安乡县小型农田水利工程建设经验与思考

安乡县水利局

水利是农业的命脉，加大小型农田水利基本建设，解决“最后一公里”问题，建立健全小型农田水利建设体系和完善配套管理措施，是不断提高农业经济竞争力的需要，是全方位发展现代化农业的必然选择。2009年以来，安乡县小型农田水利重点县建设共投入小农水专项资金3 590.64万元，完成渠道衬砌248条184.161 km，新建引水闸305处，新建机埠33处，改造机埠91处，项目共涉及8个项目区72个村，受益面积20.6万亩，项目实施后共恢复和新增灌溉面积0.185万亩，改善灌溉面积1.13万亩。不仅如此，由重点县建设的点带动了全县小型农田水利工程建设的面，近两年来，安乡县采取县级财政投、受益群众集以及社会融资等途径，筹措资金近7 000万元用于主、支干渠疏洗和水利设施的改造。

1 农田水利建设管理经验

（1）多元筹资，确保建设投入。

农村税费改革后，“两工”取消，小型农田水利建设投入锐减。2005～2008年间，全县各级农田水利建设投入加在一起才9 345.56万元，其中小型农田水利工程建设专项补助资金339.56万元（中央财政投入50万元，省级投入105万元，市级投入6.71万元，县级投入5.61万元，群众自筹资金172.24万元）。2009年以来，安乡县以实施小型农田水利建设重点县项目为契机，加大财政投入力度，调整投入结构，小型农田水利建设由过去以农民投工投劳为主，转变为以各级公共财政投入为主，农田水利建设进入新一轮高峰。2009年以来，安乡县共投入21 367.04万元用于小型农田水利建设，其中小农水专项资金3 310.62万元（中央财政投入1 700万元，省级财政投入170万元，县级财政投入626.5万元，受益群众自筹814.12万元），整合资金11 056.42万元，群众投入7 000万元。各级财政投入已经成为小型农田水利建设的主体。为了确保建设投入，安乡县主要从以下几个方面广辟渠道，多元筹资：一是向上争。抢抓政策机遇，做好前期工作，实行小农水重点县建设以来，共争取中央财政补助资金1 700万元，省级财政补助资金170万元 （以上包括奖励资金110万元）。二是财政投。安乡县是一个农业大县、财政穷县，县政府在县级财政十分困难的情况下，拨付了626.5万元资金，用于小农水重点县工程建设。三是整合聚。安乡县共整合部门资金11 056.42万元，对小农水各项目区进行综合治理，在全县打造成高标准农田水利示范区和新农村环境整治示范区。四是农民筹。为了切实将受益群众自筹资金落实到位，县水利建设指挥部下发了《关于下达小型农田水利重点县建设受益群众自筹资金计划的通知》，各相关村民委员会召开了受益群众代表大会，通过受益群众投劳折资和集资等途径筹集资金814.12万元，用于项目区的小农水重点县建设。同时，全县上下多方筹资近7 000万元，疏通沟渠，改造设施。

（2）严格标准，确保工程质量。

工程质量是工程建设的命脉，安乡县始终坚持对人民负责的态度，把工程质量抓紧、抓好、抓落实。

一是规范程序抓招标。安乡县小农水重点县建设严格执行基本建设程序，水利局作为项目法人，全权负责小型农田水利重点县建设工程的建设与管理工作。为了确保工程质量，该县根据省、市要求，以县为单位对工程项目进行申报；选择有相应资质的设计单位进行工程设计；省水利厅组织专家进行评审；在评审合格的前提下，县水利局根据评审方案委托有资质的招标代理公司进行招投标，按照“公开招标、公平竞争、公正评标”的原则，选择施工组织能力强、信誉度高的施工单位。

二是强化管理抓质量。主要是严格拟定工程实施方案，实行公开招投标；签订建设监理合同，实行现场监理；执行质量检测协议，对工程原材料、中间产品、成品实施质量检测；落实技术包保责任，由水利局技术骨干负责工程技术指导，杜绝偷工减料。为确保工程质量，县水利局与中标的监理公司签订了小型农田水利重点县建设监理合同，对所有项目区实行了现场监理。同时，与质量检测部门签订协议，质监部门按程序对工程建设进行跟踪监督，对工程原材料、中间产品、成品实施质量检测，杜绝“豆腐渣”工程的出现。严把工程质量关，确保工程优质高效完成。

三是严格标准抓验收。安乡县严格按照上级要求，组织设计、施工、监理、纪检、检察、财政、质监、受益群众代表、运行管理等单位和人员进行逐项验收，对达不到验收标准的及时交办，限时整改。对完成工程的质量、资金投入等情况利用电视、盾牌等形式进行公示，在每个项目区、每条渠道、每座机埠都建有固定的标志牌，接受项目区受益群众的监督，确保将小型农田水利这一“惠民、利民”工程，好事办好、实事办实。同时，对所完成的工程建卡登记，建立工程档案。

四是预防腐败抓安全。安乡县坚持一手抓项目建设，一手抓预防腐败，在全省率先与检察院、纪检监察部门联手，制定了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的意见》、《小型农田水利重点县建设预防职务犯罪工作实施细则》等制度。在工程建设过程中，严格按照“纪检检察全程参与、分项实施阳光操作”的原则，由检察、纪检监察部门从项目招投标、工程质量到项目资金管理进行全程监管，确保了“资金安全、工程安全、干部安全”。

（3）完善机制，确保建管规范。

一是行政推动机制。该县成立了以县长为组长，分管农业的副书记、副县长为副组长，财政、水利、国土、审计、农开办、扶贫办、农业等部门领导为成员的小型农田水利重点县建设管理工作领导小组，在县水利局设立办公室，落实专人负责。同时，领导小组还专门召开了乡、镇党委书记、水管站站长会议，将任务层层分解，责任落实到单位和责任人，并将小型农田水利重点县工程建设纳入 “三个文明”建设目标考核范畴，以确保各项任务的全面落实和完成。二是廉政建设机制。该县以水利工程建设领域突出问题专项治理为契机，积极探索建立健全了三种制度，即以小型农田水利重点县工程建管为核心内容的根本制度（项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制）；以水利局机关业务骨干为责任主体的包保制度；以检察院、纪检监察、财政、审计等部门为监督标杆的基本制度。切实加大工程的监督力度。三是现场督查机制。加强小型农田水利重点县建设工程现场质量的监督管理，该县委、县政府领导多次深入各乡镇、村组，对小农水重点县建设进行督查，并实行旬调度制；县委办、县政府办、水利局、财政局联合组成专项督查组，每月对小农水建设进行一次专项督查，督查结果及时综合反馈、通报排队。

（4）科学布局，确保工程效益。

安乡县按照“水利求发展、农民得实惠”的要求，科学合理的布局实施小农水重点县建设，通过项目的实施，项目区农业生产条件进一步改善，实现了农业增效、农民增收的目标。一是转变了农业发展方式。项目区设施农业、节水农业快速发展，大棚蔬菜及生物产业种植面积达1万多亩，东瓜、南瓜种植户人均增收500多元；项目区粮食产量每亩平均增产109 kg，年增产粮食2 014万kg；棉花平均每亩增产60 kg，年增产棉花465万kg。预计农民人平增加收入118.5元。二是提高了水利化程度。2011年入春以来，安乡县发生有历史记载的最严重的春夏连旱，小农水重点县项目实施后，使项目区原存在的小型农田水利基础设施老化、效益退化、运行恶化等问题得到了彻底改观，将旱灾损失减至最低。通过实施项目建设，全县项目区改善灌溉面积0.075万hm2（1.13万亩），新增有效灌溉面积0.012万hm2（0.185万亩）。

2 农田水利建设存在的问题

（1）农田水利多头投入，资金使用有待整合。

近年来，随着国家投入力度加大，农田水利建设资金呈现出天女散花、多头投入的特点，涉及农田水利建设的部门众多。通常，水利部门是小农水建设的主体部门，国土部门以投入土地整治项目资金的方式进行农田水利建设，农业综合开发部门也是水利建设资金的重要来源。虽然中央和省级部门加大了小型农田水利有关资金的整合力度，但是小农水工程仍然是由多个部门组织实施，资金运用效率较低，甚至引发一些矛盾。比如，各个部门补助标准差异较大，国土部门和农业综合开发部门的水利建设资金基本不要地方配套，地方实施水利项目建设的积极性较高，而水利部门要求地方配套的比例较高，增加了相关工程的实施难度。

（2）基层水利技术人员缺乏，人才保障机制有待建立。

目前基层水利技术人员缺乏，人员结构层次断层是较为普遍的问题。水管站接收了很多非专业人员。一方面由于缺少专业知识而无法做业务工作，另一方面基层水管站的人员数量严重超编，使全部人员的工资福利得不到保障。同时基层水利站的人员老龄化严重，专业技术人员少，由此导致整体的知识结构老化、业务素质偏低。

基层水管站缺乏经费，运转困难。由于水管站人员问题，难以在水利行业竞争中占据一席之地，这导致经费严重缺乏，生存环境差，运行艰难。水管站承担了大量的基层水利建设任务，如抗旱防汛、农田水利基本建设、农村水利工程维护管理、水资源开发保护等，这些工作具有很强的公共服务性。

（3）新建设施管护主体缺位，管护制度有待完善。

实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。即使部分有专人管理的工程，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，难以支撑工程的正常运转。

近年来虽然不断加大了对小型农田水利建设力度，兴建了许多小型农田水利工程，并进行了已建成工程的产权改革，但仍未形成有效的小型农田水利工程管护机制。一些工程建成后没有明确产权，造成只建不用、只用不管、管用脱节。尽管部分乡镇引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会发展也面临日常管理困难、经费不足等诸多问题。部分农民用水户协会运作不够规范，管理水平较低，协会工作经费缺乏，没有稳定的经费来源，工程维修养护缺乏必要的资金，没有建立良性运行的长效机制，影响了工程效益的发挥。

改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，管护责任模糊，维修养护经费没着落，运行管理环节薄弱，工程安全运行难。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程 “国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。

（4）农民筹资筹劳难度大，资金筹措比例有待调整。

目前，国家对大江大河、病险水库、农村饮水安全十分重视，投入有保障，而对千家万户直接受益的小农水建设，除在农业开发、土地治理等涉农项目中作为辅助措施外，主要依靠农民“一事一议”筹资投劳和小型农田水利建设专项补助项目（以下简称“小农水补助专项”）来实施。“一事一议”兴办村内公益事业，因程序复杂、议事主体缺位、筹资少而议事成本高、制约手段缺乏等原因，议事成功率低。

3 农田水利建设建议与对策

（1）推动小农水建设管理由多头负责向集中整合转变。

长期以来，由于管理体制和机构职能配置等原因，农田水利建设资金主要由水利、国土、农业综合开发等部门掌控，使用分散的问题和矛盾越来越突出，严重降低了资金的使用效率。近年水利建设资金总体投入不断加大，但资金运用效率的低下在一定程度上抵消了水利建设投入增加的政策效应。因此，采取有效措施整合水利建设资金迫在眉睫。一是立足现有体制环境，坚持以县为主推进水利建设资金整合，鼓励各地积极探索多种层次、多种形式的水利资金整合的有效途径，扩大资金整合试点范围。二是以县级水利发展规划为基础，打造资金整合平台，引导和规范水利资金整合，通过项目的实施带动水利建设资金的集中使用。

（2）推动水利建设技术人员由保障体系缺乏向保障机制健全转变。

水利专业技术人才紧缺，制约水利项目建设，严重影响工程质量，不能适应防汛抢险的需要。加强水利专业人才队伍建设，重点在引进，难点在基层，关键在领导。为了尽快改善水利人才队伍结构，解决专业技术人才紧缺这一突出问题，建议可以从以下几个方面努力：

一是营造人才工作氛围。水利系统应把人才队伍建设列入重要议事日程，主要领导亲自抓，制订引进、培养人才的具体措施。要通过多种渠道、多种形式，积极主动、坚持不懈地反映水利人才队伍问题的严重性、紧迫性，引起地方党委、政府领导的高度重视。要呼吁党委、政府加强乡镇水利服务中心建设，完善岗位设置，落实服务人员，严格合同管理，提高服务待遇，稳定乡镇水利服务队伍。要积极争取组织、编制、人事部门的支持和理解，为水利系统引进紧缺人才提供便利条件。

二是完善人才工作政策。一要健全激励机制。在加强人才引进工作的同时，要注重人才培养工作，充分调动现有专业技术人员的积极性，发挥好他们的作用。支持和鼓励在职人员参加专业学历教育，有条件的，可以选派年轻干部职工到高校脱产学习深造。对省、市选拔确认的水利专业技术拔尖人才，要给予适当补助。鼓励专业技术人员参加注册工程师、监理工程师等资格考试，对取得执业资格的，可以给予适当奖励。二要建立人才引进优惠政策，吸引优秀人才到基层水利单位就业。事业单位引进紧缺急需人才，可以自主制定一次性住房补贴、协议工资、艰苦岗位津贴等优惠政策。三要深化人事分配制度改革。要按照水管体制改革方案的要求，进一步完善水管体制改革，科学核定水管单位人员编制，足额落实人员经费和维修养护经费，深入推进各项内部改革。事业单位要结合实际做好专业技术岗位设置工作，进一步深化分配制度改革，克服论资排辈、平均主义思想，引导收入分配向专业技术岗位、关键岗位倾斜，适当拉开分配档次，体现知识和人才的价值。

三是加强乡镇服务组织建设。要按照人才队伍稳定、经费来源可靠、办公场所规范、考核制度健全的目标，加强乡镇水利服务组织建设。要在乡镇综合配套改革政策和“以钱养事”机制的政策框架之下，寻求加强乡镇服务组织建设的有效办法，完善考核办法，保证服务经费，稳定并进一步充实服务人员。要积极争取政策、创造条件加强乡镇水利服务中心阵地建设，帮助解决实际问题，改善工作和生活环境。

四是加强专业技术培训。要加大水利专业技术培训投入，建立稳定的培训经费渠道，严格专业技术培训管理，保质保量完成培训任务，避免职称评审所要求的专业技术培训环节走过场。要根据工程运行管理的需要，加强水管单位技术工人的岗位技能培训，适应工程更新改造后的运行维护管理要求。

五是加强人才保障机制建设。小型农田水利建设，应在加强自身管理能力建设的基础上，提高基层水利职工福利待遇，并在农村水利基础设施建设资金中预留一部分，用于加强基层水利管理组织管理手段、建立信息网络、改善办公条件等项目的支出，建立后勤支持保障。同时，通过引进竞争机制和考核机制，优化职工队伍，做好基层水利职工培训工作，积极引进大学生到基层水利单位工作，促进基层水管站队伍的建设。

（3）推动小农水建设资金由各级按比例配套向多渠道融资转变。

一是“财政为主，主体多元”的投资机制。小型农田水利的公益性特点决定了投入责任主体应以政府为主，农民投入原则上以投劳为主。要充分发挥各级政府的主导作用和公共财政投入的主渠道作用，加大部门之间的协调配合力度，建立公共财政投入稳定增长机制；合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权，实现资金投入的多层次；创新小型农田水利建设的投融资方式，通过财政以奖代补、奖补结合以及优惠贷款、财政贴息等方式，引导、带动社会资金加大对小型农田水利的投入，实现资金来源的多渠道；在原来面上分散开展小型农田水利建设的基础上，加大投入，集中连片配套，以县为单位开展小型农田水利建设，实现小型农田水利工程由分散投入向集中投入转变。

二是“政府引导、农户参与”的建设机制。农民是小型农田水利工程的直接受益者，在小农水项目建设上，应改变过去政府一手包办、农户参与决策和监督少的做法，遵照小型农田水利工程“民办公助”的原则，推行农户全过程参与的建设模式。要广泛调动受益群众的积极性，通过以奖代补、先干后补等多种方式，引导农民群众自愿投工投劳兴修水利。

（4）推动小农水建管模式由重建轻管向建管并重转变。

目前，农田水利工程管理维护环节比较薄弱，重建轻管问题比较突出。已建水利设施由于管护责任不落实，缺乏后续投入和维护管理，老化失修严重，难以长期稳定发挥效益。少数干部在追求政绩的心理驱使下，热衷于投资新建项目，而不愿投资管理维护存量项目。同时，农田水利设施运营管理中的各种责任制有名无实，由于农田水利设施的建设者与受益者联系不紧，国家、集体、受益农户三者的职责和义务没有明确界定，经常出现“国家管不到、集体管不好、农户管不了”的尴尬局面。应当在强化小农水公益性质的基础上，预先安排管护资金，完善乡镇水管站的职能，健全小农水营运管理体制。实行统一管理与分级管理相结合，专业管理与群众管理相结合的原则，明确管理范围和职责，小型农田水利工程建成以后，必须一建就管。

小型农田水利工程应遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，严格界定各类农村小型水利设施的产权，落实管护责任主体，由重建轻管向建管并重转变。发展农民用水合作组织是解决小型农田水利设施建设的公共性和农户家庭经营的个体性矛盾的重要途径。要按照“民建、民管、民有、民营”的模式，逐步把农民用水合作组织培育成为用水和管水主体，赋予农民用水合作组织灌溉工程自主管理职权，建立群管为主、专管为辅，专群结合的新型农田水利服务体系。