小型农田水利建设管理工作的实践与思考

梁翔宇

（邵阳市水利局 邵阳市 422000）

邵阳市位于湘中偏西南，资江上游，系江南丘陵向云贵高原过渡地带。全市总人口764万，其中农业人口636万，土地面积2.1万km2。境内以丘陵、山地为主，“七分山地两分田，一分水、路和庄园”，山地和丘陵约占全市面积的2/3，气温温和、水系丰富，有5 km以上的大小河流633条，水利工程数量多，分布广，种类全，已建成各类农田灌溉工程设施30余万处。基本形成了蓄、引、提、排、挡相结合，防洪、灌溉、发电、水土保持兼顾，大中小型并举的水利工程管理体系，水利工程建设为全市社会经济发展提供了可靠的防洪保障和水资源保障。

1 邵阳市农田水利建设和管理现状

1.1 工程现状

邵阳市现有大小水利设施30万处。共有各类水库1 176座，其中：大型水库2座，中型水库29座，小（Ⅰ）水库224座，小（Ⅱ）型水库921座，中型电力提灌站6处，中型水轮泵站10处，固定小型机电泵站9 643处，引水河坝16 738处，山塘25万口，蓄、引、提总水量25.64亿m3，渠道总长43 616.4 km,有效灌溉面积26.01万hm3（380.1万亩）。

邵阳市农田水利工程的分布点多、线长、面广，具有小、散、活、大四个特点。小：工程规模小、受益面积小、单个工程的投入小；散：项目管理分散、项目区建设场地分散，工程涉及千家万户，各种类型分布在全市5 658个行政村范围内；活：管理机制活、工程形式活、使用方法活；大：虽然工程项目小，但影响大，既影响到农民的生产增收、增效、农村社会经济发展，更影响到农村的社会稳定，农民与党和政府的血肉关系。

这些设施提高了基本农田抗御自然灾害的能力，保护和改善了农村生态环境，是农村重要的基础设施、农业生产的基础条件和农民增效的基础保障。但是这些设施大部分工程标准低，效益衰减，全市实灌面积为设计灌溉面积的60%。灌溉水利用系数0.3～0.4，渠道衬砌率仅为0.6%。小水库、塘坝现状蓄水能力约为原蓄水量的60%左右，泵站机电设备效率约为50%左右。对这些水利设施进行续建、修复和改造，数量很大、任务很重。

1.2 建设现状

邵阳市农田水利建设形式主要有三类：

一类是项目区建设。除大型灌区干渠续建配套外，主要指列入中央财政农田水利建设补助专项资金项目区。由国家补助50%的材料、设备、施工机械作业费，其余由群众筹资筹劳完成。2005～2007年，邵阳市完成小型农田水利建设资金940万元，涉及12个县、市、区、60个村。修复、新建、续建与改造小型水源工程 214处、小型渠道217.86 km、小型机电泵站 17座。项目实施后新增和恢复灌溉面积0.05万hm2（0.73万亩）、改善灌溉面积0.23万hm2（3.5万亩）。2009年国家实施小型农田水利重点县建设以来，逐步解决了长期以来存在的“投入少、项目散、成效差”的问题，做到了集中资金投入，连片配套改造，全面实施小农水重点县建设，取得了良好的效果。到目前为止，全市小型农田水利重点县建设实施后新增、恢复灌溉面积2.562万亩，改善灌溉面积0.43万hm2（6.42万亩）。

二类是群众自发性投入建设。村组自发组织群众投入，主要为村内一些应急处险的重要灌排渠、骨干山塘等工程，由村组组织临时商议，群众筹资投劳建设。建设期主要分布在两个时期。一是在抗旱结束以后，村组两级针对当年抗旱中存在的一些应急抗旱问题，及时组织村民整修加固，或新辟水源；二是在春灌之前，村组组织村民对村内的小型农田水利工程进行一次全面的整修和维护，以确保当年灌溉和抗旱能用上水、灌好田。

三类是民间资本投入建设。通过小型水利工程产权制度改革，吸引民间资本投入建设。对村内小型水库、山塘等具有养鱼、旅游开发等综合效益的工程进行承包、租赁、拍卖等，回收部分资金用于农田水利建设。全市通过这种方式对11.2处小型水利工程改革，共回收资金1.9亿元，用于农田水利工程的运行维护，收到了良好效果。对解决当前小农水建设资金不足，工程老化失修等问题起到了很好的作用。农民深有感慨地说：“这是一项双羸的举措”。

1.3 管理现状

现有农田水利设施大多处于一种自发性的管理状态，缺乏有效的管理。目前工程管理主要分为四种类型：

一类是村、组管理的工程。主要为小型水库、骨干塘、重要田间灌排渠道。村、组列入村组行政管理工作范围，明确村委会成员分别包干负责，村民小组长具体实施管理，有的还指定了专门的村民负责工程的维修看管，防汛时控制水位，及时泄洪，抗旱时按照计划放水、保水，确保农田灌溉。该类工程效益发挥得很好。

二类是群众自发组织管理的工程。主要是受益为联户的山塘工程、田间灌排渠道。这种管理模式类似于用水合作组织的管理，由农民自建、自管、自用，维修、灌溉由联户自已负责，但又不同于用水者协会管理，没有规范的组织机构，没有在民政部门进行登记，是一种松散的、季节性的临时管水组织。该类工程效益基本得到发挥。

三类是由群众个人承包、租赁经营管理的工程。这类工程主要为有一定综合经营开发效益的小型水利工程。农户对其进行承包，负责山塘的运行维护，同时通过养鱼等综合经营手段赚取一定利润，实现互利双羸，这类工程效益基本得到发挥，但受工程条件限制，范围不广。

四类是无人管理的工程。目前，大部分渠道、山平塘、河坝、小泵站自建成后管理主体不明、管护责任不落实，基本处于只用不管的状态。有的只是到了抗旱期间，发现无法运行供水时，才采取一些临时措施予以处理；有的则根本不管，让其自然发展，水灌不到就抛荒，或改种其他耐旱作物，处于一种天水灌溉的状况，工程效益逐年下降，服务农业和抗灾的能力很低。

2 科学分析农田水利建设存在问题

农田水利设施大多建于20世纪60、70年代，受当时建设条件限制，存在工程标准低、配套差、后续投入不足、工程老化失修，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村税费改革，农田水利的建设和管理主体发生了变化，建设管理模式与当前的农业生产方式不配套，导致建设管理滑坡，投入下降，农田水利设施服务农业和抗灾的能力不强。根据调查分析，主要存在如下几个问题：

（1）农民自筹受“一事一议”政策实施困难。现有农田水利建设组织群众投入需采取“一事一议”的形式，根据《湖南省村内一事一议筹资筹劳办法（试行）》规定，村民每年每人筹资最高不超过15元（属国家和市扶贫开发重点县的,原则上不向村民筹资），筹劳每年每个劳动力最多不超过10个标准工日。这个标准不仅包括投入水利项目的投劳筹资，也包括所有投入村内的公益设施建设，如交通、卫生、教育等等。小型农田水利建设需要群众完成50%的工程量，“一事一议”的上限规定满足不了项目建设的需要。严格按“一事一议”筹资筹劳办法来筹，投入不够，完不成项目建设任务。按任务建设需要来筹资筹劳，群众不愿意，政策不允许，组织难度大。在实际建设过程中，农民投入已超过了“一事一议”的上限规定。

（2）农业生产效益比较低，农民建设小农水项目的积极性不高。由于农业属弱势产业，农民建设水利设施的积极性不高。农民种植一亩稻田的纯收入不到500元，而农民在城里随便打一个月工，就把一年的粮食问题解决了。农民连粮食都不愿种，更何况要建设为农业服务的水利设施，效益低使得农民建设小农水项目的积极性受到影响。随着市场经济的发展，农村大量劳动力进城打工，在家留守的多为老人、妇女、儿童。农民积极性不高，加上农村劳动力资源有限，投工投劳建设农田水利的数量逐年减少，资金和劳务很难筹集。

（3）建后管护组织难落实，运行困难。农田水利建设呈现小、散、多的特点，其建后管理难落实。集体管理，由于工程量多、分布面广很难管理到位；单户管理，由于项目和设施的受益大多为集体受益，单户也不原意管理；联户形式管理，如果政府不进行有效的组织和引导，由于管理机构和运行方式得不到落实，运作不规范，管理责任难全面落实。加上由于农业产出效益低、水价定位低，水费收缴困难，工程的运行维护经费很难保证，运行起来也很艰难。

（4）工程水费收取困难。农村水费改革后，国家取消了农业税，实施种粮补贴并逐步扩大补助范围，并提高了标准。基层干部、群众在应不应该继续收缴水费上出现了一些模糊认识，正是由于没有认识到灌溉水费是农业生产成本这一性质，造成全市水利工程水费收取率相比税费改革前大幅度下滑。

（5）工程建后管理跟不上，人为破坏严重。首先，小型农田水利设施管理人员缺乏，农田水利设施保护不善、破坏严重。如农民在渠道两边垦地种植蔬菜等，不仅破坏了渠道断面，影响边坡稳定，还造成渠道淤积、坍塌。全市各地的固定提灌设施被盗时有发生。

3 几点思考

水利是为农业生产服务的重要基础设施，其建设管理水平、服务抗灾能力直接影响着国家粮食生产安全，影响着农村全面建设小康社会的进程，也影响到农村的社会稳定。新形势下，按照科学发展观要求，求实创新农田水利建设机制，促进农田水利建设又好又快发展，具有十分重要的意义。根据小型农田水利工程建设和管理现状，笔者认为可采取如下措施：

（1）建立农民用水合作组织,从根本上解决建设管理政策问题。农民用水合作组织是农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织，属于具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利的民间社团组织。用水户合作组织有管理和使用合作组织渠系范围内水利工程的权利，也有自主安排灌溉用水的调度权、工程维护与改造的决策权、工程规划的参与权、工程建设的实施权。建立农民用水合作组织，可以从根本上解决建设管理政策问题。一是解决建设任务需要与“一事一议”筹资筹劳上限规定的矛盾问题。用水合作组织在筹集劳务时，其实施主体发生了变化，不再由村民委员会以行政程序进行组织，而是群众自发组织自愿投工投劳改善自已的生产生活条件，不受“一事一议”政策的上限规定。只要群众愿意，只要工程维护与改造需要，投工多少都行。二是解决建后管护组织落实难、运行难的问题。合作组织主席和执委由农民选举产生，是农民自已的组织，真正代表农民的利益和愿望，能真正让农民参与灌溉管理，自觉维护灌溉工程。由合作组织向会员收取水费，减少了中间环节和支出，减少了农民的水费支出，促进了工程的良性运行和管理。

（2）建立多元化的投入机制。首先，中央、省、市、县各级财政要加大小型农田水利建设补助专项资金的投入力度，建立稳定增长的资金投入机制。财政补助资金以“民办公助”的方式，组织和引导群众开展农田水利建设，这些年取得了明显成效。中央、省、市、县各级政府应进一步增加专项资金的资金规模，加大扶持力度。加大对纯公益性或准公益性工程设施建设的资金投入，提高工程建设的补助标准，按照中央补助50%，省级财政补助10%～15%的比例，对群众自发筹资筹劳开展的农田水利建设给予补助。其次，完善 “一事一议”制度，组织群众筹资筹劳开展农田水利建设。随着农村税费改革的深入，为更好地组织和引导农民投资投劳开展农田水利建设，必须强化农民议事功能，建立议事组织，坚持“协会组织、村民自愿、量力而行、共同受益、民主决策、程序规范、使用公开”的议事原则，通过协会和村组联合议事政策，履行民主程序，坚持议事公开，严格管理筹集的资金和劳务，提高“一事一议”的议事效率，通过“一事一议”，组织和引导农民开展农田水利建设，充分调动广大农民参与农田水利建设的积极性、创造性。洞口县近年每年通过民主协商、“一事一议”方式，群众自筹资金达1 500万元。武冈市水浸坪乡峦山村通过村民“一事一议”，人平筹资300元，共自筹50万元，硬化山塘4口，新建标准渠6 420 m，修建人畜饮水工程4处，从根本上改变了该村的干旱状况。第三，推进小型水利工程产权制度改革，放手搞活民营水利，吸引民间投入。以投资权换经营权、以水土资源换用水灌溉权，以经营使用权换防汛保安责任，引入市场运作机制，实现“民用、民建、民营、民管”的全社会办水利的局面，掀起“民主谋水利、民营兴水利、民众干水利”的热潮。通过产权置换、体制变革，实现小型水利工程民营化，充分调动个体或民营经济实体开展农田水利建设。采取承包、租赁、拍卖、股份合作等形式，通过经营权、收益权的转让实现对农业、农民提供用水服务。

（3）进一步整合资金，提高投资效益。通过项目整合资金，按照“统一规划、项目管理、渠道不变、各计其功”的原则，以规划整合项目，以项目整合资金，把以工代赈、农业综合开发、商品粮基地建设、土地开发整理等专项中用于农田水利建设的资金统筹安排、集中使用，提高资金使用效益。现阶段，每个县每年用于农田水利建设的部门资金不少于1 000万元，多为部门分割使用，资金使用效益发挥不理想。若以水利部门做规划、设计为依托，其他部门资金整合，农民自主建设，则可实现效益的最大化。隆回县以病险水库除险加固、解决农田用水灌溉问题为平台整合支农涉水资金700多万元，完成了40余座小型病险水库除险加固;整合支农涉水资金4 000多万元，实施山塘硬化、渠系改造、土地平整及节水灌溉，新增和改善有效灌溉面积20多万亩。新邵县寸石镇武桥示范片整合支农涉水资金1 000万元，整修河坝8座、疏浚渠道25 km、衬砌加固渠系42 km，加固山塘40处，通过项目整合资金，不仅解决了项目区内各种作物的灌溉需要，而且实现了规模化、成片化、效益最大化的建设农田水利项目目标。

（4）加大对小农水项目的宣传和监管，引起全社会重视。

通过报刊杂志、电视网络、宣传标语、广告牌、公示牌等媒介，对小农水项目的政策、建设内容、投入规模、效益目标、受益范围等进行宣传、公示，建立全社会重视水利、参与水利、监管水利的氛围。一是要加大对小农水项目建设与管理政策的宣传。计划经济建立起来的小农水项目建管模式，很难适应现行农村生产方式的需要。当前，党和政府以及各级水利部门都相继出台了一些关于改革小农水项目建设管理的政策，这些政策一定要通过各种媒体、各级政府、社会有关部门进行有效的宣传和贯彻，使农民知道政策、明白政策，按照政策来解决小农水项目建设管理问题。从而有效地促进农民这个主体利用政策和执行政策的作用。二是要加对大小农水项目的公示、监督力度。全社会监督农田水利建设。对新上马的农田水利建设项目要在当地主要媒体进行公示，国家补助范围的小型农田水利工程项目的业主、规模、投入资金、发挥的效益、受益人口等内容要对社会公示，对群众“一事一议”筹集的资金和劳务及国农补助资金的使用情况要向受益区农民张榜公布，接受社会及群众的监督，并建立村民代表监管制度、党员代表监督制度、人大代表、政协委员视察监督制度、政府部门监督制度。对项目的质量、进度、内容、效益、资金进行全方位监督。三是要加大对小农水项目建设管理经验和项目效益的宣传、推介力度。对小农水项目建设管理工作中涌现出来的一些先进人物、先进典型、先进经验，要组织有关媒体、新闻单位和政府部门进行专题报道，表彰奖励、全面推广。对小农水项目所产生的社会效益、经济效益、生态效益要通过图片、文字、电视等多途径进行宣传报道，使全社会都知道小农水项目小、效益大、农民受益好，是一项惠及农民、惠及子孙、服务农业、服务农民的好事、实事。