浅论湖南省高速公路建设阶段造价控制管理

李 群

(湖南省宁道高速公路建设开发有限公司，湖南宁远 412560)

1 湖南省高速公路造价控制现状

湖南省高速公路建设起步于上世纪90年代中期，平均每1km造价约2000万元，自2008年始湖南省高速公路建设进入跨越式发展阶段，平均每1km造价接近8000万元，2010年审批的部分项目平均每1km造价已突破10000万元，造价普遍高于施工难度接近的邻近省份。造价持续攀升已引起省政府及交通主管部门的高度重视，2011年始湖南省交通运输厅、湖南省高速公路管理局相继采取了包括改进招投标办法、规范造价管理、设计“回头看”、严格设计变更程序等多种有效措施，在宏观上对造价控制进行了有效尝试。

2 造价控制的主要问题及原因

由于历史原因，湖南省高速公路建设造价管理还存在制度不完善、监管不到位等问题，致使不少项目需要调概，个别项目概算结余又较多。这里面有客观因素，也有主观因素，有合理必须增加的部分，也有不合理的增高部分。客观因素除了估算、概预算不准确、国家政策变化及物价上涨外，还有建设质量和标准要略高于施工难度接近的邻近省份，主观因素主要有概预算动态调控方法不严格、控制措施不系统不全面及法规制度未及时跟进等原因。

3 建设阶段造价控制管理举措

针对湖南高速公路造价控制现状，从7个方面浅析建设阶段高速公路造价控制措施。

3.1 合理组建业主队伍，降低造价

据统计，建设阶段对造价的控制影响约占项目总投资的15%～35%，建设阶段造价控制的主体是业主，业主具备控制造价的一切要素，决定着造价控制的成败，因此造价控制的第一步就是组建合理的业主队伍:

1)配备精简的业主队伍。人员以50～60人为宜，管理人员与技术人员按3∶7确定，部门设置不宜过多，避免人浮于事。

2)选取合格的业主法人。业主法人必须是高级工程师或一级建造师，应具有多年从事高速公路建设管理经验，年龄在50岁以下为宜，熟悉设计、施工、监理、项目管理等领域的工作流程，具有很强的协调能力、执行力和应变能力以及团队管理能力。采用公开竞聘制，针对具体项目，要求候选人提交“项目执行计划书”，计划书除了质量、安全、进度外，还要有具体造价控制目标及手段措施，如概算总体控制计划、设计优化目标、变更控制目标、征拆费用控制、项目管理费用控制等等，项目执行计划书是否科学、合理和具有可操作性应作为主要参考决定项目法人人选，以保证优者胜出。

3)明确业主责、权、利。交通主管部门应与业主法人签订造价控制目标责任状(剔除客观因素)，明确业主的责、权、利。责任就是项目计划书中各阶段造价控制底线不能突破。权力就是尊重项目业主的方案审批权、新增单价建议权及其他方面合同签订权，上级部门备案监督，不过多干预。利益是指对业主法人及其班子在政治、经济方面的优待及惩罚，尤其是要有职务上的升迁、调动、降职或撤职的具体条款，如在项目未通过审计前业主班子成员不得调离等等。

4)改进构建模式，消除人员后顾之忧。推行BOT、BT、政府BOT等模式，路地共建。一方面人员可由项目法人公司牵头组建，项目结束后自行回原单位或通过补偿协议解决，消除建设管理人员的后顾之忧。另一方面，政府出面解决部分人力资源、协调及费用紧张等问题。

3.2 加强招标管理，降低造价

加强招标管理，选取正确的评标办法可以让合同价更趋合理。湖南省2011年前采用的招标办法是合理低价法，设招标控制价上下限，虽然相对于其他评标法合理低价法与工程量清单计价很适应，但缺点十分明显:一是不能充分发挥市场化的定价机制;二是投标人容易围标、串标。一旦围标、串标，就会造成接近控制价上限值中标，合同总价可能会增加5%～15%。最低投标价法是发达国家常用的招标办法，也是招标发展的必然趋势，报价完全由市场来决定，是降低工程造价最有效评标办法。据估算可降低合同总价5%～20%，但根据我国现阶段社会发展水平，尚存在不适应性:一是质量保证体系不完善，低价中标容易导致承包人偷工减料，质量没有保障;二是合同管理有执行瓶颈，可能会导致低价中标，变更要回，合同纠纷频繁。

目前我省采用的是合理定价抽取法，是根据我省经济环境及交通领域实际情况制定的评标办法，既有效遏制了腐败，简化了管理，又降低了招标成本，节约了造价。但需注意两个方面:①合理定价要合理。防止以“合理”名义增高造价，又要防止“合理”变“最低价”，审查批复部门应研究图纸并深入沿线、基层实地调查，不能闭门造车;②招标文件计量条款要明确、清晰、无歧义，尤其是计量规则说明的编制要考虑计量的方便性和可操作性，而且对清单中每个项目的计量单位、工程量的计算和支付中所包含的内容应充分论述，避免重大漏项和重复问题，否则不利于控制造价。

3.3 加强计量支付管理，降低造价

计量支付是施工过程中造价控制的重要一环，在建设阶段造价控制中的权重约占20%～30%，业主单位应加强这方面的管理:

1)复核工程量清单。由于设计保守、粗糙等原因，清单可能出现大的漏项、错误。当清单工程量少于实际工程量时，承包人按实计量支付，当清单工程量较多的大于实际工程量时，承包人往往按清单量计量，计量超支，多者达合同总额1%～2%。因此要监理、承包人进场后要认真复核施工图数量，上报清单数量，经业主及专业的造价咨询单位审查，建立台账。

2)坚守计量原则。目前计量支付管理制度已很完善，但不同的人从不同的角度对计量方法和计算原则有不同的理解，切忌按经验或者按是否“合理”办事，事实上有些经验已被发展淘汰，有些“合理”的未必就合法。坚守计量原则，要做好以下几点:①吃透计量支付规则说明、图纸、技术规范和有关文件精神;②计量资料上报后业主应带队联合现场检查，做到审核工程量有的放矢，防止超前计量;③任何超出工程量清单的数量必须走变更程序，在变更台账中计量;④仔细审核变更，防止对减少工程量不扣除;⑤对新增单价予以复核，杜绝直接挪用非同一目录下的单价和套用其他标段的单价;⑥当计量达合同总价90%时，应暂缓支付。

3)正确把握两个辩证关系。一是正确理解质量与造价之间的辩证关系。质量相对高的产品必然要求相对高的费用，但施工合同实质是单价合同，承包人生产出符合规范的建筑产品是他们的义务，任何提高建设质量标准或要求的行为都应当不增加费用，业主亦无权增加此部分费用。二是正确处理计量支付与进度之间的辩证关系。计量支付越快、越多进度就越能有保障。在这种辩证关系的影响下，计量支付一方面要恪守原则;另一方面要表现出一定的灵活性，若计量支付不及时，影响了进度，反而会导致工期延长，建设成本增加。因此，在施工高峰期应对影响进度较大的重点、难点工程建立临时台账进行计量支付或加密计量支付，以缓解两者矛盾。

3.4 加强设计变更管理，降低造价

设计变更在建设阶段造价控制中的权重约占40%～60%，是管理的重点、难点。虽然我省已建立起一套较完善的《设计变更管理办法》，由于工程的复杂性、多样性及各项目的特性，设计变更管理仍存在一些不足:①盲目提高设计变更标准造成费用增加。如以质量安全为由随意加大桩径或桩长，对软基、防护进行保守处理，对围岩级别按最不利考虑，构造物数量远超设计、尺寸随意加大、结构形式一再提高等等，而这些设计变更新增单价居多;②刻意追求美观或创新造成费用增加。如采用不考虑施工难度的方形钻孔桩、不等跨的非标准构件，美观但结构复杂的天桥;③设计失误造成费用增加。由于设计错误、失误、遗漏往往造成重要或重大变更，费用大增。如地质勘察资料缺失、失真或勘探数量达不到规范要求，特殊地段需要改线，这样的变更动辄上千万，多者过亿;④业主、监理及设计代表技术力量薄弱，造成费用增加。业主、监理不熟悉施工图纸、技术规范、计量规则，让有经验的承包人有可乘之机，单价低的工程量往往大量减少，单价高的工程量由无到有，由少到多，费用剧增;⑤管理制度执行不彻底。《设计变更管理办法》对变更类型划分、方案报批及要求、审批权限、批复流程、责任处罚规定得非常明确，但因批复手续期较长与进度存在一定的矛盾，制度执行不彻底。

要控制好工程设计变更，着重从三个方面加强监管:

1)改进对设计单位的管理。改进对设计单位的管理是控制设计变更的源头。首先二阶段设计任务由交通主管部门统一招标，但施工图设计合同建议由业主签订完成，费用应由业主控制支付，确保业主对设计单位具有一定的约束力;其次设计招标文件应明确因设计原因造成概、预算调整或者造成重大经济损失的处罚条款，合同上具体约定设计单位承担设计事故责任;第三推行设计监理并提高设计监理费用。设计监理费用按设计总费用5%～10%控制为宜，但合同应约定设计监理单位对设计事故负连带责任;第四业主应出台设计后期服务管理办法，提高设计后期服务质量。

2)改进业主对变更的管理。改进业主对变更的管理是从制度上保证变更的合理性。首先指派技术力量最强的人员管理变更，并确定变更管理权限，执行“谁审批，谁负责到底”原则;其次剥离变更管理和计量支付管理责任权限，即管变更者不管造价及计量支付，反之亦然;第三重要、重大变更方案必须有方案的比选、预算及专家的论证，推行集体决策;第四对隐蔽工程的施工，应执行业主旁站制;第五新增单价由造价咨询单位审查后，再执行审批流程;第六新增工程量必须有业主、设计代表、监理三方的同时签认;第七推行内部季度跟踪审计制度，防患于未然。

3)改进监理对变更的管理。监理对变更管理主要体现在新增工程量上，事实上新增的工程量对造价的影响不逊色于施工方案对造价的影响，尤其是隐蔽工程的新增工程量，这方面的造价流失往往会超过变更总造价的10%。改进监理对变更的管理:一是完善变更管理办法，明确监理在变更中的职责，加大奖惩力度，提高监理责任心;二是切断设计单位与监理、承包人的直接联系，预防发生利益关联而造成变更设计数量失真;三是完善工程数量确认流程及管理体系，业主、设计代表、监理三方均参与数量签认。

3.5 加强征拆费用管理，降低造价

湖南省高速公路征拆费用采用预算包干制，由地方政府机构直接支配使用，业主不直接参与费用管理，因此征拆费用控制很容易被业主忽视。事实上，加强征拆费用管理不仅能降低造价，更能保障施工进度，降低建造成本。

当前征拆费用管理存在的突出问题有:

1)征拆数量不准确。地方部门从自身利益考虑有意夸大实际数量，造成费用增加。

2)土地、房屋等类别划分不准确。为更好的融洽与群众的关系，地方指挥机构往往会酌情提高划分类别，造成费用增加。

3)截留征拆资金。受体制及利益驱动影响，一些部门雁过拔毛，层层克扣、截留，造成被拆迁户实际到手补偿费用大打折扣，群众抵触情绪大，造成施工环境恶劣，进度受挫，生产成本增加。

4)个案处理管理制度缺失。因没有制度约束，个案处理随意性大，费用挪用或超标现象严重。

5)地方指挥机构变相设置障碍，间接迫使业主增加工程费用支出。据估算，增加不合理的工程费每1km超过50万元。

因此，加强征拆管理势在必行，建议措施有:

1)征拆资金真正包干使用。业主按设计与地方协调指挥部门签订预算总包干，超支不补，节余自留。

2)维持地方协调指挥机构稳定。高速公路建设期间，地方协调指挥部领导及主要人员不得调离，指挥部领导调离前应征得省指挥部同意，并进行专项审计。

3)采取激励措施，充分调动各级指挥部的积极性。省指挥部根据工作强度、难度适当提高地方指挥部协调工作经费，并分阶段对市、县级指挥部进行目标考核，奖励考核优秀的部门和个人，提高工作积极性。

4)制定“个案处理管理办法”，规范个案处理程序和审批权限。

5)省级相关职能部门应有制度、有计划地检查、巡视施工环境，定期治理突出问题。

3.6 着力推行科技创新，降低造价

在工程建设领域创新是节约造价最有效的手段，推行管理创新能事半功倍，推行技术创新则能大幅度降低生产成本。根据现有科技水平，据不完全统计，有效管理创新、合理的技术创新能节约建安费总额的5%～10%。因此要打造经济高速，创新尤为重要。

1)出台新制度，鼓励优化设计。交通主管部门应出台政策，明确奖励措施，对于合理化的建议可按节约总额1%～10%予以奖励，鼓励优化设计。

2)高薪养廉，预防腐败。工程建设对人才的要求很高，应提高业主队伍的经济待遇，预防腐败，建议在概算中提高建设管理费。

3)提高研究经费，鼓励科技创新。规范试验研究费用管理，建立审批制度，对于不能缩短工期、不能提高质量、不能降低造价或不能运用于本项目的试验研究课题不予批准。为鼓励科技创新，适当提高研究经费，按建安费总额0.5%～1.5%左右控制为宜。

4)完善施工组织审批程序，选取经济的施工方案。提高施工组织、开工报告审批层次，防止走形式。重大、重要施工方案应组织技术、经济论证，确保选取经济、合理的施工方案。

5)推行标准化生产，降低生产成本。标准化生产不仅能保证质量，也能大幅度降低固定投入，节约成本。但不能盲目推行标准化:一看费用是否减少，预防重新报价，变性增加费用;二看是否具备标准化的客观条件，要综合考虑场地、设备、运输及相关配套资源是否会增加施工难度和降低产品质量。

6)减少中间环节，降低材料成本。业主仅对材料质量及储备进度进行管理，或者对关键材料知名品牌予以认定，但不应干涉承包人的自由采购权，业主亦无义务为承包人代付或超出合同的垫付材料款。另外材料调差要谨慎，除对路基的钢材、路面的沥青主要材料按政策可以调差外，其他一律不调差，承包人有义务承担市场风险。

7)鼓励专业分包，防止非法分包。专业的施工分包不仅有利工程质量和进度，也能降低生产成本，非法分包则相反。业主不得指定分包，但应严格审查分包队伍，确定在不增合同费用的前提下，鼓励具有技术优势的专业分包，分包后应报上级部门备案。

3.7 设计科学的制度和流程，降低造价

制度是确保造价控制的基础，应涵盖管理费、征拆费、工程变更等各方面，还要切合实际，及时调整，利于操作。而确保上述造价的控制的坚强法宝是制定严格的流程(或程序)，使造价控制从第一步起，从每一个员工开始都能标准化操作，及时地执行。制度和流程还能有效避免暗箱操作及预防腐败事件发生。

4 结束语

总之，要厉行节约投资，打造经济高速，就要改进现有的管理理念及建设管理模式，紧紧抓住人的因素，突破落后体制，完善现有制度，严格建设程序，以抓设计阶段为源头，以抓建设阶段为重点对高速公路进行造价控制。只要管理得当，湖南省高速公路工程造价完全可以控制在更合理范围内，造价控制潜力巨大。

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