中国战略储备隐忧

张弛

2012年3月5日，由印度外贸局宣布的棉花“出口禁令”震撼全球，包括中国在内的买家蜂拥至美国抢购，期棉价格应声强势反弹。不过消息来去匆匆，一个星期后，印度官方便撤回了禁令。

伊朗危机，给中国石油安全投下了阴影，制约了中国外交的从容度。

印度《商业标准报》引述本国分析人士的话说，政府突然决定禁止棉花出口，与担心中国近期大量进口印度棉花有关。

中国采购印棉自1999年开始，当时采购量仅为中国棉花进口总量的0.74%，到2011年时达到30.15%，差不多占1/3。也就是说，在中国每生产三件衣服，有一件用的就是印度棉花。据报道，自2011年下半年以来，印度近70%的棉花都出口到了中国。《商业标准报》引述巴克莱资本的一份研究报告称，印度已经超过美国成为中国棉花进口的第一大来源國。

印棉“出口禁令”虽然只是昙花一现，但其在国际棉花市场掀起的巨大波澜，引发了公众对棉花等战略物资安全的关注。

国储“新政”

中国政府已于2011年3月宣布建立棉花收购和储备制度。此举是将临时收储皮棉（注：由农民直接从棉株上采摘，棉纤维还没有与棉籽分离，没有经过任何加工的是“籽棉”。把籽棉进行轧花，脱离了棉籽的棉纤维叫做“皮棉”。一般意义上说的棉花就是指皮棉。）的措施常态化，使得政府能够在市场价格跌破一定水平时，敞开向棉农“无限量”收购棉花。全国棉花交易市场和中储棉公司具体负责收储工作。

自1999年放开棉花购销价格后，中国—直在新疆、山东等13个棉花主产区实施临时收储皮棉，以缓解市场波动。

全国棉花交易市场统计显示，自去年9月8日启动棉花“新政”，截至2012年3月初，全国棉花临时收储累计成交270多万吨，其中，新疆成交156万吨。

新疆是中国最重要的棉花产地，每年产量约占全国棉产量的1/3，且供给稳定。为扩大棉花收储能力，新疆第一座中央直属棉花储备库于2011年9月19日正式竣工并投入使用。该项目位于库尔勒，服务范围可辐射南疆棉花主产区，年中转能力30万吨。按照既定规划，中储棉还将在南北疆再各建一座储备库，初步完成在新疆的棉花储备格局。

能否真正“无限量”的第二个关键因素是资金。据第一纺织网分析师陈晓燕介绍，新疆棉花收购至少有70%依靠农发行的贷款完成，这些贷款在9-10月新棉上市时下发，次年6-8月底需要“双结零”（即本金、利息都需要归还银行），企业方能在下一年度继续获得银行融资。

到2012年3月31日，2011年度棉花临时收储到期。新疆棉花协会一位工作人员告诉记者，截至目前，“虽然新疆大多企业已经回笼资金50%左右，但如果后期交储量减少、现货市场销售持续低迷，企业资金回笼的压力依然很大。”

2012年的棉花“无限量”收储计划日前业已下达，其中标准级皮棉临时收储价较上年提高3%，每吨增加了600元，且收储实施范围和棉花品级可灵活调整。但由于种植成本提升，种棉收益不如其他农作物，“新方案恐怕难以提高植棉积极性”。与此同时，纺织企业原材料、人工等相关成本稳增不减，下游订单寥寥，纺织成品消化压力较大。显然，建立一年的棉花收储制度仍面临考验。

中国战略储备制度溯源

战略物资概念始见于20世纪30年代。凡对国计民生和国防安全意义重大的能源、原材料都可归于此类。据《1979年重要战略材料储备法》规定，包括主要的工业产品、农产品和矿产品，计有62类93个品种。如棉花、石油、橡胶、食盐、粮油、肉、糖以及有色金属等。

这类物资，一旦因爆发战争、经济制裁、贸易壁垒、环境破坏、资源枯竭而缺乏，往往难以迅速补充或找到替代品，引发社会动荡。很多国家选择以国家力量储备战略物资，经济一时困顿也难改其衷。以美国为例，其战略物资储备法规定，战略物资储备量必须满足三年战争消耗需要。

中国国家物资储备局具体负责国家战略物资的储备工作，是发改委职能机构。中储局在各地均设有相应机构，目前已形成国家物资储备局、储备物资管理局（办事处）、基层单位的三级垂直管理体制。

事实上，对于常见的几种战略物资，近些年来引发的关注和讨论都比较多。比如：石油安全战略，粮食安全包括转基因的问题，从未淡出人们视野。

2007年12月，国家石油储备中心成立，直属国家发改委，独立于能源局，是国家石油储备管理体系中的执行机构。

2010年8月，在三家粮油央企（中储粮、华孚集团、中储棉）重组的时候，因为这几家所经营物资的特殊性，甚至一度引发拟建“国家战略物资储备局”的讨论，但后来不了了之。主要原因是为了避免叠床架屋式的行政架构，与现有的中国国家物资储备局职能相冲突。

2012年2月，《有色金属工业“十二五”规划》出台。根据该规划，中国将对钨、钼、锡、锑、稀土等战略性小金属的发展作出专项规划，并提出“建立完整的国家储备体系”。而在此之前，商务部已经调低了钨、锑、铟、锡、钼等5种战略性小金属和贵金属白银的出口配额，预计其出口配额将继续以2%3%的幅度逐年递减。

此外，中国拥有36%的稀土储量，却长期承担着全球90%以上的供应，为改变这种不平衡的贸易格局，稀土也已于去年5月被提至国家战略储备高度。

除了新疆的棉花收储，对于其他特殊物资，一些省份也相应开始筹建局域性的收储中心。2012年，作为全国九个木材战略储备生产基地试点省区之一，广西已启动木材战略储备生产基地试点示范项目建设。

美国的国家能力

论杠杆作用，在所有战略物资中，矿产与能源是当仁不让的老大。

美国堪称是当前的世界性“帝国”，其全球能力离不开战略性矿产储备体系的支撑。它的战略储备体系从1946年开始建立，历经60多年变迁，始终保持着连续性和适应性。侧面显示了这个国家在庞大和灵活之间的高超平衡力。

它的平衡调整分为三个阶段。

20世纪前中叶，工业革命与两次世界大战，矿产品需求急剧增长，引发了土地广袤的美国大规模开发和出口矿产，但在获得巨大利益的同时，美国国内矿产储量迅速下降，矿产品供应脆弱性问题凸显。很快，通畅的意见传导机制使美国于1946年通过《战略与关键材料储备法》，正式建立了战略储备制度。

20世纪70-90年代，两次发生的石油危机和国际铜、锡、锌价格的快速上涨，对美国产生震動，一度引起霸权衰退的舆论忧思。为此美国重新评估矿产重要性项目，并出台《战略与关键材料储备修正法1979》，开始大规模扩张储备。

20世纪90年代以来，全球经济一体化和全球矿产资源战略的长期扩张，美国矿产供应的脆弱性得到改善;同时，产业升级和技术进步，每单位GDP的矿产资源消耗大大降低。荚国对矿产储备项目再次进进了评估，并认为99%的战略储笛物资超过需求，造成了闲置。为此，美国国会相继通过《1993财政年度国防授权法》和《1997财政年度国防授权法》，对战略储备物资的储备目标进行有步骤地大规模削减。

美国是典型地讲求市场自发配置的国家，而中国历来注重政府主导资源配置。尽管中国于20世纪50年代就开始建立国家战略储备体系，但却一直没有对战略储备物资类别作出权威、详细设定。并在经济转型的八九十年代，政府责任大面积收缩，商业化和短期利益很快侵蚀战略领地，物资能交易的能变现的，则都交给市场。原有储备体系出现了执行不严、管理不善、应变不足等问题，前几年曝光的粮食储备空仓现象即是一例。目前中国的石油战略储备能力只有30天左右，远未达到国际能源署规定的90天的“达标线”。如今的伊朗危机，给中国石油安全投下了阴影，制约了中国外交的从容度。

鉴于中国已成为无法再韬光养晦的世界第二经济大国，除了需迅速重构外交智库外，也需搭建完备的战略物资收储库。北京航空航天大学经济管理学院博士杨娴建议，下一步宜从法律层面长远规划、管理战略物资储备，建立专门化的协作机构、动态的调整机制以及国家储备基金和交易平台。

编辑 罗科 美编 虎妹