会弱势群体，也称社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称social vuinerablegroup。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。它是社会学、政治学、社会政策研究等领域中的一个核心概念。

关于对弱势群体概念的定义，在学术界存在多种说法。总体而言，社会弱势群体是由他们在社会中所处的较差的社会地位和获取社会资源较差的社会机会和境遇因而需要借助外在力量的支持等来定义的。按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。

2.2居住弱势群体的范围界定

2.2.1 居住弱势群体的概念

居住弱势群体也可称为住房弱势群体。有学者认为居住弱势群体在我国至少有以下几层的含义：第一，他们在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下；第二，他们在未来的一定时间年内存在无法改变自己住房现状的可能；第三，在社会、政治、经济生活中，他们也往往处于弱势的地位。[1]还有学者认为住房弱势群体具有以下特点：第一，住房弱势群体是指其个人及家庭住房达不到社会最低生活标准的，有困难的群体；第二，住房弱势群体依靠自己的力量无法改变目前的无房、危房、拥挤和共用等住房弱势状况；第三，社会救助是改变住房弱势群体住房状况必须、唯一、可行的办法。[2]

2.2.2 居住弱势群体的范围

那么居住弱势群体的覆盖范围应该是怎样的呢？这一范围至少要符合两个条件，一是住房困难，一是没有能力解决的低收入家庭。在中国，有很多这样的情况，有的低收入家庭虽然收入很低，但是是拥有住房的，比如曾经是国企的下岗职工，这些家庭可以认为是弱势群体，但是不存在住房困难问题，因此在住房保障中可以不予考虑。但是反过来有一些低收入家庭，确实存在住房困难或者没有住房，这些人的人均住房远远低于最低水平，这些人才是真正的居住弱势群体，应该得到切实的保障。根据住房和城乡建设部的调查，大概一共是820万户,[3]其中属于低保家庭的大约占到一半。同时应该逐步覆盖长期在城市务工的农民。因为短期在城市打工的农民没有办法全部保障，但是长期务工的农民工长期生活在城市中，为城市作出了贡献，他们的所得税虽然很少，但是作为贡献很大，他们创造了价值并且长期居住在城市，也应当得到住房保障。

2.3我国城镇弱势群体住房保障现状

我国的住房保障制度从建国后的福利化分房起，在经过多次住房制度改革后，完成了从完全福利性向部分福利性、从非商品化向商品化的转变；从财政政策为主向财政政策、金融政策综合运用的转变。[4]

我国城镇弱势群体住房保障现状可以概括为以下几点：1）制度建设滞后。以廉租房为核心的住房保障制度建设滞后于其他社会保障制度建设。将住房问题排斥在医疗、养老就业等社保问题之外，仅就住房体制改革来解决住保问题，收效甚微。2）廉租房政策的不到足够重视，滞后于弱势群体的实际需要。很多城市廉租房仍没列入政府的议事日程，已经开展的城市操作办法缺乏公平、效率。3）廉租保障对象狭窄。它应包括所有无法从市场获得住宅的中低收入居民家庭，但实际上明显小于这一范围，保障对象不应仅限于低保户，而也应包括常住城市的、为城市创造价值的农业人口，即农民工。4）经济适用房并未真正发挥其应有的作用。购买时，要申请、填表、审查，手续很多，不仅没效率，而且很多房子并未真正到达中低收入人群手中，而是被高收入人群买入。5）保障性住房数量不足。由于廉租政策刚刚起步，依靠政府投资建设的住房数量有限，住房资源始终处于供不应求状态。从1998年到2007年，实际上用在廉租房建设的资金只有165亿，2007年虽然有较大增长，也只有94亿。2006年全国范围内房地产的投资是2.5万亿，可见廉租房建设的资金，只占房地产这个投资的4‰。[5]而经济适用房也在逐年下降，由1999年占房地产开发的16.5%到2007年的3.3%，逐年在下滑。6）资金来源不稳定。廉租房是政府解决贫困人口的住房问题的重要举措，但资金来源不稳定却是制约其发展的一大障碍。

3保障性住房与住宅产业化的发展

3.1 保障性住房的发展及存在的主要问题

从新中国成立至今，中国城镇住房制度的发展，在总体上经历了由传统的政府直接调控这非商品化为基础的住房福利政策模式向以政府间接调控和商品化为基础的政策模式转变的过程。自1949年起，我国的住房制度大致经历了以下几个阶段：1）1949~1977年：住房福利性实物分配制度；2）1978~1990年：房改酝酿准备与探索十点阶段；3）1991~1997年：住房制度改革全面推进和实施的阶段；4）1998年起：实物福利分房的终结阶段。保障性住房，从本质上来说，就是政府为了保障社会中部分弱势群体福利而直接或间接提供的特殊住房商品。從20世纪90年代初的安居房，到1998年开始建设的廉租房和经济适用房，再到限价房、棚户区改造房、拆迁安置房等，保障性住房具有多种形式。1998年，政府下达了《关于进一步深化城镇住房改革》的文件，从7月份开始把安居房并入经济适用房，并为低收入者制定了廉租房政策。

总的来讲，政府明确以大力发展保障性住房为主的发展思路是一件利国利民的好事，然而保障性住房在执行的过程中也会遇到尴尬和困惑。总结起来，有以下几个方面：第一，开发商参与热情不够积极。虽说保障性住房是政府的保障工程，财政资助应该是这项工程资金的基本来源，但对于如此大的投资，完全依靠政府的力量是远远不够的。但开发商对利润相对较薄的保障性住房项目的参与热情并不高。这就导致政府的保障政策难以实施。要解决这个问题，还需政府正对实际情况，给予开发商更多的实惠，如税收方面等。只有充分地调动起开发商的热情和积极性，形成政府补贴、开发商投资的模式，让开发商有利可图，保障性住房的建设才能得到长足的发展。第二，保障性租房质量不高，周边配套成束缚瓶颈。保障性住房的建设不能仅考虑指定一个偏低的价格，还要充分考虑到产品的品质和周边配套的相对提高。很多城市在建设廉租房的时候，只考虑到居民“住”这一需求，却忘了居民不仅仅只是需要简单一片瓦，还要去上学、上班，需要解决交通问题。还需要有一个社区的生活，有医院、有学校等。廉租房不是荒郊野岭，廉租房也不是粗制滥造，廉租房更不是平民窟。

3.2 住宅产业化的发展及其制约因素

住宅产业化的概念最早于1968年由日本通产省提出，其目的的是通过工业化方式生产住宅，从而提高建设效率并降低成本。日本学者谷重雄将住宅产业定义为“将纵向的日本标准产业的分类的各个领域中与住宅有关部分横向联接起来作为一个产业领域”，日本的住宅产业化体系包括住宅建筑标准化、住宅部件化、钢结构住宅建筑体系、住宅智能化、住宅节能化等内容。大约在1993年到1994年间，我国住宅科研设计领域的专家首先提出了“中国住宅产业化”这一概念。关于住宅产业化的内在含义，我国学者一般认为其主要体现在五个方面：一是住宅体系标准化；二是住宅部品化；三是住宅生产工业化；四是住宅生产经营一体化；五是住宅协作服务社会化。

国内外经验证明，住宅建设是一个消费潜力巨大、产业关联度高、无技术障碍的产业，它可以带动建筑、建材、轻工、电子等几十个行业的发展，可以吸纳相当多的就业人口，对经济增长的拉动性十分明显。据测算，在我国当前的情况下，每投入100元的住房投资，可以创造相关产业170—220元的需求，每销售100元的住宅，可以带动130—150元其他商品销售。因此住宅建设如果增加10个百分点，可望带动国民生产总值增长1个百分点，住宅行业每吸纳100人就业，可带动相关行业200人就业，所以住房产业对国民经济发展是有重要作用的。

我国的住宅产业化已经发展了十多年，但是进展始终非常缓慢，目前制约其发展的主要因素有产品需求少、技术创新慢、社会认知度低等诸多方面，但是归根结底，最关键的制约因素还是需求过少。技术创新慢通常是因为发明的技术在应用经济效益薄弱，而收益少又主要是由于附加技术的最终产品销售量过小；此外，虽然每年我国各地都有很多住宅产业化的展览，但是真正了解住宅产业化的消费者非常少，因此即使有相关产品，也很少有人愿意去购买，而这背后的主要原因就是我国建成的工厂化住宅非常少，消费者对其缺乏直观认识，当然也不愿意冒风险去购买和居住。

4居住弱势群体保障性住房与住宅产业化的构建机制

4.1 保障性住房与住宅产业化的互促

保障性住房是解决居住弱势群体住房问题的重要手段，但目前保障性住房供给数量不足却是制约其发展的一个很重要的问题。如果保障性住房能采取产业化的生产方式则会大大提高保障性住房的建设效率，缩短建设周期，在短时间内建造更多的住宅。另外，房地产业是国民经济的支柱产业，它对其他产业的拉动作用是不言而喻的。采取产业化的生产方式，住宅在短期内即可建成完工，从而保障住房的建设效率，让住房投资拉动经济的效果更快更好的体现。在提高效率的同时，住宅产业化还可以极大地提高保障性住房的质量。工厂中批量生产的住宅零部件质量能够得到充分的保证，这对政府监督保障性住房的建设相当有利，政府的保障性住房投资终究还是一项民生工程，其终极目的就是更好的满足社会弱势群体的住房需求。因此，政府需要产业化这种手段来实现保障性住房的建设。

同样，保障性住房可以推动住宅产业化的发展。我国的住宅产业化发展较晚，大部分技术都是有国外引进的，与国内的发展存在不相适应的矛盾，需要所需产品拉动、促进其发展。从增加产品需求的角度讲，保障性住房可以促进住宅产业化的技术创新，使其技术更加成熟。另外，我国目前的住宅产业化处在一个相当被动的位置上，消费者不愿意选择其他的住宅产品，工厂化住宅的市场很难形成。单纯依靠政府的促进措施来发展住宅产业化是很难的。如果政府以产业化方式来生产保障性住房，那么工厂化的住宅比例将会大大增加，进而逐渐得到消费者的认可，最终实现住宅产业化的良性发展。

4.2 居住弱势群体住房保障的规划设计对策

4.2.1 将住房保障要求纳入城市发展目标

城市发展目标是在一定时期内城市经济、社会、环境的发展所应达到的目的和指标。城市空间并非是简单的工作与居住地点，而是满足人们各种生理需求与社会需求的场所总和。保障性住房的建设也不是在一块孤立的土地上建几栋房子。因此，在城市经济发展的同时，为包括居住弱势群体在内的市民提供良好、舒适的居住环境，提供丰富文化、运动、休闲、娱乐等活动的场所和机会，满足居民生活高品质化、个性化、多样化的要求。

4.2.2保障性住房规划布局

1. 通过与普通商品住房混合建设均衡选址

根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》大要求，“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90㎡以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”。[6]这表明面向中低收入群体的保障性住房和普通商品住房将在城市新建住房中占绝对多数，必然在城市中形成均匀布局。对于保障性住房和普通商品住房的混合比例问题，可以在保证保障性住房在新建住房总体比例不低于25%的条件下，进行灵活配置。若按照90㎡以下住房占新开工住房面积70%计算，则其中保障性住房在普通商品住房中的比例将达到35%。对于开发保障性住房的房地产商予以减税优惠等奖励，鼓励通过商业手段开发保障性住房，形成保障性住房产业链。

2.规划设计和配套设施标准必须满足相关规范要求

保障性住房是面向居住弱势群体、由政府提供的具有福利性质的住房，因此在面积标准上应与社会保障属性相适应，采取较低标准，但这并不意味着可以无限降低标准，作为城市住宅的组成部分，保障性住房的规划和建设必须满足相关规范规定的要求。无论是在住宅间距、公共服务设施配套、绿地配置方面的居住区规划要求，还是在套型基本空间构成、使用面积、室内净高等方面的住宅设计要求，其中，其最低指标要求都是从最基本的卫生、安全、适用和环境角度出发的，是居住所必须满足的条件。

至于户型，则应采用小户型。对于廉租房面积可以控制在50㎡左右，根据地区、人口等因素，可以再在40—60㎡之间。对于政策型的商品房，应该以平均70㎡为宜，可以在61—80㎡之间波动。既然是保障，就是解决生存最基本的东西，政府有责任让每个人都有房子住，但没有责任满足人们对房子的占有欲及拥有奢侈住房。因此，满足最低生活要求的住房足以。

3. 适度提高容积率，在规划设计中坚持节能省地原则

我国正处于工业化和城市化快速发展阶段，人口与资源、环境承载力之间的矛盾突出，因此要大力发展节能省地型住宅。有研究表明，根据我国当前的经济发展水平和土地资源条件，城市整体容积率一般可规划为0.4—0.45，最高控制在0.6以内为宜，但目前的城市容积率只占到0.31，只达到合理规划容积率的70%。因此，应加对节能省地型住宅合理容积率和建筑密度的研究，合理确定居住用地的控制指标。建议在满足各项要求的情况下，对于混合建设有保障性住房的居住区给予一定的容积率奖励，一方面可以鼓励房地厂开发公司和非营利组织等社会力量兴建保障性住房，另一方面可以降低保障性住房的单位成本，减少政府的财政支出压力。

4.2.3 优化城市空间结构，大力发展公共交通，均衡配套公共设施

从国外已有的经验来看，对社会弱势群体的保障要做到标本兼治，在解决其眼前最为紧迫的家庭生计问题的同时，还要努力提高弱势群体整体的素质和发展潜能。住房保障是我国社会保障政策的组成部分，在为居住弱势群体提供基本住房的同时，在城市空间资源分配中也应向弱势群体提供社会支持。

城市公共交通是解决低收入人群出行难的基本保障。世界范围的研究表明，对低收入家庭而言，交通费占收入的10%—12%，超过12%就成为负担了，大力发展公共交通，是延长居住弱势群体出行半径，使其能够在更大空间范围内寻求就业、社会服务、休闲娱乐场所的有效途径。

公立医疗、教育、文化、社会福利设施等公益性社会服务设施和城市公园等公共绿地，都是城市宝贵的公共空间资源。目前很多城市在规模快速扩大的同时，公益性社会服务设施，特别是公益性文化、体育和社会福利设施的发展相对滞后。在城市建设中，政府应加大公共投入，改善和提高公共服务设施配置的水平，坚持分级配置的原则，处理好公共服务设施相对集中与适当分散的关系，按照就进服务的原则加强非城市中心地区公共服务设施的建设，在空间上力求均衡，使居住弱势群体能够获得更多社会服务。

4.3住宅产业化及保障弱势群体的住房公共政策构建

（1）建设运营的计划性。我国现行的住房保障体系缺乏完整的计划体系，除了“安居工程”以外，没有一套完整的、持续的公共住房发展计划。建议制定专门的实施计划及运营机制，以形成住房保障体系的良性运作。

（2）建设运营的立法保障性。目前我国缺乏有关公共住房的立法性，而过多的是靠行政手段、办法等加以干预，有关公共住房的立法却相对匮乏。虽颁布了一系列有关房地产方面的法律、法规，如《城市房地产管理法》等，在房地产开发、经营领域发挥了积极的作用，但房地产方面的立法工作明显滞后于房地产业发展的需要，而且体系不完善。现代意义上的“住房保障”在我国的发展历史还比较短，故还没有建立一套完整的住房保障法律体系，目前各地执行的是国务院、住房和城乡建设部和各省、市、自治区等政府部门颁布的有关经济适用房、廉租房等方面的行政法规，无法为保障性住房的发展建设提供足够的法律依据。

（3）建立完善的住房保障管理机制。目前，我国尚未建立完善的住房保障管理机制。一方面，我国缺少专门的住房保障管理和实施机构，经济适用房、廉租房和住房公积金管理等往往由不同的管理部门代管，管理力度十分有限，难以满足落实城镇住房保障制度的需要。另一方面，还没有形成保障性住房的审核、轮候、分配、退出的完善管理机制，而且由于我国的收入检测体系不健全，更使保障性住房的管理工作困难重重。

（4）健全推进住宅产业化的工作机制。我国住宅产业化的推进共工作缺乏统筹全局、统一协调的领导决策机制和有效的工作机制。除部分省市外，不少地方还没有建立开展住宅产业化的工作机制，缺乏具体的目标、步骤和措施。住宅产业化的工作主要局限在住宅小区的示范、试点项目上，未能形成引导住宅发展的产业链条以及与产业化相适应的成套技术体系。

（5）建立有效的技术、经济政策作保障。由于没有有效的技术政策、经济政策作为强有力的保障，住宅建设产业链中各相关主体尤其是居于核心地位的房地产开发企业对于推进住宅产业现代化的积极性还没有被调动起来。对于形成产业现代化的住宅建筑体系、部品体系和技术支撑体系，由于缺乏必要的优惠政策支持和调控手段，因此难以形成以市场为导向的自我发展、自我创新、自我完善的市场化激励机制。

参考文献

[1]郑杭生主编. 中国人民大学社会发展研究报告2002：弱势群体与社会支持.北京:中国人民大学出版社，2003.

[2]邱冬阳，王牧，廉租房——城镇住房弱势群体救助的现实选择.重庆建筑大学学报，2003（6）.

[3]http://www.soufun.com/2008/2007-03-30/997913.html

[4]孙忆敏. 我国大城市保障性住房建设的若干探讨.规划师，2008（4）.

[5] http://blog.162.com/46904619/blog/static/1929650200810136381417/.

[6]新华网北京5月29日国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》.http://news.xinhuanet.com/newscenter/206-05/29/content_4616608.htm.