关于拓宽小型农田水利建设投资渠道的思考

黄元发 刘代祥

（邵阳县水利局 邵阳市 422100）（邵阳县政协 邵阳市 422100）

1 邵阳县小型农田水利设施简述

新中国成立62年来，邵阳县以农民劳动积累为主，建成了3座中型水库，222座小型水库[小（Ⅰ）型46座，小（Ⅱ）型176座]，3.84万口山塘（其中骨干山塘253口），957处机电抽水泵站，1 250处灌溉机埠，901处河坝，1 570眼机电井以及8 000多个塘坝、涵闸、水井、水窖和1 106条沟渠等小型农田水利设施。县内年均降水总量24.22亿m3，年均总蓄水量13.04亿m3，承担着3.39万hm2（50.8万亩）农田的灌溉任务，其中中型水利工程承担0.77万hm2（11.48万亩）农田灌溉面积、占总灌溉面积的22.4%；小型水利承担2.62万hm2（39.32万亩）农田灌溉面积、占总灌溉面积的77.4%。由此可见，在以丘陵为主的邵阳县，小型水利设施对全县国民经济的发展有着举足轻重的作用。

2 邵阳县小型农田水利工程建设存在的主要问题

（1）小型农田水利工程先天不足。全县90%以上的小型农田水利工程都修建于20世纪50、60年代，受当时技术条件等诸多因素制约，建设标准普遍偏低，质量不高，配套不全，大部分山塘没做防渗处理，引水渠道为土渠，没有混凝土砌，渗漏严重，加上年久失修、淤塞、崩塌严重，功能退化。导致一半以上的耕地“靠天吃饭”。

（2）小农水建设资金投入严重不足。长期以来，小型农田水利工程建设与维护主要靠农民投工投劳，财政补助资金很少，且没有稳定的投资渠道，资金严重短缺。近年来，特别是2011年中央一号文件出台后，国家提出了加强大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建设、排灌泵站配套改造等十大任务，各级财政也加大了对大中型水利工程的投入。但对山塘等小型水利建设投入依然严重不足。2010年，虽然上级财政给邵阳县山塘清淤投入资金 310万元，县级补助31万元，通过“一事一议”群众投工投劳折资630万元，对625口山塘进行了清淤防渗。照此计算，该县现有3.84万口山塘需要资金7亿元以上，如果单靠国家财政投入很难，按照该县目前的速度，需要61年才能完成山塘清淤防渗。

（3）农民尚未很好地承担起对小型农田水利基本建设应尽的义务。农村实行税费改革后，农民“两工”（农村义务工和劳动积累工）取消了，国家投资有限，地方财政又没有很多钱投入，“一事一议”存在难度，完善小型农田水利设施建设难成为现实。从依靠国家投入来讲，邵阳县属典型的丘陵山区，耕地点多面广，地形地貌复杂，改善小型农田水利设施任务重、难度大、投入需求大。仅山塘清淤防渗一项就需资金7亿元，加上小水泵、小水渠等“五小水利”工程，共需资金30亿元左右，单靠国家财政投入很难。农民对小型水利建设不闻不问，没有形成“农田水利为农民，农民自觉修水利”的良好氛围。多年来农民连农业灌溉水费都不愿意交纳。2010年，邵阳县仅收农业水费不足8万元，占应收款总额475万元的1.7%。这一是认识错位。农村税费改革后，水商品意识在许多农民头脑中被淡化，二是水权与水市场体制不完善。认为 “灌区工程农民建、建好灌区用水不交钱”，导致该县原水库管理所人员因多年领不到工资而队伍散了。

（4）小型农田水利产权制度改革滞后。虽然邵阳县早在2002年就对小（Ⅱ）型水库以上小型农田水利工程进行了“股份合作、拍卖、租赁和承包”等形式的产权制度改革，其中大部分还只是采取简单的承包办法，回收资金有限。但“五小水利”工程和电排等小型水利工程的产权制度改革还未实施。由于农田水利改革明显滞后于农村经济体制改革，所以多数工程存在建管脱节、权属不明、管理不善、效益衰减等问题。

（5）管理粗放，功能下降。由于缺资金，小型水利设施建成后无人管护，造成过早失去其使用价值。同时农业水费回收困难，水利工作无法运转，目前不但山塘无专人管护，而且小（Ⅱ）型以上水库也多年无专人管理，无资金维修保养，以致全县1 000多公里渠道，511处水泵、1 000余处电排等灌溉功能丧失70%以上。农村大量劳力外出，水稻种植方式由双季稻向单季稻转变，甚至不少农田改种旱作，农田对水资源的需求减少，更加淡化了农民对小山塘维修管理的意识，导致山塘储水灌溉能力急剧下降。

（6）工程项目分散，不能集中解决问题。目前，邵阳县水利建设投资总额不多，但投资的渠道不少，既有固定资产投资，又有财政专项投入，既有农业综合开发资金，又有农资综合补贴，既有财政预算内资金投入，又有水利建设基金、水资源费等规费投入。资金渠道不同，主管部门不同，使用要求不同，分散使用，尚未整合各类水利建设资金，不能集中资金解决小型水利建设中的问题。

3 关于拓宽小型水利建设投资渠道的思考

3.1 创新小型水利建设投入的政策环境

（1）制定相关政策。当前，各地小型农田水利建设的投入，迫切需要政府出台有关政策。建议省政府出台《关于加强小型农田水利建设与管理的意见》，提出拓宽小型农田水利建设投资渠道的新思路、新政策。特别要针对税费改革后如何对加快小型农田水利发展作出明确规定。建议市、县二级政府因地制宜、结合本地实际，分别制定对省政府《关于加强小型农田水利基本建设与管理意见的实施方案》，以促进省政府的“意见”全面贯彻落实。

（2）出台优惠政策。即对小型水利设施及其管护用地，不仅免征土地使用税，而且减征占用耕地税；对水利工程供水免征营业税，逐步完善水资源综合利用等节水项目的税收优惠与补贴政策。

3.2 创新投入方式，建立多元化投入机制

（1）拓宽小型水利投资渠道的基本思路。小型水利建设的融资能力较弱，主要应由政府公共财政提供。但受财力限制，目前不可能完全由财政预算渠道解决。我们既要充分发挥政府公共财政投资的主导作用，又要充分发挥市场配置资源的基础作用，同时积极鼓励群众投入，共同推动小型水利发展。

（2）扩大政府公共财政对水利的专项投入。水利财政专项资金已成为水利建设投资的重要来源，在小型病险水库除险加固、中小河流治理等方面发挥了重要的作用。2008年以来，邵阳县水利局通过积极努力，争取到中央财政水利专项资金已达2亿元，既完成了26座病险水库的除险加固任务，又让11万农村人口解决了饮水安全问题，同时完成了46 km2的小流域综合治理任务。未来几年。各级财政都要按照经济增长速度，逐年增加对小型农田水利建设的专项投入。并明确县财政的配套比例，建立小型水利建设投入稳定增长的机制。

3.3 广辟筹资渠道，完善投入机制

（1）开展小型水利建设竞赛。以财政投入为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以社会投入为补充，开展“芙蓉杯”等水利建设竞赛活动为引导，建立省、市、县三级激励机制。对竞赛先进县、乡、村，以省、市、县政府的名义进行表彰，并逐年加大省级奖励力度。

（2）加大银行融资对小型水利建设的支持力度。除扩大政府公共财政投资小型水利建设规模之外，在金融机构融资、构筑新平台融资等方面进行创新。国家政策性银行除了对节水灌溉等项目进行优惠贷款外，还应给小型水利建设优惠贷款的范围，在贷款利率、贷款额度、贷款期限等方面也给予优惠，如长期限、低利率等优惠政策。允许通过水资源费、水利建设基金等收入作为质押进行银行融资。

（3）完善财政贴息制度。对商业银行的水利项目贷款，由国家财政贴息。扩大整个水利项目财政贴息的范围，延长贴息期限。对具有重大社会影响的准公益性水利项目，实行由财政全额担保和贴息补助；对农田灌区技改工程，实行无息或低息贷款优惠，并对小型农田水利建设尤其是贫困地区的小型水利建设给予较高比例的贴息。

（4）发行水利建设债券进行融资。铁道部2008年发行铁路建设债券融资就达到1 000亿元。水利基础设施同样作为国民经济的重要基础设施，也可借鉴铁路债券的成功做法，发行中长期水利建设债券。

（5）像 “村村通”那样，实施“塘塘清”融资。2006年以来，邵阳县通过向银行贷款、县财政补贴、群众“一事一议”筹资等投入30亿元，修建“村村通”工程。截止2010年底，全县554个村铺筑了水泥路1 548 km。如果像修“村村通”公路那样融资、实施“塘塘清”（对所有山塘开展清淤防渗），那么，全县小型农田水利建设将会开创崭新局面。

（6）大力整合各类水利建设资金。目前，国家水利建设投资的渠道虽不少，但在项目资金调配和管理上，财政、发改、农业开发等部门都有分配权和管理权。部门之间协调不够，缺乏统一的规划约束，存在重复建设，重点不突出等问题，使有限的资金难以发挥最大效益。建议国家以法律法规的形式，明确各涉水部门的职责和权限，实现权责对等，整合各类水利建设资金投入小型水利建设。

3.4 积极鼓励群众投入小型水利建设

（1）通过“一事一议”筹资投入小型水利建设。为促进“一事一议”政策的运用，政府应对小型农田水利工程建设实行“以奖代补、多筹多补、多干多补、以奖代补、先建后补”等机制，鼓励和引导农民投资投劳开展小型农田水利建设。2011年2月，在邵阳县人大十五届五次会议上，县水利局将自费编印的 《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》宣传册给与会近500名代表各发一本。县人大代表、黄荆乡白马村村支书刘水生回村后，迅速向全村群众宣传中央一号文件精神。该村第八组村民学习中央一号文件后，自筹资金11万多元，对本组现有10口山塘全面进行清淤防渗。

（2）探索用粮补投入小型水利建设。邵阳县黄荆乡不止1个村的村干部，想试探性地通过“一事一议”，引导村民将每年国家给农民的粮补资金用于山塘清淤防渗。该乡白马村支书刘水生说：“今年县水利局给了我们乡6口山塘的清淤防渗补助指标，但至目前，我们村乡已完成了26口山塘的清淤防渗任务，其中第八组的群众就自筹资金11万多元，将现有的10口山塘全部进行了清淤防渗。如果不限制，或多给我们清淤防渗指标，我们准备通过‘一事一议’,引导群众用国家发的粮食补贴投入山塘清淤防渗。”刘水生支书坦言“不少村民回答我，他们同意用粮补集中起来对山塘进行清淤防渗，因为政府给补贴，我们迟干不如早干，安排干不如争取干”。

（3）通过小型水利设施产权制度改革增资投入小型水利建设。由于农村水利投入机制与农村承包责任制不相适应，造成小型农田水利设施灌溉效益衰减，对国家粮食安全构成潜在威胁，必须大力开展小型水利设施产权制度改革。通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程的所有权、放开建设权、搞活经营权，广泛吸纳社会资源，使小型农田水利工程的建设和经营走上存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的轨道。同时组建“农民用水协会”，发挥农民自建、自管、自用的优势，大力推行合同式供水，引导农民自觉交纳农业灌溉水费，以确保小型农田水利设施的有效养护及其功能的有效发挥。

（4）通过发展小型民营水利，增加资金投入小型水利建设。引入市场机制，制定和完善发展民营水利的优惠政策和激励机制，充分调动社会各界的积极性，使小型农田水利工程走民建、民有、民营的发展道路，改善目前小型农田水利投入严重不足的现状。

1中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定 [N].中国水利报，2011-02-01.

2王海铎，范卓玮，庞靖鹏，等公路投融资模式对水利的启示[J].中国水利，2011，8：53-57.

3邵阳县农田水利建设综合规划报告[R].2010.