绥宁县集体林权制度改革存在的问题及对策

李贵东， 岳 臻， 周利君

(中南林业科技大学商学院, 湖南 长沙 410004)

绥宁县集体林权制度改革存在的问题及对策

李贵东， 岳 臻， 周利君

(中南林业科技大学商学院, 湖南 长沙 410004)

在概述绥宁县集体林权制度改革基本情况的基础上,分析了目前绥宁县林改存在的问题，探讨了绥宁县林权改革的发展方向，并提出了促进绥宁县林权改革发展的主要对策。

林权改革； 问题; 对策； 绥宁县

林业是我国重要的基础产业，具有经济效益、生态效益和社会效益。但是林业一直是国民经济发展的薄弱环节，“三林”(林业、林区、林农)问题也一直是一个重要的社会问题。随着改革开放的不断深化与经济结构的逐步转型，由于受特殊的政策因素、地理环境、经济结构以及管理体制等多方面因素的制约，林业已成为“包袱沉重”的弱势产业，林业发展举步维艰；林区的基础设施落后、生产关系也急需调整；林农的收入增长缓慢、甚至连温饱也受到了威胁[1]。为了改变这种现状，2003年中共中央国务院出台了《关于加快林业发展的决定》文件，提出要“深化林业体制改革，增强林业发展活力”。同时，《物权法》和《农村土地承包法》也明确了农村集体林地继续实行家庭承包经营制度，从政策和法律的角度为推进集体林权制度改革奠定了基础。从2004年开始，国家选择福建、江西为试点省份，开展了以“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，并于2006年在南方集体林区全面推广。2008年6月，中共中央、国务院在《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中明确提出以“明晰产权、勘界发证、放活经营权、保障收益权、落实责任”为主要任务的集体林权制度改革，并提出：“用五年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的任务。在此基础上，通过深化改革，逐步形成集体林业良性发展机制。”集体林权制度改革从试点至今已开展了八年，目前这一改革虽然取得了相应的成效，但还面临着许多问题和困难，本文以湖南省绥宁县林权改革实地调研为依据，在概述绥宁县林权改革基本情况的基础上,分析目前绥宁县林改存在的问题，探讨绥宁县林权改革的发展方向，并提出促进绥宁县林权改革发展的主要对策，以期对我国集体林权制度改革提供参考。

1 林业资源概况

绥宁县地处湖南省边陲，自然资源十分丰富，林业资源位居湖南省县域首位，2010年底全县山林面积23.2万hm2，森林覆盖率为76.4%，立木蓄积为1526万m3；全县辖25个乡镇，348个行政村，2596个村民小组，35.4万人口。林业产值占全县GDP的68%，县财政和林农收入70%均直接或间接来自林业，县内工业企业90%以上原料依赖森林资源[2]。绥宁县属亚热带山地型季风湿润气候区，山川秀丽、碧水长流、冬暖夏凉、四季宜人，是避暑旅游的胜地。黄桑自然保护区、黄桑风景名胜区、神滩公园、花园阁等旅游资源开发潜力巨大。

2 林权制度改革的实施

2007年6月绥宁县被列入湖南省林权制度改革试点县。绥宁县林权改革主要分两个阶段实施：一是近期规划期(2008—2015年)，按原《绥宁县深化集体林权制度改革实施方案》，维持现有“分股不分山、承包经营到户”的发展模式；二是中、远期规划期(2015—2025年)，着重完善林权要素市场，进一步规范林权流转机制。总体预计到规划期期末，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，建立起“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的现代林业产权制度，建立健全有效的林业服务管理体系和稳定的林业公共财政保障体系，全面理顺林业生产关系，进一步解放和发展林业生产力[3]。通过几年的努力工作，取得了较好的成效。

(1) 主体改革基本完成。至2011年底，绥宁县348个行政村已全部完成村级林改工作方案的报批工作；受理申请面积22.47万hm2，为任务的100%；已现场核实20.89万hm2，核实率为93%；数据输机面积19.71万hm2，输机率为94%，村际林权纠纷争议面积0.43万hm2，已及时调解处理0.27万hm2，调处率为64%；在对5个乡镇15个村100户农户进行问卷调查，群众满意率为81%；其间，全县共组建林木林地专业合作社174家。

(2) 配套改革进展良好。一是开展了林权要素市场建设，建立了森林资源流转和资产评估机构，组建了专门招投标机构，出台了《绥宁县青山招投标办理程序规定》，至2011年底，共开展招标业务510起，面积0.61万hm2。同时，对违反审批制度、低价发包流转山林的200余起行为，约0.17万hm2进行了清理整顿； 二是建立了森林资源资产抵押贷款制度，至2011年底，林权抵押贷款业务面积0.15万hm2，贷款金额240多万元； 三是加大了国有林场改革力度，对一个国有林场实行了整体租赁，其他各项配套改革均在加紧落实之中； 四是开展森林资源采伐管理改革试点，选择竹舟江乡为森林资源采伐管理改革试点乡，编制了森林经营方案，已经省评审； 五是推行林业管理站的改革，县木材检查站已完成机构改革工作，现有人员工资和工作经费从2007年开始纳入县财政统一管理。乡镇林业站人事改革已拟定方案，定编人数按林业用地面积每666.7hm2核定1.2人； 六是拟定了林业税费改革实施方案，改革后的林业税费征收方式与标准是：原木环节除征收育林基金外不再征收任何税费，育林基金按36元/m3(12cm以下)和72元/m3(12cm以上)，楠竹1元/根的标准征收。

(3) 林区秩序更趋稳定。林改进行以来，为了维护林区稳定，保障林农利益，绥宁县由林改领导小组办公室、县信访局等机构专门成立接待办公室，接待来访林农，受理和调处山林纠纷。林区生产生活秩序稳定，没有发生因林改引起的重大群体性事件。

3 林权改革中存在的问题

3.1山林权属的争议

山林权属界址不清、争议多是林权改革普遍存在的问题。本次林改的首要任务就是勘界发证、明晰所有权。在绥宁县调研时，依据调查林户反映，当初在林业“三定”时期发放林权证时，林业站相关工作人员并没有进行实地勘察边界，林权证上的林地范围和面积大多是由林农个人自主填写。部分林农为了少交相关税费而故意少填面积，也有部分林农为了达到占据更多林地资源的目的而夸大填报林地面积。依据绥宁县林业工作站人员介绍，在本次实地勘界中发现，“有山无主”和“一山多主”的现象同时存在。由于林木具有显著的经济价值，导致争抢山林的纠纷时有发生，这也大大增加了确权发证的难度，严重制约和影响了确权发证的进度。根据林业站工作人员介绍，由于部分山林纠纷没有协调好，至今仍无法确权发证。

3.2采伐限额的放宽与约束

采伐权是对林农山林经营权乃至处置权和收益权的重要保障。目前，为了防止滥砍滥伐，保障林业的生态效益，绥宁县林业局对采伐权设定了相应条件，实行严格的采伐指标配额采伐制，一定程度上增加了农民使用采伐权的成本。但这种鼓励投入而限制收入的做法要找到合适的平衡点。

3.3缺乏专业评估机构

绥宁县在林改过程中，由于专业条件的限制，对林木林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构进行评估，从而也无法对林木林地做出系统的政策引导和典型带动，林地的价值无法充分体现，林农的积极性也无法提升。从实际调研情况来看，林改后林农仍然对林业实施“人种天养”的粗放式经营方式，林改并没有完全转变林农对林木的经营观念，提高其经营自觉性和积极性，使其成为林地经营的责任主体和受益主体。

3.4科技推广进程缓慢

从实际调研情况来看，林地承包到户后，由于经营分散，给林业科技推广带来了一定的难度，再加上部分林农由于自身素质不高，没能意识到科学技术在林业发展中的重要性，还是沿袭了传统单一的经营管理模式，对新技术一时难以接受，导致林业科技成果难以在林农中得到广泛的推广和应用。

3.5资源没有得到充分利用

绥宁县森林旅游资源存量丰富，风景优美，被联合国誉为“神奇的绿洲”，境内拥有黄桑国家级自然保护区，但是由于缺少资金和宣传，一直没有得到合理开发和利用。另外绥宁县还有丰富的楠竹、马尾松等经济林木资源，但由于缺乏相关政策引导和支持，没有形成强大的产业体系，没能充分发挥其经济效益。

4 林权改革的对策

4.1解决林地纠纷、进一步明晰产权

明晰产权是林权改革的第一步，而林地纠纷不解决，产权则无法明晰。根据实际调研的情况，目前，绥宁县林地纠纷主要集中在以下几个方面： 一是外地移民开垦的林地与林地所有权人之间的纠纷。调解此类纠纷，要以维护稳定和谐为基本前提，最佳的解决办法是通过协商，由开垦林地的农户向原始所有权人给予适当的经济补偿，土地使用权归外地移民。如确实补偿不了，由县里统筹，积极争取国家、省市生态移民补偿等工程项目，给予林地所有者适当补偿。二是因林地林木承包合同、承包协议等引起的林权纠纷。调解此类纠纷时，应本着维护稳定的原则，尊重历史、兼顾现实、互谅互让、协商调处。以协议、承包或租赁等形式获得林地经营权的，要切实维护承租方的合法权益，合同、协议不完善的要加以完善，不能以林改为借口、侵害承租人合法权益。对严重损害林地所有权利人利益，通过黑箱操作等非法手段取得经营权的，经本村组2/3以上的村民会议讨论通过可以收回使用权，通过重新招投标转包[4]。三是在林木林地流转过程中产生的林权纠纷。调处此类纠纷，对程序合法、确实经2/3以上群众同意并签定了流转合同的，要保障购买人利益。集体林权转让没有经2/3以上群众同意、自留山转让没有经自留山所有权人同意，村组干部擅自将集体林地和群众的自留山流转的，流转承包合同无效。

4.2实施科学采伐、放活经营管理

为了兼顾林业生态效益和林农的经济利益，在继续坚持“绥宁县森林采伐限额管理”办法的前提下，按照分类经营、分类管理的要求，对生态公益林实行全面禁伐，只进行有条件的抚育采伐和更新采伐，放活商品用材林的管理，确保林农享有充分的处置权和收益权，提高林农经营的积极性。绥宁县被誉为“三湘林业第一县”，主要商品林树种为松、杉、竹(3.73万hm2)和油茶(1万hm2)，每年实施人工造林0.33～0.47万hm2，幼林抚育1.33万hm2，楠竹低改0.33万hm2，基本可实现森林资源可持续利用。为了实现森林资源的可持续利用，在林业经营过程中要以村为单位编制基本经营方案，县林业局统筹管理，使森林经营具有计划性和预见性；对于全县林木采伐指标分配要按照造林类型、经营规模、林木生长周期科学确定。同时，应坚持凭林权证申请林木采伐许可证，简化林木采伐许可证核发手续。实行木材采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的内容，接受群众监督。

4.3完善林权要素市场、规范林地流转

为了促使林业形成产业化和规模化经营，充分发挥林业经济效益，要进一步完善林业要素市场，促进林业生产要素的优化配置。在不改变林地所有权、林地用途的前提下，鼓励森林、林木的所有权和林地使用权合理流转。目前，绥宁县还没有建立起统一的林权流转平台，林地流转不规范。在林权流转市场构建中，要充分发挥政府的引导作用，以林农为主体，逐步建立起林地产权流转市场、活立木流转市场以及林权抵押市场[5]。严格执行《湖南省森林资源流转办法》，尽快制定森林资源资产评估办法并组建森林资源资产评估机构，开展森林资源资产评估师资格认证。林业主管部门加强流转过程中的监督管理，同时，也要防止林权炒作，避免林农失去赖以生存的生产生活资源。

4.4改革林业管理体制、保障林农收益

林业作为基础性产业，经营林业的收益不高，相比农业而言，现阶段不仅没有补贴，还需收取部分税费(如育林基金等)。林业产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有，应逐步取消相关的收费项目。现阶段，绥宁县林业管理单位人员并没有全部统一纳入地方财政，征收的“育林基金”在一定程度上成为了“育人基金”。因此，要改革林业管理体制，加大财政补贴力度，逐步取消育林基金，保障林农收益[6]。目前，部分经济发达地区如浙江省自2008年开始已在全省范围内暂缓征收集体林育林基金。为保证此项政策顺利实施，浙江省各级财政部门按照当地同类单位支出水平核定了林业管理单位人员经费和公用经费支出标准，统一纳入县级财政预算安排，相应增加了林业管理单位事业费基数，同时，省财政也对欠发达地区、林业大县(市)等给予适当补助。

4.5加强林业科研及科技推广力度

科技创新和进步是林业可持续发展的关键。针对目前绥宁县林业经营方式粗放、科技含量低的现状，首先要加强林木遗传育种研究，大力推广速生丰产林的实用技术，依托相关科研院所和高校、林业工作站、林业科技推广中心、农村经济合作组织、科技示范户等，健全林业科技推广服务体系; 其次，县林业局和林业工作站的管理、技术人员应经常深入林业生产第一线，推广和普及林业实用技术，指导和培训林农，采取科技讲座、技术咨询、技术指导、现场演示等多种形式，开展短期林业实用技术培训，使林户能熟练掌握林业科学技术; 第三，政府在加大资金投入的同时，要不断拓宽林业企业的融资渠道，充分发挥地方政策性银行(主要是中国农业发展银行)和农村信用社在林业产业化发展中的作用，着力构建“政府——林业企业——林农”三位一体的信息服务交流平台，促进绥宁县林业健康、全面发展。

[1] 李友志.对湖南林业、林区、林农的调查报告[R].2006.

[2] 绥宁县统计局.绥宁县统计年鉴[M].2011.

[3] 罗攀柱,姚淑娥.湖南省集体林权制度改革及面临的问题——以浏阳市为例[J].长沙铁道学院学报(社会科学版),2008,9(2):49-51.

[4] 邓薇,吴传明,李芸.关于林权制度改革存在的林权纠纷的调处建议[J].农村经济与科技 ,2010(3):66-68.

[5] 赵伟,张维.集体林权制度改革的产权设定与林权流转市场的构建[J].林业经济问题,2009,29(3):213-215.

[6] 陈时兴,曹国杰.我国集体林权制度改革研究综述[J].当代社科视野,2010(5):25-29.

(文字编校：龚玉子, 杨 骏)

ThemainproblemsandcountermeasuresresearchofSuiningCountyforesttenurereform

LI Guidong, YUE Zhen, ZHOU Lijun

(Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China)

Based on the research of the overview of basic conditions of Suining County forest tenure reform, the main problems which existing in Suining County forest tenure reform were analyzed, and the direction of development were discussed. Finally some practical suggestions for Suining County forest tenure reform were given.

forest tenure reform Problem; countermeasure; Suining County

2012-03-19

2012-05-02

中南林业科技大学研究生创新基金项目(2009SX 13)；湖南省研究生科研创新基金项目(CX2011B326)。

李贵东(1987-)，男，山东省枣庄市人，硕士研究生，研究方向：林业经济理论与政策、林业投融。

F 326.2

A

1003-5710(2012)03-0085-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2012. 03. 023