对小型农田水利工程产权制度改革的思考

衡山县水利局

小型农田水利（又称“小农水”）工程是指国家、集体投资修建的国有、集体农村小型水利工程，它的修建为提高农业综合生产能力、改善农业生产和农民生活条件、促进农村经济和社会发展发挥着重要作用。随着市场经济体制的建立和农村改革的不断深入，原属于国家、集体所有的“小农水”工程的管理与农户分散经营的模式不相适应。为此，许多省份对“小农水”工程采取了诸如承包、租赁、拍卖和股份合作制等形式的改革，但“小农水”工程在改革进程中存在着方方面面的诸多制约因素，因此必须寻求与之相对应的对策，因地制宜，破解衡山县改革中遇到的瓶颈问题。

1 “小农水”工程产权改革中的问题

（1）产权改革涉及面大，改革进度不平衡。

调查资料表明，尽管很多“小农水”工程都进行了产权制度改革，但大多数工程产权改革是不彻底的，很多地方不具备进行产权制度改革条件，如水利设施破坏严重，水资源严重污染，各种改革配套机制不健全，经营者无利可图，致使“小农水”工程产权制度改革还处于举步不前阶段。

（2）工程本身特性的影响。

“小农水”工程具有区域自然垄断和准公共物品的特性，所提供的服务共享程度较高，工程从水源到配水处，除了地下输水管，基本是敞开式的，而且输水线路很长，经营者不可能整天值守。即使能做到这样，由于农业的弱质性，付出的成本可能远大于收益，经营者的权益严重受损，承包经营者的积极性不高。

（3）工程技术管理缺乏，监督机制不到位。“小农水”工程产权改革后，政府缺乏对工程的管理，特别是水利技术人员不到位，造成工程安全运行管理规章制度不健全，工程必要的除险加固、维修改造、工程续建和安全防汛等工作没有合理规划，对工程产权制度过程、结果和后续管理的监督机制不到位，合同、协议等文书的执行得不到有效保证。

2 推进“小农水”工程产权制度改革机制的对策

（1）加强组织领导。

为实现优质保量的完成小型农田水利重点县计划，衡山县人民政府对小型农田水利重点项目建设高度重视，成立了以县长为组长，县国土局、水利局、农业综合开发办、财政、发改、农业、畜牧、交通等部门主要负责人为成员的衡山县小型农田水利建设协调领导小组，把“小农水”工程产权制度改革的着力点放在统一和提高广大干部群众的思想认识上，利用各种形式宣传“小农水”工程产权制度改革的重要意义和有关政策法规，营造气氛，使广大干部群众进一步解放思想、转变观念，为“小农水”工程产权制度改革顺利进行奠定良好的思想基础。

（2）加强项目建设保障机制。

为保障产权制度改革的顺利开展，衡山县采取了一系列与之相配套的保障机制。如激励机制需求，即对于工程的管理者和经营者，明确“小农水”工程的所有权及其主体，为产权所有者提供一定程度上的合理收益预期，来激发人的积极性，充分发挥人的主观能动性，从而激励所有者经济行为的发生，使工程高效运行。为保证产权制度改革规范化，还需构建监督机制，“小农水”工程的经营和管理要建立相应的约束机制，依据国家的法律、法规和政策对“小农水”工程的经营和管理进行调控和监督，使其在法制化轨道上运行，保障工程经营的规范化，提高服务质量。建立良性运行机制，使产权所有者和经转让后的财产持有者权益都得到保护，有利于使经济行为长期化，产权流转机制运行顺畅，可以促进资源正常流动，也有利于促进资源的优化配置，提高资源的使用效率。

（3）严格抓好工程质量，加强建后管护。

严格把好质量验收关，对质量不合格工程一律实行“四不”：不收方、不验收、不报帐、不拔款。由县财政、水利成立联合验收小组负责项目竣工验收，工程竣工验收合格后统一移交工程管护单位，并明确产权归属。

①农民（单户）、农民联合体或其他农民专业合作组织投资兴建按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁负担”的原则，采取放开建设权，完全由民间资本投资兴办的水利工程产权全部归投资者，并且允许继承、转让、抵押和对外租赁、承包，这种模式有效地调动了农民的积极性。通过乡镇政府批准和水管部门选址、设计，然后由农民投资兴办，这样既避免互相哄抢资源，又能优化布局。工程建成后由农民自主选择承包、租赁、聘用人员管理等运营方式。

②成立用水协会。由农民用水者协会兴建和管理，按照水系或者村、组为组建单位建立用水者协会，工程具体的筹资、建设、运行和维护均由协会负责管理。

③集体兴建，专人管理。一部分工程及配套设施按照全部由集体出资兴建和购买，村委会委派专人负责管理的模式进行。这种模式与原先集体兴建、管水员看护的区别在于：规划、建设时需要向农民集资，农民就会对工程的规划、设计和建设、运营和维护具有发言权和监督激励，尤其是“一事一议”制度更加促进了农民的主观能动性，对于工程的具体管理者，农民也有相应的选择和监督权力。

④政府、村集体与农户集体共建。这种模式属于股份合作制的特殊形式，衡山县财政拨出一定资金进行鼓励性的资金投入，希望以政府财政投资来吸引更多的其他投资，政府资金参股不分红。另外政府还出台优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，衡山县还以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展“小农水”，以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种建立以土地、资金、技术、劳动力为纽带的股份合作制，有效地解决了农民有土地、有劳力但无资金、无技术的难题，政府和集体通过投资为导向，吸收农民的劳力和经营、维护优势达到优势互补，建设农田水利工程，扩大灌溉面积。

3 小型农田水利工程建设成效

（1）扩大灌溉面积，提高资金使用效率。

①吸引民间资本投入“小农水”治理。改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列。

②盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，扩大灌溉面积，增加农民种植收入，提高农民经济生活水平。农民资本投入的增加，提高中央和地方政府投入资金的效率。

（2）提高现有工程的运营效率，提高工程的完好率和经济效益。

改革将工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权和处置权，利用收取水费或种植、养殖收入等经济利益的激励，提高了工程管理和灌溉用水的效率。。

（3）提高农村社区社会资本。

①产权制度改革发动群众加入到工程的建设和运营，提高其参与意识和管理水平，减轻村干部工作压力，增加农村社会资本。同时水费收取职责从村干部转移到工程运营者，减少了搭车收费现象，改善干群关系。

②通过灌溉成本的核算和水费的征收，提高用水者节水意识和水商品意识的增加。

4 小 结

“小农水”工程产权制度改革是提高效率、促进设施良性运作的有效途径，同时也是一件政策性很强的制度变革，必须要结合当地的可行性条件，因地制宜，科学制定操作程序，扬长避短，使“小农水”工程产权制度改革健康稳步运行。