改革成本视阈下的政府自利性问题检视

文 宏

(兰州大学管理学院，兰州 730000)

改革成本视阈下的政府自利性问题检视

文 宏

(兰州大学管理学院，兰州 730000)

自利性已经成为当前政府的一个属性。从改革成本分担的视角，可以将政府自利性问题转化为政府与民众在承担责任与义务方面存在的明显差距，即改革成本分担的官民失衡问题。以此为视角，阐释政府自利性问题的现实呈现、主要方式及深层症结，有助于对当前我国政府这一问题作出明晰检视，为防范和治理提供坚实的认知基础。

政府自利性;改革成本;公共利益

当前我国正处于经济体制转轨、社会阶层分化、利益结构转变的社会转型期。利益主体的多元化与竞合化已经形成，由于利益纠纷而产生的利益矛盾和利益冲突层出不穷。现实中，从事社会管理和公共服务的政府机构，也在不断地追求自身利益，政府自利性问题开始受到世人关注，成为政府管理实践和理论研究中的重要问题。在我国，政府除了承担至关重要的社会职能和服务职能之外，还拥有强大的社会动员能力及资源支配能力。改革所取得的成就，不仅相当比例直接来源于国有企业及各级政府对基础设施建设等方面的投资，而且在改革的进程中，政府通过履行公共职能、维护基本秩序、建立公正规则、提升自身效率、确保社会公平等手段，为改革发展保驾护航，实现公共利益的最大化。可以说，我国改革理论的形成和发展、改革目标的提出和调整、改革方案的设计和选择、改革政策的制定和实施以及宪法制度的修订、市场规则的建立、重大改革措施的出台，无不是国家有意识构建的结构。特别是改革的初期，党和政府的政策与法令更是强烈地主导着改革的方向和路径，从而使中国的改革方式同时具有了明显的政府主导型或供给型特点［1］。

然而，在改革发展的进程中，政府也蕴涵着自我谋利和追求自身利益最大化的属性。有些政府部门将行政权力视为谋取部门利益的工具，不惜人为地设置障碍，寻求部门或行业的权力扩张及机构膨胀，从社会中汲取各种资源，导致出现“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化、部门利益功利化、创收成果个人化”的情形，致使政府利益超越公共利益。近年来，在企业改制、土地拆迁、收入分配、居民住房、市场运行等众多领域，政府自利性问题体现得尤为严重。

一、文献评估与视阈切入

关于政府属性的探讨一直是理论界关注的焦点。政府公共性与自利性的争论贯穿于整个政府管理理论发展的全过程。政府自利性问题研究，散见于各个学说。总体而言，在政府自利性问题上形成了两种截然对立的观点:一种从根本上否认政府自利，认为政府只能充当公共利益的代言人;另一种则引入“经济人”的假设，认为政府活动的最终目标并不是致力于追求公共利益，而是为了政府自身利益乃至官员个人利益的最大化。

前者以古典政治学者为代表，认为实现公共利益最大化是政府的唯一使命，根本没有政府自利性的存在空间。如亚里士多德将谋求公共利益作为政府机构存在的基本前提，从政权内涵的角度否认了政府自利性。他认为:“凡照顾到公共利益的各种政体就是正当或正宗的政体;而那些只照顾统治者们利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态(偏离)。”［2］卢梭则在《社会契约论》中旗帜鲜明地否认政府自利性，指出“政府作为全体公民权力的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益”［3］。除此之外，美国政治学者亨廷顿以及詹姆斯·E.安德森也从不同的视角持有政府不存在自利性倾向的观点。

后者以公共选择学派的学者为代表，认为政府公共性是由政府自利性衍生而来。政府实施影响选民的投票行为只能将之归为追求个人利益的最大化。西方理论界关于政府自利性问题的研究源远流长。主张制定法律作为治国的补充，其中就隐含着人性自利的假设。马基雅维利将人的自私自利等人性判断作为理解社会政治问题的出发点。阿罗不可能定理直接论证了虚无缥缈的公共利益。熊彼特所坚持的多数同意无法实现共同的幸福观点，以及道格拉斯·诺斯所提出的“诺斯悖论”都非常坚定地认为政府自利性的唯一导向。除此之外，也有学者持政府的公共性与自利性两者兼有的观点，如霍布斯说，政府官员在公共利益与私人利益不一致时，其所作出的决策通常会仔细权衡，通常会符合个人利益最大化的选择［4］，而亚当·斯密关于市场机制运行机制的探讨，后经西尼尔、帕累托等人完善后，政府自利性假设日益成为西方理论界对政府行为富有解释力的理论框架。

国内近些年来政府自利性研究成果也较为丰富。伴随着改革发展进程，对于政府自利性问题的判断大体经历了一个从无到有、从浅至深的过程。对于政府属性的判断，由以往的政府公共利益唯一论，到开始承认政府是市场经济利益主体之一(陈淮，1998)，再到认为政府自利性相对于政府公共性而言，是政府的一个特殊现象，是政府发展不成熟的表现(任晓林、谢斌，2002)，逐渐进化至众多政府谋取自身利益的行为之归纳为政府自利性这一概念(祝灵君、聂进，2002)，并就政府公利性和政府私利性之间的关系进行了剖析(金太军、张劲松，2002;任晓林、谢斌，2003;涂晓芳，2005)。在众多的相关研究中，有学者从主体层面对政府自利性的结构和特征进行了界定(陈国权等，2004;王臻荣，2005);详细阐述了政府自利性对政府能力(彭宗超，1999)、公共政策(李学军，2006)、政府信用(王颖，2007)、政府职能(陈国权等，2004)、政权合法性(王桂云，2010)等方面的影响，提出了相关的政策建议。

然而，总体而言，国内关于政府自利性问题的研究大都围绕政府自利的概念内涵、结构特征、社会影响等方面展开，对政府自利性缺少深层次的体制剖析，对政府自利性行为如何影响社会发展以及如何阐释政府自利性问题对社会制度变迁等方面，逐渐陷于解释力不足的困境。由于当前政府自利性问题多是发生在改革发展进程之中，由此，笔者引入了“改革成本”这一概念，将政府自利性问题转化为政府与民众在承担责任与义务方面存在的明显差距，即改革成本分担的官民失衡问题。这样可以更好地引导我们从成本的视阈去分析政府自利性问题的具体呈现，为我们透视当前现实改革问题提供了一个新的解释框架。

二、我国政府自利性问题的现实呈现

随着经济体制改革的不断深入，各级地方政府纷纷制定赶超型发展战略。除了制定经济发展的基本规则、充当经济社会领域的裁判者之外，还是市场经济活动的参赛者。不仅众多具有行业与资源垄断优势的国有企业，遍布在国民经济的各个领域，汲取大量的社会财富，而且政府的经济行为越来越频繁，对经济发展方向与速率表现出极强的调控力，严重挤压社会公众与市场力量的生成空间，使得政府与民众、市场、社会之间，在改革成本分担方面存在着严重的失衡。具体而言，体现在以下三个方面:

(一)体现在政府财政收入、GDP与居民收入的增长速度方面

经过三十余年的改革开放，我国各项事业取得举世瞩目的伟大成就。政府财政收入由1978年的1132.26亿元，增长到2010年的83080亿元;GDP由1978年的3645.2亿元，增长到2010年的397983亿元;我国农民、城镇居民人均收入也分别由1978年的133.57元、316元增长到2010年的5919元、19109元。①参见相应年度的《中国统计年鉴》。然而，在我国经济快速发展的同时，城乡居民收入增长速度明显滞后，与当前经济发展总体趋势不相协调的问题日趋突出。尤其是从1998年起，我国税收收入持续超常增长，增速连年高于GDP增速。1998—2002年，我国 GDP 年增长率分别为5.2%、4.6%、8.9%、7.2%、8.4%，而同期税收收入增长率则分别为 12.5%、16.2%、22.8%、19.8%、18.6%，成倍地高于GDP增长率。全国财政收入从1997年的8651.1亿元增加到2002年的18914亿元，五年翻了一番多，年均增加2053亿元，平均每年增长20%以上。全国财政收入占GDP的比重由1997年的11.6%提高到2002年的18.5%，年均增长1.4个百分点［5］。虽然自2004年以来，我国政府一直致力于进行“结构性减税”，但并未扭转财政收入快速增长的趋势，财政收入所占GDP的比重反而从2002年的18.5%持续攀升到2011年的近23%，将财政收入占GDP的比值推升至新的高点，且无任何年度出现下降。

不仅如此，在国民收入分配中，我国财政收入、GDP、居民收入增长比例趋于失调:政府与企业所占份额明显高于居民所得增长，政府财政收入的增长速度高于GDP的增长速度，且更加高于居民人均收入的增长比率。政府财政收入以及税收收入的快速增长，挤占了城乡居民收入及企业收入增长的空间，削弱了公众消费及社会投资能力，强化了我国固定资产超高比例增长、消费低速增长的格局，诱发产业结构失衡，致使国内消费总额不足;再加上政府在住房、医疗、教育、社会保障等方面的责任缺位，进一步抑制了民众消费意愿，加剧了居民过度储蓄的行为倾向，使得政府更加倚重于出口和投资提升经济增长。反过来，这又加剧了经济结构失衡，抑制了居民收入增长，形成了一个恶性循环，陷入“国富民不强”的怪圈。

(二)体现在政府财政收入的支付领域方面

近年来，我国政府已经按照科学发展观和“五个统筹”的具体要求，积极改善财政支出结构，在农村医疗、环境保护、就业培训等方面加大了投入力度，然而，不容否认的是，政府的行政成本开支依然很大。虽然从显性成本角度考虑，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”时期，我国财政支出占 GDP比重分别为23.2%、17.7%、13%、14.5%，2000 年为 17.8%［6］，但我国整个政府收支除预算之外，还包括预算外收支、制度外收支两部分，账外账、“小金库”现象在政府部门也普遍存在。因此，政府预算、预算外收支、制度外收支这三块加在一起才是政府收支的全部。有资料表明，这三部分收支各占政府总收支的1/3。这样的话，整个政府收支占 GDP的比重就达50%以上［7］。改革开放以来，在财政支出占GDP比重不断下降的同时，行政管理的支出却在不断上升，其速度也远远大于财政支出的增长速度，平均增长率高达17.7%，高出12.3%的财政收支平均增长率5.4个百分点［8］。目前，我国财政供养人口已达4500万，官民之比已达到空前的28∶1。另外，据保守的估计，全国官员用于公款吃喝的消费在2000亿元，每年的公车开销也不低于2000亿元。在政府投资的项目中，仅用于“跑项目”的成本一般就要达到30%以上，有的甚至超过一半，再加上各级政府在雄伟的办公大楼等硬件上的花费，其成本数目就更加惊人［9］。政府行政支出的巨大规模，必然形成对私人投资的挤出效应，进一步强化“强政府、弱社会”的现有格局。

(三)体现在政府对社会财富的汲取过程方面

当前我国的税收收入总额相比改革之初的1978年增长近100倍，尤其是近年来，我国税收增速明显加快，税收收入总额(不包括关税、船舶吨税、耕地占用税和契税)已由1978年的519.28亿元提升至2010年的77390亿元［10］，成为世界上税收收入增长最快的国家之一，同时也步入全球税收成本最高的国家之列。除此之外，我国非税收入增势也同样迅猛。据公开资料显示，我国非税收入占全国财政收入的50%以上，不仅大大高于发达国家5% ～15%的比重，也高于发展中国家20%～30%的比重。长期以来，我国非税收入涉及面广，增长迅猛，规模庞大，不仅影响宏观调控效果，而且容易滋生“三乱”(乱收费、乱罚款和乱摊派)和政府官员腐败现象。非税收入的不断攀高带来的一个直接后果是国内税负的增加［11］19，再加上在税款征收过程中的重复课税，很多国内企业的税赋成本被进一步加大。有专家指出，如果将我国的税收收入与我国现阶段的国民收入作比较的话，那么我国内地的人均税赋将占到人均收入的50%还要多［11］19。居民与企业承担高额的税收负担，抑制了私人领域扩大再生产，降低了各个市场主体投入生产的积极性，致使我国陷入高税赋、低保障、低福利的发展困境。

三、政府寻求自利性行为的主要途径

回顾我国三十余年的改革发展历程，从某种程度上说，同样也是一部社会主体的利益需求被激发、被承认且纳入正常规制的渐进过程。政府除了代表公共利益之外，同样也是追求自身利益的理性选择人。政府要在市场经济条件下实现既有的目标与意志，必须不断强化自身建设，提升宏观调控、汲取财政、强力控制等方面的能力，与此同时也会带来政府自身利益的增长与扩充。当前普遍存在的地方保护主义、日渐频繁的群体性冲突事件、层出不穷的腐败现象，都反映了政府与民众之间对利益的博弈与争夺。据此，我们可以将政府寻求自利性行为的途径归纳为以下几个方面:

(一)注重对金融行业的控制

在改革发展进程中，政府为了应对来自政治、经济、社会、文化等多个领域的各式挑战，保证自身的社会动员与资源支配能力，除了继续强化财政汲取功能之外，还非常重视对金融系统的控制，使得金融业逐渐沦为政府的“提款机”。在中央层面，中央政府出于强化金融业财政作用的考虑，为了便于收集民间资金，适应财政分权所带来的国民财富由“聚财于国”到“散资于民”的现实转变，相继通过拆分中国人民银行、组建国有商业银行、完成国有银行股份制改造等途径，建立起“中、农、工、建”四大国有银行为主体、遍布全国行政区划的网点，占据了国内金融市场的绝对份额，进一步加强了金融行业的控制与汲取能力。在地方层面，由于财政包干制度的推行，地方基础设施建设等领域逐步实现“拨改贷”(主体由财政投资变更为银行贷款)。地方政府为了确保发展目标的实现，在新一轮的投资融资体制改革中，逐渐加强对当地金融机构的控制，通过成立辖区内融资中心、城市商业银行、证券公司、农信社股份改造等方式，最大限度地实现吸储揽储，多渠道地引进外部资金，用于本地投资与建设。两者相互结合，使得政府层级内部自上而下地实现了金融功能财政化，强化了对企业与民众资金的吸纳与控制，构筑了汲取民间财富的巨大网络，使金融制度事实上部分履行了财政与税收制度的功能。

这样的制度安排，不仅使得政府可以通过控股国有商业银行，确保包括基础设施建设在内的众多国民经济建设领域能有较为充足的资金来源，同时政府还可以借助调节贷款的发放节奏、贷款投放的重点领域等金融手段，保持对其他经济领域的渗透，实现对经济发展的进程掌控。其中1993—1997年中的“软着陆”宏观调控即是最好的证明。中央政府在中央财政能力下降后，推行了纵向分割式的金融改革;为了获得建设资金，地方政府在投融资体制改革(拨改贷)后，强化了横向分割式的金融控制，使得下降的财政能力由上升的金融能力加以补充［12］。

(二)组建政府投融资平台

政府为了应对城市基础设施建设的巨额资金需求，集中处置国有商业银行不良资产、维护金融秩序和社会安定，实现国有资产的增值保值以及外汇储备的合理投资等方面的需要，相继组建金融资产公司、国有资产投资公司、城市建设投资公司、开发区平台、担保公司、交通投资公司、土地储备、城建开发公司等各种不同类型的公司，采取划拨外汇储备、资金注入以及划拨土地、国有股权等方式，组建资产或现金达到一定规模的投融资企业。必要时甚至以政府信用或地方财政担保的形式给予支持扶助，重点将融入的资金投入到放大银行贷款规模、市政基础建设、交通设施建设，以及实现外汇储备的合理投资等项目之中。特别是2008年底，为了应付国际金融危机，中央推出“4万亿”一揽子投资计划，并要求中央和地方采取1∶1配套的方式出资，期望通过积极财政政策扭转经济下滑的趋势，各级地方政府投融资平台及发债融资活动随即大规模启动。随着政府投融资平台和融资规模的不断扩展，融资平台数量和负债规模超乎寻常地急剧增长。但是这些公司法人治理结构不甚合理，责任主体含混不清，操作程序尚需完善，监督措施亟待整合。这些公司能从多家银行获取信贷资金，形成多头举债的局面，且部分资金流入房地产、资源开发、股市等高风险高回报的领域，与民间及社会资本展开全方位的项目竞争，挤出了很多本该属于民间资本的投资，直接引发众多领域的“国进民退”现象，致使有政府信用担保的投融资直接与民众争利。

而当前银行并不完全知晓地方政府总体负债和担保承诺情形，甚至政府本身也不完全掌握自身债务情形。据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自银行贷款。而有商业银行人士称，截至2009年末，政府融资平台的贷款余额约为6万亿元［13］。一旦这些投融资项目收益出现变动，不足以支付相应成本，这些政府性的“隐性债务”就必然显性化，冲击政府财政收支秩序，由政府财政或国有商业银行买单，最终转嫁至民众身上。根据2010年度审计报告显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额超出10万亿元。这些业已形成的高达万亿的地方政府性债务的化解，未来可能很大比例还是要以财政定向补贴或银行呆坏账的方式解决，成为未来政府加大汲取社会财富的重要理由。

(三)形成畸形的“土地财政”格局

我国实行的是集体土地国家征收取得制度，只有国家才可以依照法定程序，将土地性质由集体土地转为国家所有，政府相应地给被征用土地的集体和个人进行补偿和安置。这就意味着政府对农地拥有绝对的垄断购买权，在整个土地市场，只有唯一的收购者和供应者，什么价格征用、多少土地供应以及什么价格供应完全掌握在地方政府手中。通常而言，地方政府运用行政权力将集体所有或其他用途的土地进行整理之后，经历“招拍挂”程序，土地价格会翻几番以上。当前“土地财政”主要包括四方面的内容:一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，是“土地财政”中最大的一项;二是地方政府通过出让工业用地来招商引资，以此带动地方经济的发展;三是扩张城市规模，促进建筑业和房地产业的发展，带动土地收入的增加;四是以土地作为抵押获得银行贷款［14］。

在很多地方，特别是中西部欠发达地区以及沿海还没有形成产业支撑的开发区，“土地财政”已经成为地方政府的第二财政，为地方政府预算外的最大一笔收入，而与此相关的房地产税收，亦构成地方财政收入的最大份额。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上［15］。地方政府增加财政收入的主观偏好，再加上现行的房地产税费政策等方面的制度设计，必然大大刺激地方政府卖地的冲动，实现丰厚的土地收益。“土地财政”的形成，一方面，挤占了被征用土地的收益空间，使大批农民失去赖以生存的土地保障。相比政府获得的土地收益，给予农民及拆迁户的补偿费过低。在征用土地的同时，造就了大量的失地农民。一般情况下，每征用一亩农地，就伴随着1.5个农民失业，按此来推算，我国失地农民群体将从目前的4000多万人激增至2030年的1.1亿人。据专家保守估计，这其中有5000多万农民处于既“失地”又“失业”的状态。大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民［16］。另一方面，地方政府在土地方面的巨额收益，进一步推动地价不断攀升，再加上当前名目繁多的房地产税费，最终会转化为开发商的商品房成本，一定程度上推高了房价，最终均由购房者买单。

除此之外，政府中有些强势权力机构与部门，利用手中的行政权力，创办各种形式的经营实体，采取收取管理费与上缴收益等方式，进行名目繁多的创收。这种“权力变现”的灰色收入，以及“权钱交易”的非法收入，使得政府部门拥有大量的预算外资金，用于滥发津贴、团购住房、多付公积金、代缴个税等多种形式的全员福利，或用于机关领导奢侈的职务消费与豪华办公条件的支出。各个政府部门间的相互横向对比，会更加激发各自单位福利待遇方面的比拼，在强化“官本位”优越意识的同时，也侵犯了民众的权益与利益，积累众多的民众怨愤与社会问题，诱发各种群体性冲突事件。据2010年《社会蓝皮书》发布暨中国社会形势报告会公布的数据:1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，2008年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。近年来群体性事件的多发态势，集中体现了政府与民众争利的激烈程度，从侧面反映了改革成本分担的官民失衡。

四、政府自利性问题扩张的深层原因

政府是公共权力的具体行使者，在改革发展成果的分配与再分配过程中，相比民众、市场、社会及其他组织而言，政府具有非常明显的优势地位，这为政府追求自身利益提供了制度性保障。与此同时，政府又是各种行政法规与条例的制定者，政府可以通过其条例制定者的地位，实现自身利益的最大化。政府与民众在改革具体环节的利益博弈，将会促使政府从自身利益出发，全面介入对民众、市场、社会的干预，从而潜移默化地改变着政府的组织建构与行为模式，对政府行为的选择以及政府职能的履行产生重大影响，成为政府自利性问题扩张的重要体现。具体体现如下:

(一)政府行为偏离公正的价值取向

当前我国政府与民众、企业、社会之间的关系并不十分明晰，改革成本分担的相关机制还不健全，以致在市场经济的运行过程中，政府集裁判者、规则制定者、竞赛参与者于一身。在行政程序设定层面，政府通常从自身便利性的视角去考虑问题，并不注重方便为民和实际情形，结果导致社会运行机制的繁冗复杂，社会成本支出比例过大。在政策内容规定层面，政府倾向于出台有利于自身的公共政策，通常借助政策制定者的优势地位，将蕴涵政府利益的行为举措进行制度化与政策化，以“合法”的形式从社会和民众中攫取财富，破坏政策内容的严肃性。在行政执行层面，政府依据自身的获利程度，对执行内容与具体方案进行取舍，对自身有利的政策亲力亲为，对自身不利的政策则采取拖延的形式消极对抗［17］69－70。在现实中，甚至一些政府部门打着冠冕堂皇的旗号，将政府职能与权力当做政府的“私有财产”在市场上交易，出现政府行政行为市场化、公共权力商品化、职能履行寻租化等情形。

(二)政府权力的恶性膨胀

公共选择理论认为，政府及其公务员同样存在追逐自身利益最大化的问题。正因为政府权力受利益动机驱动，从而表现出权力的膨胀性，这是行政权力的根本特性［18］。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”［19］因此，就法理意义而言，享用权力的同时也意味着必须承担相应的责任，相应责任的履行是政府权力存在的前提与依据。如果享有权力而不承担相应的责任，则必然导致政府权力的恶性膨胀，最终侵犯社会民众的权益。然而，由于行政自由裁量权的大量存在，政府权力在行使过程中不可避免地具有诸多弹性与张力，加之当前我国政府运行机制并不透明，行政决策的过程与程序也不公开，社会组织和民众难以对其进行有效的监督，形成完善的制约机制，致使政府的行政权力与其所履行的行政责任并不相适应，这就给政府追求自身利益提供了巨大的制度空间。我国改革发展的“政府主导型”特征，使得政府部门在行使职权的过程中，掌握了越来越大的经济权力，逐渐成为市场经济中的逐利主体。一些地方政府与行政部门行使权力的出发点，并不是为了履行职责，而是滥用职权，将手中的行政权力视为攫取和扩张利益的工具，争相向社会和民众收取各种费用，以期达到以权争利、以权逐利的目的。这种“争收其费、各谋其利”的政府行为，不仅“以费挤税”，严重扰乱了正常的税收秩序，挤压了正常的财政收入，而且给企业和城乡居民带来了难以承受的负担和压力［5］74－77，使社会失去了内生发展的自主性空间，抑制了自主自立、自立自律能力的生成，从而导致社会体系的欠发达。

(三)政府职能的越位

我国市场经济体制的建立，从某种意义上就是企业经营自主权的确立以及政府职能的转变过程。因此，政府必须明确自身的角色定位，严格区分政府与市场、企业、社会组织的不同作用，限定政府职能发挥作用的领域。然而，我国改革发展的政府主导型模式仍未得到彻底扭转。当前政府不仅以“全能选手”著称，拥有数量可观的资源分配及市场要素配置权力，而且形成固定的思维模式，经常性地越俎代庖、僭越市场规则。除了承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等核心职能之外，还包揽了大量不属于政府职能范围内的事务。除了囊括经济资源配置、价格管制等行政审批事项之外，还参与企业厂址选择、利润分配、行业评比、产品的供销等具体事务，或是以主管或指导的方式直接介入各种协会、居民(村民)自治委员会等社会团体的内部运作。正如邓小平同志所言，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有了一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情”［20］。这样不仅妨碍市场机制充分发挥作用，限制了民众和社会自由选择、自主配置资源的权利，降低了社会发展效率，而且使得企业长期处于政府管束之下，无法成为自主经营、自负盈亏的经营主体，影响市场主体治理结构的完善，同时还挤占了社会和民众独立发挥作用的领域与范围，致使社会组织始终处于政府的附庸地位，无法实现自我管理与自我约束，限制了非政府组织在社会中的应有作用。

(四)政府职能的缺位与错位

政府职能决定着政府的机构建制与行为模式。在市场经济条件下，政府的应有职能通常是市场机制难以发挥作用的领域，多在社会长远发展中居于基础性与先导性地位，具有投资大、见效慢、回报长等特性。然而，由于政府及其公务员自身利益的存在，政府在现实运行中实际所承担的实有职能与应有职能并不完全重合，而是随着社会的发展，两者之间存在着相互博弈。事实上，任何政府都不可能是全能的，政府独具的结构特性决定了它的功能倾向，由政府来履行政治统治职能和基本的社会公共职能尚可差强人意，而一旦进入资源的微观配置领域，政府就犹如大象绣花，显得蠢笨不堪。巨量庞杂的越位职能耗散了政府大量的时间、精力和宝贵的资源，本位职能的履行因而大受影响［21］。因此，政府职能方面的趋利性选择，在过度干预企业、市场、社会等领域的同时，也必然耗费政府相关机构的大量能量。一方面，这样使得真正履行行政职能的力量反而有限，导致本应由政府提供的公共服务与公共产品出现短缺，甚至在某些公共领域出现“真空”现象。现实生活中社会治安恶化，社会生活不稳定，民众缺乏安全感;市场秩序混乱，信用体系尚不健全;竞争规则不完备，假冒伪劣产品、欺行霸市等行为盛行;交通、水利、通讯、环保等基础设施匮乏，基础教育、公共卫生、城市公用事业等服务无法满足民众需要，以及医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务不健全……，都是属于政府职能缺位的具体情形。另一方面，这样也会导致政府内部出现职能混乱，出现行政机构相互越权与职能交叉情形。政府部门对有利可图的领域，不该管的也紧抓不放，而无利可图或不直接产生经济效益的领域，该管的却不管;行政服务有偿化，在自身特殊利益驱动下，一些政府机关钱字当头，把本该属于无偿服务的项目变成有偿服务项目，运用行政权力收取或过多地收取各种管理费;各级各类政府之间屡屡发生争利行为;权力寻租、设租现象时有发生，严重腐蚀了整个行政机器，破坏社会经济的整体效率，引发各级各类官员腐败［17］69。

余 论

利益问题是调整一切生产关系的出发点。改革过程中出现的政府自利性问题，是当前社会利益主体多元化、利益需求多样化、利益分化扩大化以及利益矛盾显现化的具体体现。在改革成本视阈下检视我国政府自利性问题，可以成为治理政府的自利性行为的基础与前提;而从改革成本的视角，限制政府自利性问题的关键是要有效防范公共权力出现蜕变和滥用，实现官民之间改革成本的均衡分配。这就需要在政府机构内部重新强调公共性的准则，理清公共权力行使与政府自利行为产生的内在逻辑，确立治理政府自利行为的目标导向，从对公共权力的制约和完善政府规则等层面入手，确立制约公权、保障私权为核心机制的法律制度体系，从根本上改变权力与市场之间“剪不断、理还乱”的复杂关系，有效抑制政府自利性行为的发生，实现改革成本分担的官民均衡。当然，本文属于探索性研究，仅仅是呈现改革成本视阈下的政府自利性问题。我们有理由相信，本文的探讨可以为治理政府自利性问题提供一条可供借鉴的思路，为进一步完善我国政府制度建设提供些许参考。

［1］杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论［J］.经济研究，2001，(6):3 －10.

［2］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1965:132.

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［责任编辑:张莲英］

Examination of the Government Selfishness in the Visual Threshold of the Reform Cost

WEN Hong
(Management School，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China)

The government selfishness has been an attribute of the current government selfishness can be transformed into the significant gap between the government and the populace in undertaking duty and obligation.That is imbalance of reform cost sharing between officials and civilians.Interpreting the presentation，the main way and the deep crux of the government selfishness from this perspective can be helpful to make a clear view of this problem in the current government and provide a solid cognitive foundation for the prevention and administration.

government selfishness;reform cost;public benefit

D63

A

1009－1971(2012)02－0054－07

2011－12－28

教育部人文社会科学一般项目(11XJC810002);兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(11LZUJBWZY07);吉林大学创新团队项目(09TD001)

文宏(1981—)，男，湖南张家界人，副教授，博士，从事行政发展与政府绩效、地方政府治理研究。