长沙县农民用水者协会建设、管理与对策探讨

朱杰

（长沙县水务局长沙市410100）

1 长沙县基本情况

长沙县毗邻湖南省会长沙，全县辖19个乡镇3个街道办事处，228个行政村，41个居委会，总人口78.8万，总面积1997 km2，耕地面积4.87万hm2（73.1万亩）。境内有湘江一级支流4条，中型水库4座，小型水库165座，总库容22 228万m3，山塘51 000口，电力提灌机埠3 537处，装机50 924 kW。

2 传统管理状况

自农村实行联产承包责任制以来，农村山塘、渠道、水闸等小型农田水利设施存在管理上的空白，大部分骨干山塘、渠道、水闸等基本无人管护，山塘淤塞和河流污染日益严重，蓄水功能锐减，水环境恶化，渠道破损，机埠电机被盗，用水无序，工程效益退化。再者，农村养殖业废水随意排放，加剧了对山塘、渠道、河流的淤塞和污染；三是传统的管理方式效率较低，投入成本大而产生效益小；四是缺乏可行的引导机制和激励机制。

3 用水者协会建设的发展

2006年以来，以用水者协会为组织形式的用水户参与灌溉管理模式在长沙县迅速发展。截止目前，已在全县中小型灌区内组建了依托现有渠系或乡镇行政村划为单元的用水者协会122个，涉及灌溉面积1.54万hm2（23.13万亩），参加农户5.12万户，14.06万人，共涉及108个村923个组，用水者协会管理山塘11 095口，水库83座，渠道3 058 km。协会管理水田灌溉面积达到全县耕地面积31%。

经过多年的实践和探索，长沙县农民用水者协会已得到跨越式发展，各协会探索出了一系列适合自身特点的运行管理模式；管水、维护、经营从政府部门管理逐步向符合群众利益、自主科学管理的模式转变；原很多村组的用水管理过去体制不顺，渠系无人管理、渠道淤积、用水无序、水利用率低、浪费严重，逐步转向协会，管理到位，责、权明确，节约用水。

推行农民用水者协会以来，用水户积极参与灌溉管理，在管理、建设、财务上享有高度的知情权和参与权，调动了农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性，保障了水利工程的效益发挥。第二，保护了供用水双方的利益，明确了各方的责任，建立了透明的水费收缴制度。三是规范了用水秩序，减少了水事纠纷。农民用水者协会成立后，按协会章程和用水管理制度办事。用水过程中，根据实际情况，及时调整水量分配，为用水户提供了优质服务，形成了良好的用水秩序。四是水费征收透明，农民负担减轻。

4 协会工作的措施

（1）提高认识，加强领导。为推进全县小型水利建设和用水管水机制，发展和规范农民用水者协会，长沙县人民政府于2006年11月以长县办［2006］84号文件规定，成立了以主管农业的副县长、县委办、政府办、县农办、水利局、民政局和乡镇政府组成的农民用水者协会建设和工作领导小组，并全面制度了实施方案和有关政策；在组建农民用水者协会工作中，由长沙县水利局主管、指导。

（2）发展和规范并重，质量与管理并重。多年来，长沙县农民用水者协会发展按照“一发展、二规范、三登记、四质量、五管理”的原则。水行政主管部门结合本地实际，加大对农民用水者协会的培育力度，有计划、有组织地做好发展、登记、管理工作。首先注重发展。县水务局派遣水利技术人员和协会筹备组人员对发展协会区域进行现场踏勘，了解水系、渠系，了解灌溉历史，确定水库、塘、坝和水利工程，查看供水边界，征求意见，收集村组、群众的要求，广泛宣传，推动农民积极参与农民用水者协会，推进协会筹建和发展。再是注重规范。制定规范的筹建程序、章程范本等，各灌区、村组按照程序并结合自身实际开展筹建工作，真正做好协会“民主组建、自主管理、自我发展”。三是加强登记许可。各协会筹备组通过规范的筹建后，按照县主管部门对登记的要求，准备好相关材料和申请登记表格，由各乡镇水利管理单位先行审核，再报县水行政主管部门批准、民政部门登记注册。四是注重质量建设。从筹建到成立再到运行。坚持将协会质量建设放在第一位，对农民用水者协会进行质量跟踪，日常不定期进行检查。五是注重管理。农民用水者协会成立后，管理是决定协会生存的重要基础，管理出效益，管理出成果。长沙县对农民用水者协会管理实行考核制，共分三大类18项，涉及协会各项事务，以考核规范管理、以考核促进管理。

（3）推广和投入并重，将农民用水者协会推广与水利建设投入有机结合起来。近几年来，长沙县对中型灌区骨干工程、小型农田水利工程进行节水改造，而末级渠系建设投入一直乏力，直接影响了灌区整体效益的充分发挥。长沙县在田间工程建设和管理方面做了一些有益的探索，实践证明，政府安排部分补助资金，以农民用水者协会为载体，通过协会开展“一事一议”，加强末级渠系、山塘等小型农田水利建设，是有效可行的途径。从2007年开始，县财政每年拿出资金采取“以奖代投”方式，通过协会运作，重点支持田间小型水利工程建设；从2009年起，县在全县开展山塘清淤工程建设，重点支持协会山塘清淤扩容工程，用4年内时间基本完成全县2.4万口骨干山塘的清淤扩容工作。截止目前，共完成山塘清淤扩容5 291口，清淤水面面积18 132.09亩，完成投资2 176万元，共新建、改造渠道300 km。

长沙县小型农田水利建设，通过向协会倾斜，不仅支持了协会的水利工程建设，还调动了协会成员改造、维修水利工程的积极性，协会成员不仅自愿投工投劳，还共同投资维修渠道，完善山塘渠系工程。用水者协会热火朝天的水利建设，完善的渠道，合理的配水，一把锄头看水，让周边未成立协会的村组和农民羡慕，同时认识到组建协会的重要性，纷纷积极组织筹建协会。

通过将工程建设和协会结合，不仅带动了广大农民修建完善水利工程设施，还很好的调动了积极性，同时也促进了农民用水者协会的发展和壮大。

（4）严格实行“以管定建”，推行小水利产权改革。农民用水者协会开始在长沙县发展以来，水利建设一直是比较重视的，投入也逐年加大，各协会对政府部门依赖性越来越强，忽视了协会管理，县水务局根据协会发展情况，适时地调整了政策方向，将建设为主向管理为主转变，强调协会管理出效益、管理出成果、管理促发展。

试点推行小水利产权改革，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等形式，实现水利工程资产和资本的重组，明晰产权关系，确定所有权和经营权的归属，盘活水利资产，解决水利工程重建轻管，建管脱节的矛盾，调动社会参与水利建设的热情，为农田水利基本建设注入新的活力。

5 发展中存在的问题

（1）农民用水者协会的政策支撑体系有待进一步加强和完善。在协会发展中，小型水利工程产权是重要内容，现在很多小型水闸、机埠、山塘等水利设施虽然归属协会管理，但产权却不所有，协会不能全心全意搞好设施的维护和维修，不能完全发挥水利设施功能，影响协会发展。同时，协会需要针对性强的扶持、投资、引资等相关政策。

（2）资金投入单一，政府部门独木难支。随着协会发展壮大，水利工程改造也随之增大，需要庞大建设资金，协会成立后，最主要面对的问题就是改造水利设施，只通过政府部门投入，只是杯水车薪，不能解决根本问题。

（3）收入较低，影响协会发展改革进程。长沙县各协会根据自身实际情况制定了相关水费标准，但水费远离供水成本，加之收缴不到位，致使协会的日常维护、看放水人员工资、电费等不足，缺少必要的收入，制约了协会的持续、健康发展。

（4）部分协会体制不完善，管理水平低。协会一味按照范本制定章程制度，不能结合自身实际，造成很多规章制度形同虚设、体制不顺；协会执委管理水平低，只注重建设，不注重管理。

6 破解方式探讨

（1）协会管水、用水结合水权制度改革。长沙县水库、山塘较多，水资源较为丰富，但农民用水比较浪费，节水意识淡薄，一旦发生干旱，抢水、打架事件较多。发展农民用水者协会以来，通过制度约束，科学管水，合理分配，荒废、抢水等情况不再发生；然而用水量偏大，节约意识有待加强，2010年起，灌区开始探索水权制度改革，考虑县区经济发展水平和自然条件、产业结构调整因素，合理确定配水面积和定额。为确保每个用水户的水权落到实处，灌区制定年度水资源使用权配置方案，并把水权总量逐级分解到乡镇、村组、协会、用水户。农民用水者协会依照有关章程和规定，组织农户积极参与用水管理，重点就是管理、控制水的方量。

（2）对用水者协会扶持方式进行转变，以项目支持为主，资金支持为辅。

长沙县从2008年开始逐步改变扶持方式，如2008年实施的小农水渠道改造项目，2009～2011年实施的山塘清淤工程，2010年的山塘整修工程。着力改善农村水利设施的基础条件，同时对有特色、管理好、运行好的用水者协会给予适当的资金扶持，2010年共投入扶持资金达34万元。

（3）提升用水者协会的地位和作用，将政府部门的部门管理权下放给协会，发挥民主管理作用，调动农民积极性、改变原村组管理不落实、工程不维护等现象，能有效解决水利基本建设中的部分问题。

（4）引入竞争机制、构建合理的激励机制和有效的约束机制。

2010年长沙县农民用水者协会出现首个兼并，青山铺镇金福庵协会2007年8月成立，一直是该乡镇运行较好的协会，但管理面积较小，资金运行能力弱，水利设施不能较好维护；至2010年下半年，新成立的黄鸪协会管理符合实际，资金充裕；通过协商，将金福安协会并入其下，双方成员一致通过。

长沙县水行政主管部门针对协会制定相关激励机制和约束机制，同时协会对用水组、成员也形成激励机制和约束机制，形成部门管理协会，协会管理用水组、成员的良好局面，管、建、奖形成一条直线，层层管理、环环相扣、节节相关。

（5）推进大产业和大协会发展。根据长沙县农业产业发展，着重培育大农业产业发展和大协会发展并轨运行，积极推进农业产业合作组织成立用水者协会。农业产业发展、协会发展、水利发展同步，有效地解决了政府水利投入资金庞大，协会发展无力，管理模式落后，水利设施维护少等一系列问题，也为新农村经济发展和水利发展打开新的一页，这也是协会未来发展的方向。