浅谈芷江县山塘清淤扩容工程建设管理的一些做法

田 民 陈吉凡

（芷江县水利局 怀化市 419100）（怀化市水利局 怀化市 418100）

1 芷江县山塘建设管理现状

芷江侗族自治县位于湖南省西南部，怀化市中部，舞水中游。全县辖5镇23乡，301个行政村，10个居委会，3 415个村民小组。总人口39.02万人，其中农业人口26.55万人，非农业人口12.47万人，耕地面积5.909万hm2。现有骨干山塘935口，山平塘6 991口。

当前山塘存在两大主要问题：一是工程问题，二是建设和管理体制机制上的问题，后者又影响前者。

1.1 存在的工程问题

原有小型农田水利工程特别是山平塘大都建于20世纪60、70年代，且以农民投劳为主，受当时的技术、设备、资金影响，工程建设标准低，且经几十年运行，大部分工程都老化失修严重。主要表现为山塘淤积渗漏，蓄水能力大幅下降。

1.2 建设和管理体制机制上的问题

主要表现在工程建设投入、建设管理、建后管护等方面责任不够明确，特别是没有形成稳定的建设投入机制和管护机制，造成工程建设投入不足、管护主体缺位等。

（1）投入严重不足，缺乏稳定增长机制。

农村税费改革后，小型农田水利建设管理投入严重下滑。尽管近年来国家不断加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建设，虽然自2006年开始实施小型农田水利建设补助专项资金项目，但投资数额太小，与实际需求相差甚远。农田水利投入普遍存在的问题：一是县级财政无力投入。芷江县是省级贫困县，革命老区县、少数民族县及比照西部大开发县，基本上是吃饭财政，加之近几年重点工程建设地方配套任务很重，很难拿出更多资金用于小型农田水利工程建设。二是国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。三是农村青壮年劳力外出务工多，对山塘等小型农田水利工程维护缺乏必要的劳动力。

（2）管护机制不健全，管护主体缺位。

实行统分结合的家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。即使部分有专人管理的工程，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，难以支撑工程的正常运转。如山塘等小型农田水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型农田水利工程“国家管不到、集体管不好、农民管不了”。

2 近年来山塘清淤扩容工程建设管理的主要做法

近两年，芷江县以山塘清淤扩容项目为突破口，全面加快小型农田水利建设，在建设机制、投入机制、管养机制等方面进行了有益探索，取得了较好成效。2009～2011年两年山平塘清淤扩容289口，清除淤泥34.8万m3，完成总投资422.1万元（其中省级财政补助资金240万元），总新增蓄水能力42万m3，改善及恢复灌溉面积204.2 hm2（3 063 亩），新增灌溉面积 64.4 hm2（696 亩）。

（1）加大宣传力度。

在山塘清淤扩容项目申报阶段，一是广泛发动、引导及调动老百姓参与的热情。县水利局指导项目区乡（镇）、村（组）层层召开动员会，把中央关于“民办公助”加强小型农田水利设施建设、支持农户投工投劳开展山平塘清淤扩容项目建设的政策宣传到每家每户。山平塘清淤扩容补助标准：按清淤扩容整修山平塘的正常蓄水水面面积计算,省级财政补助1 500元/亩，县级财政补助150元/亩，其余不足部分由农民通过“一事一议”筹资筹劳解决。让群众成为“政策的明白者，项目的建设者，工程的受益者”。 由于宣传到位，2010～2011年度山平塘清淤扩容项目的申报受到群众的普遍欢迎，共收到7个乡镇，268份申请书。二是查清家底，实行规范筛选。县水利局、县财政局联合委派技术人员对所申报的山塘逐一进行摸底测量，了解山塘实名、交通条件、蓄水正常面积、淤积情况、淤泥堆放地点及相关征地、灌溉效益、群众积极性等各方面内容，并一一登记成册，再综合各方面条件，根据上级分配资金计划从中筛选出120口山平塘进行2010年冬春山平塘清淤扩容实名制登记申报。

（2）强化管理建设。

山平塘清淤扩容项目计划下达后，芷江县县政府成立了由水利、财政等部门组成的小型农田水利建设领导小组，明确了各部门的职责。成立了由水利、财政、村委会等组成的山平塘清淤扩容项目建设协调工作组。

芷江县在“山平塘清淤扩容”实施过程中，建立了“业主管理、政府监管、群众监督”三级质量保障体系。

一是县水利局委派技术人员经常深入工地，对工程建设质量、工程进度进行监管。由于山平塘清淤扩容工程建设采取的是“民办公助”的方式，因此，工作组要定期将工程建设进度、工程建设情况、资金拨付和使用情况进行如实公示，接受群众广泛监督，确保工程建设进度和质量。在施工过程中，加强质量监控，及时进行验收，做好竣工资料的归档整理。

二是聘请怀化市水利水电工程质量监督站芷江分站进行全过程质量监督。在项目实施中，为保证建设质量，由水利水电工程质量分站、项目业主和乡镇水利站组成质量监督组，保证了工程建设质量达到设计标准。同时，明确了县水利局负责项目实施过程中的现场管理，村委会辅助管理的机制。

三是受益村委会聘请群众监督员，义务开展质量监督及义务工使用情况的监督。

努力做到每一口塘，群众都直接参与监督，淤泥清除不到位，挖掘机就不调走，每清一口塘，群众满意一口。

（3）科学规划，精心实施。

由于芷江县属于山区，山塘往往位于山坡上，筑堤土质砂土含量比较重，多数山塘主要问题为大坝渗漏和内坝浪蚀严重，造成蓄水功能丧失，迫切需要对坝体进行整治。针对这些实际情况，芷江县山塘清淤扩容工程采用两种形式实施：

一是、对于淤积严重的山平塘以挖掘机清淤扩容为主，坝体整治为辅；

二是、对于坝体单薄、渗漏严重，放水、泄水功能丧失的山平塘以坝体整治为主，清淤为辅。

（4）强调发挥农民主体作用。

在山平塘清淤扩容项目建设与管理上，坚持“国家补助，政府监督，协会运作，群众参与”。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明确农民是“山平塘清淤扩容项目建设的主体地位，国家对农民自主进行的山平塘清淤扩容项目给予适当补助，引导农民克服“等、靠、要”思想，组织农户积极参与建设和管理。

在工程实施前，项目所在的村委会通过“一事一议”的形式，形成由项目区受益农户参与投工投劳及在国家补助补助基础上，不足部分由全体受益村民平均分摊的决议；在此基础上村委会与县水利局均签订了山塘清淤扩容项目投工投劳协议书。

（5）加强专项资金管理。

山平塘清淤扩容项目在工程建设过程中，资金管理按照财政资金管理办法的有关要求，实行国库集中支付，项目资金使用实行县（市）级财政报帐制。县（市）设专户专帐、专人专管，按工程进度拨付工程款，严禁截留、挤占、挪作它用，确保山平塘清淤扩容项目专款专用。

严格按照《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》的要求落实。每清完一口塘均要求填报验收卡，受益村民、挖掘机机手签字及村委会盖章，县水利局验收盖章后，报财政局投资评审中心审核后，才能到水利局领取财政补助资金。通过层层把关，确保项目建设资金无漏洞、无截留、无挪用等违规现象出现。

（6）健全管护机制，落实管护主体。

为了加强各受益乡镇小型农田水利建设工程的建后管理，充分发挥灌区水利设施的作用，促进农村经济的发展，为确保工程的安全，充分发挥工程效益，实现以水养水，以水养塘的目的，采取以下措施：

一是产权移交。项目在建设完工验收合格后，县水利局与受益村组办理好产权移交手续。

二是为了保证山塘等水利设施能长期高效运行，在项目建成后，及时由受益农户联合组建群众管护组织（农民用水协会）进行维护管理体制，建立健全农民用水协会各项管理规章制度，配备和完善管理人员以及设施，建立多种形式的目标责任制。现在在山塘清淤受益村组已成立了6个具有法人资格、独立核算的农民用水协会，参会1 354户，管理灌溉面积836 hm2（12 540亩）。辖区骨干山塘25座，山平塘72座，拦溪坝8座，提水泵站3处、灌溉渠道6条18.5 km，沟渠56条。确保工程运行良好，充分发挥效益。

3 小型农田水利建设和管理的建议

（1）进一步推进小型农田水利工程产权制度改革。

一是明确山塘等小型农田水利设施的所有权和使用权。由于山塘等小型农田水利设施大都建于20世纪60～70年代，其所有权属集体经济组织，使用权按一定期限划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积为基础确定其共有份额，工程经营管理由受益群体自主决定。

二是探索以承包、租赁、拍卖等多种形式实现山塘等小型农田水利设施产权流转。对于以公益性（防洪和农田灌溉）为主、受益范围较广的，特别是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水库、较大的堰塘、小型泵站等），宜组建用水合作组织（农民用水协会），由该用水合作组织管理和经营。公益性较弱的小型水利工程，可以选择拍卖（买断经营）等方式；对具有防汛抗旱等公益性任务的小型水库和塘坝等工程，以承包或租赁经营为主。

三是凡承包、租赁、拍卖所得的集体所有的山塘等小型农田水利设施收益交由所有权的集体经济组织统一管理，并用于山塘等小型农田水利设施建设与维护。

（2）创新小型农田水利投融资体制机制。

目前，我国农田水利投融资无论是从规模还是增速来看，都与建设项目需求存在着巨大的差距，依靠单一渠道，难以从根本上满足大规模水利建设需求。

一是加大各级财政投入，大幅度增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。中央财政要把农田水利作为投资重点，继续加大投入。

二是建立小型农田水利工程经常性管护资金财政补助机制。建议将小型农田水利工程维修和更新改造经费财政经常性支出，在县级财政设立小型农田水利工程维修基金。

三是建立农田水利资金整合机制。农田水利资金渠道多、主管部门多，涉及水利、农业、农业综合开发、国土、扶贫等部门和单位。建议做好各项支农资金的整合，发挥规模整体效益，要立足现有体制环境，坚持以县级水利发展规划为依托，以提高资金使用效益为目标，推进水利建设资金整合，引导农发资金、烟水配套资金、以工代赈、土地治理等资金整合，通过项目的实施带动水利建设资金的集中使用，提高水利资金运用效率。抓紧制定小型农田水利工程建设规划，通过规划整合使用资金，落实资金使用计划，落实各部门在规划实施中的任务。

四是减免小型农田水利配套资金比例。对芷江这些省级贫困县，建议小农水工程投资应以政府为主，合理灵活确定中央与地方的投资比例，确定“政府为主，农民为辅”的小型农田水利投入机制。

五是引导农民参与水利建设。通过“一事一议”农民自愿积极集资、投工投劳兴建开展的村内农田水利设施建设的，各级财政要给予奖补，并提高中央财政奖补标准。为了规范完善农民投工投劳政策，对农民投工投劳的范围、上限、程序等做出规定。

（3）加强基层水利队伍的建设。

乡镇水利站是水利战线的最前沿，是小型农田水利建设和管理的重要保证，解决乡镇水利站财政编制，确保水管人员的工资、福利、养老保险、医疗保险、失业保险等非常迫切，基层水利技术人员流失严重，工作积极性不高，同时缺乏专业技术的再教育培训，掌握的专业知识不能跟上时代的发展。建议将乡镇水利站列入参公序列，并加强专业技术培训。

（4）加强民营水利工程技术指导。

鼓励民营资本进行水利工程施工管理，规范民营水利工程建设程序，加强技术指导，确保工程质量及效益长期发挥，让广大农民群众真正成为工程的长期受益者。