农村饮水安全工程可持续发展探讨

2012-06-21刘成祥

湖南水利水电 2012年4期

刘成祥

（娄星区水利局娄底市 417000）

1 娄星区农村饮水安全工程概况

娄底市娄星区地处湖南省中部，地域面积380 km，全区辖4个镇、3个乡、5个街道办事处，共162个村民委员会，53个社区居委会，总人口43.85万，其中农业人口16.32万。随着娄星区建设步伐的不断加快，水环境不断恶化，区政府于2010年底组织水利、卫生、财政等部门对农村饮水现状展开摸底调查，通过对全区各乡镇、办事处农村饮用水水质抽样检验，检测结果不容乐观，农村饮用水合格率仅为12.8%。区委区政府高度重视农村饮水安全问题，秉着“统筹规划，分期实施”的原则，于2011年4月编制完成了《娄星区“十二五”农村饮用水安全工程实施规划》。因地制宜，结合娄星区村镇布局、水资源分布、建设规模大小及经济可行性等综合分析，通过城市水厂管网延伸、乡镇分片集中供水和单村集中供水三种供水模式，规划逐步解决全区农村居民饮水安全。从2010年年底摸底调查数据显示（附表），全区农村饮水安全工作取得了瞩目的成效，农村自来水普及率达到了35.5%，但面临的形式依然严峻，全区仍有8.36万农村居民的饮水安全没有得到保障，占总农村人口数的51.2%。

2 农村饮用水安全工程运行管理现状及存在的问题

娄星区农村饮用水改造工程建设始于20世纪90年代末，经过水利人近10年努力，全区农村饮用水安全状况得到了很大改善，同时也存在一些问题：工程实施方案不够科学，设计标准低，建设市场不规范；地方配套资金到位困难，引入社会资金机制不活；运行管理费得不到落实，管网及配套设备老化得不到及时维修；农户分散，管网人口密度小，工程人均实际投资较大，且维修管理困难；农民水质意识淡薄，水源保护力度不大，水质缺乏定期检测；水价制定缺乏科学论证；“重建轻管”现象及意识存在；运行管理体制不规范，水管人员业务水平低，这些都影响农村饮水安全工程效益的持续发挥。

附表 2010年底娄星区农村安全饮用水集中供水现状调查表

3 推动农村饮水安全工程长效运行的探索

（1）科学规划，加强质量管理。

“十一五”期间，娄星区农村饮水安全工程的建设规模及速度均达到了历史之最，工作力度空前，而农村饮水工程建设点多、面广、线长，且受行政区域划分限制，在水源与集水池选址、管径选取及管线铺设等方面缺乏足够的科学论证，急功近利，规划设计不够深入、设计标准偏低，造成供水工程不合格或资金浪费。工程建设质量是规划设计目标得以实现的保障，是建设产品的生命线，但当前娄星区建设市场不够完善，从工程规划设计、招投标活动、施工到监理多环节常造成工程质量欠缺，严重影响农村饮水安全工程的建后运行及长期效益的发挥。

（2）合理调整投资构成比例，落实市、区两级配套资金。

农村饮水安全工程建设处于相对落后的农村，集体经济薄弱，管网受益人口密度少，工程人均投资偏高。（“十一五”期间娄星区饮水安全工程投资配套组成及实施情况统计如图1）。应根据区域经济实际，调整配套资金的比例：继续提高中央资金投资比例，降低农民自筹资金比例，重点落实地方配套资金中的市、县（区）两级配套资金的到位，如图2。娄星区饮水安全工程实施计划中，市、区两级配套资金占地方配套比例较大，但实际到位困难，严重影响到工程的质量与进度。

图1 娄星区“十一五”农村饮水安全工程投资情况

图2 市、区配套占地方资金比例

（3）建立权责明晰的管理体制，优化水管队伍建设。

按“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，坚持走“明晰所有权、放开使用权、搞活经营权”之路，对农村安全饮水工程明晰产权，落实管理主体。按农村供水工程管理模式进行划分：国家和集体投资为主兴建的区域供水工程，由乡镇（街道）授权的项目法人（乡镇水厂或乡镇（街道）农村供水管理站）负责管理；城市管网延伸供水工程，以乡镇（街道）为单位，单独开设水闸并安装总水表，采取分级管理，城市管网至各乡镇（街道）供水计量点由娄底市自来水公司负责管理，供水工程产权也归其所有；各乡镇〈街道〉水计量点至农户由乡镇（街道）水管站负责管理，供水工程产权也归所在的乡镇（街道）所有；单村集中供水工程及分散式供水工程的产权归村集体所有，由村成立用水户协会或经营权承包等方式运营管理，根据管理权限，层层落实管理责任。

随着农村饮水安全工程“十二五”规划的实施，应不断加强水管队伍建设以满足投资强度和建设规模的要求。从娄星区农村供水管理人员构成来看，专业技术人员构成低于10%，绝大部分都是农民，专业知识缺乏。应通过“公开、透明、竞争上岗”的办法，择优录用人员,优化水管队伍，并对录用人员由区水利局组织进行岗前培训,持证上岗。同时引入激励机制，把水管员的工资报酬与水费回收率、管道及设备保养等工作挂钩,定期进行民意测评,加强监督，提升供水服务水平，降低供水成本、扩大供水效益。

（4）确定合理水价，吸引社会资金投入。

对娄星区农村供水水价调查得知，全区农村供水工程平均制水成本为1.69元/t（不包括设备大修费），其中制水成本最低的万宝水厂也达到了1.47元/t，而供水水价在（1.2～1.8）元/t，全区平均水价只有 1.5元/t。较高的单位制水成本和与制水成本不相适应的供水水价，使得大部分集中供水工程处于亏损运营状态。

合理水价的制定是工程良性运行的基础。水价制定应充分考虑到农村饮水安全工程的公益性和农民的经济承受能力，同时也要考虑到工程良性运行和社会资金投入的必要利润，按“保本微利”原则，多层次、多渠道积极吸收社会闲散资金。逐步实行农村自来水价格公告制度和听证会制度，提高水价制度执行的透明度，充分发挥水价的经济调控作用，建立基本水价与用水量挂钩的梯级水价制度，增强农民节水意识。

（5）强化水源地保护，建立和完善水质监督体系。

加强水源地保护，是确保饮用水水源可持续利用，全面改善农村饮用水状况的基础。针对农民水源地保护及水质意识淡薄的现状，娄星区政府及水行政主管部门应加大宣传力度，同时应对供水水源地保护给予补贴，不再对外承包从事养殖、有污染的工农业生产，明确水源地保护人员及职责，以保持水源清洁卫生。

农村饮水安全工程建设水质检测大部分在工程设计阶段已完成，但建成运行后的水质监测被忽视。附表可以反映出，娄星区农村集中供水工程有净化消毒一体化设施的工程仅6处（其中城市管网延伸占3处），占总工程处数的6.3%，解决人口占总农村人口的10.1%；有定期水质监测的除3处城市管网延伸的供水工程外仅万宝水厂和茶园水厂2处，仅占总工程处数的5.3%，水质安全现状不容乐观。区政府应设立专项资金，用于农村饮用水安全工程供水水质的检测与监测，并优化检测指标和监测频率，同时组织环保、水利、卫生、财政等部门分工协作，明确各部门职责，并制度化，保障供水工程的安全、可持续发展。

（6）出台扶持政策，规范管理。

农村饮水安全工程是一项公益性的基础设施，国家及各级政府应加大扶持力度，出台相应优惠政策。在农村饮水安全工程实施运行过程中发现，工程建设税费名目繁多，严重影响项目单位的运营管理。以娄底市娄星区万宝镇水厂为例，建设期间实际缴纳税费50多种，该费用占工程造价的25%，工程运营后，电费、工商、卫生部门、税务、安全局等单位收取的各种费用名目多，且收费相对工程效益来讲偏高。

目前娄星区农村饮水安全工程制水电费占到制水成本的45%左右，成为项目运营亏损的主要政策性原因，其次各种税费政策也制约其发展，基于此，区政府要协调电力部门及各级财政予以适当电价补贴，此外应协调税务、工商等部门制定农村供水水费收入，减免营业税和所得税，对城市管网延伸供水免收污水处理费和水资源费的优惠政策。同时明确卫生部门为水质监测部门，环境部门为水源地保护部门，对农村饮水安全工程水源地保护费、水质监测费由各级财政及供水单位按比例负担。建立农村饮水安全工程维修养护基金，用于工程的维修与更新改造，建立和完善各项管理制度，如工程建设制度、运营管理制度、运行维护制度、财务制度等，做到有章可循，水务公开，确保农村饮水安全工程正常运行、长惠民生。