突发公共事件舆论引导策略

孔苏颜

（福建社会科学院，福建 福州 350001）

突发公共事件舆论引导策略

孔苏颜

（福建社会科学院，福建 福州 350001）

当前，我国正处于社会转型、矛盾凸显期，各种突发公共事件频频发生，给人民群众的生命财产、经济社会安全以及正常的社会秩序造成了严重破坏。我国在应对突发事件过程中取得了一定成效，也存在诸多不足，如果舆论引导处理不当，极易演化成群体性公共事件，影响和谐社会建设。因此，积极探索应对突发公共事件舆论引导的策略，提高应对突发公共事件的水平，这对转型期的中国来说意义重大且十分紧迫。

突发公共事件；舆论引导；策略

一 问题的提出

当前，我国正处于改革深化和矛盾凸显的特殊发展阶段，原本清晰的一些认识和原来认为很确定的东西日益模糊。思想舆论领域的工作面临空前的挑战，集中表现为思想争论激烈、社会共识出现破裂等。我国在构建社会主义和谐社会进程中，各类突发公共事件是影响和谐社会建设的重要因素。突发公共事件也常被称为“突发事件”或“突发性公共危机事件”，是指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”[1]，具有突然爆发性、表现剧烈性、影响广泛性、后果严重性等特点。当前，我国正处在经济转型、社会运行机制转变、利益群体调整的关键时期，利益结构转型导致利益主体多元化、利益诉求多样化，社会生活中一些深层次矛盾和问题不断凸显，再加之自然灾害、安全事故、疫情、刑事案件等各类突发公共事件的频频发生，容易对我国安定团结的局面造成不利影响。由中国社会科学院发布的2011年《舆情蓝皮书》指出，2010年公共卫生类舆情事件占事件总量的 14%，位列舆情事件类型的第一位，比2009年上升4个百分点。公共卫生类舆情事件主要集中于食品安全、环境污染、医疗卫生等领域，地沟油、圣元奶粉被疑致“性早熟”、河南蜱虫事件、山西疫苗事件、紫金矿业污染等都曾经轰动一时，引起人们高度关注。[2]有关统计分析显示，几乎每起突发公共事件的发生都会引起网络媒体和社会公众的强烈反响：其中 80%直接由网络报道而引爆网络舆论，另 20%一般由传统媒体先报道，后经网络媒体转发引起网民关注，成为网络热点，进而产生巨大的舆论压力。

新媒体环境下，热点新闻的形成机制和突发公共事件的信息传播、舆论引导和社会协调正在发生深刻变化。网络的自由性、交互性和隐匿性特征，为公民的自由表达提供了一个良好的宣泄渠道，互联网己成为中国公众表达民意、讨论公共事务、参与社会政治以及舆论监督的重要公共平台，同时这也给新媒体环境下的舆论引导和政府形象管理带来了新的难题，考验着政府管理能力与风险应对能力。有学者认为：“舆论是公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的综合，具有相对的一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理智和非理智的成分。”[3]P11突发公共事件中的网络舆论在为政民之间平等对话创造机会、促进政府决策高效化与合理化的同时，也会显示出反向功能。目前，我国很多公众舆论主要通过网络平台获得，网络的开放性、虚拟性、隐匿性特征，可能会导致一些网民发布不负责任的言论和信息，甚至出现违法乱纪行为，互联网的蝴蝶效应使得负面舆论广泛传播，容易导致理性的声音被埋没。例如2011年3月，在日本发生特大地震后仅一周，中国多地发生群众抢购食盐的事件，而这一切都源于一则“食盐能抵御核辐射”的网络谣言。“抢盐”闹剧不但破坏了正常的市场秩序，影响了群众的日常生活，也给国家形象造成了损害。上述虚假网络信息案就是利用公共突发事件后公众情绪的不稳定，通过隐匿的网络平台散布虚假言论，从而引起公众的集体恐慌。新媒体时代，探索突发事件舆论引导策略已成为预警社会危机、缓解社会矛盾、维护政府形象以及促进社会管理创新工作的重要内容。

二 突发公共事件舆论引导的必要性

近年来，随着突发公共事件的日渐增多，公众舆论在我国突发公共事件中扮演着越来越重要的角色，而政府和主流新闻媒体作为舆论引导的主要力量在日益增强的公众舆论力量面前显示出一定程度的薄弱和缺失。尤其是在突发公共事件中，负面网络舆论的聚焦和扩散，不利于社会管理创新和政府公信力的提升，甚至危及社会和谐稳定的大局。

（一）做好突发公共事件舆论引导是构建和谐社会的重要手段

我国当前正处在社会转型期、矛盾多发期，国内外形势复杂多变，切实提高应对突发公共事件的能力，是构建社会主义和谐社会的一项重要工作。近年来我国突发事件频频发生，如台风、冰雪气候造成的自然灾害；7·23 温州动车事故、上海地铁追尾等事故灾难；“甲流”、“地沟油” 等公共卫生事件；抢劫凶杀案、交通肇事案等社会治安案件。这些突发公共事件一定程度上会造成局部的危机，引发公众的心理波动和影响社会稳定。2008年6月20日，胡锦涛总书记在人民日报社考察时明确指出，新形势下的新闻宣传工作要坚持正确舆论导向，提高舆论引导能力，更要把提高舆论引导能力放在突出位置。因此，当突发公共事件发生时，要运用新媒体的力量来减缓乃至化解社会矛盾和危机，并向良性方向引导公众舆论，防止被别有用心的破坏分子或阴谋者所利用，从而维护社会和谐稳定发展。

（二）突发事件增加了现实社会管理的难度

我国当前正处于经济转型、社会转轨、利益结构转型的关键时期，社会舆论呈现多元化与尖锐化并存。由于公众对现实的不满往往缺乏适当的排解渠道，而网络为民众宣泄情绪提供了平台，使得网民不受现实中法律、道德、制度的约束，能以“隐形人”身份在网上自由发表意见，容易暴露参与者的情绪化。在突发事件初期，网络舆论呈现“碎片化”特征，原因在于“危机中的群体更易于接受未经理性推演的信息，因此，断言、谣言经过暗示的转化机制而被群体中的个体所接受，从而转变为群体主导信息”[4]。突发公共事件本身就具有强烈的破坏性和复杂性，大量网络不良信息汇聚在网络上，加之负面舆论议题经过互联网的“发酵”被进一步强化，使得网络舆论呈现出一边倒状态，如果其负面影响没有得到及时正确引导，最终将导致政府与民众间的矛盾激化，增加了现实社会管理的难度。

（三）突发事件增加了社会不安定因素

网络世界里的意识形态斗争复杂，网络信息中往往夹杂着各种思想倾向的言论，一些敌对势力和别有用心的人利用网络进行渗透活动。他们雇佣大批网络写手，人为制造和操控网络舆论，对突发危机事件和社会热点难点等敏感问题进行蓄意炒作，在意识形态领域制造事端，互联网传播的蝴蝶效应导致社会矛盾在网络虚拟世界里进一步扩大，使得网络舆论越来越偏离事件的真相扰乱公共话语体系和公民的价值判断，进而导致“网络扰政”和“网络暴政”[5]，对道德、法律、社会秩序造成冲击，加剧了社会公众对政府的对立情绪，降低了社会公众对政府的信任度，从而破坏了和谐的社会关系、稳定的政治环境。

三 突发公共事件舆论引导存在的问题

（一）应对突发公共事件的责任不够明确，应急管理体系和体制有待完善

在突发公共事件的应对上，一些地方政府及相关部门往往在信息公开上缺位、错位，不敢、不愿把事实真相公开，一味采取“封、堵、捂”的方式控制舆论，一味要求宣传部门和新闻媒体对一些言论和信息进行控制。他们没有认识到只有把突发事件处置工作做好了，宣传报道才能更好地引导社会舆论。目前，我国许多地方政府缺乏统一的、常设的应急管理指挥机构，突发公共事件一旦发生，往往临时抽调工作人员，组成突发事件危机处理小组或机构，这些临时小组或机构缺乏正规系统的危机管理培训，不利于危机事件的有效处理。突发事件往往涉及很多部门，但这些部门之间职责交叉和管理脱节的现象并存，政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系尚待进一步理顺。

（二）一些领导干部应对突发公共事件的能力欠缺，应对态度不积极

目前，相当一部分领导干部对网络舆论引导的认知远远不够，不熟悉新媒体传播规律及舆论应对策略，不懂得面对境外媒体采访时的态度和策略，尤其是突发性事件发生时，期望淡化处理，结果贻误引导和危机处置的时机，导致个别问题扩大化、简单问题复杂化，给党和政府形象带来负面影响。有些领导干部在媒体采访过程中，要么敷衍塞责、随便表态，要么对舆论反应无动于衷，一定程度上造成了舆论引导的被动局面。甚至有些官员在心里对网络民意比较抵触，舆论引导方法依赖于删除和封堵，结果往往适得其反。网民往往会把对突发事件的引导不力与相关政府职能部门的不作为、一些官员腐败以及相关制度缺陷相关联，一旦被别有用心的人所煽动和利用，容易酿成群体性事件甚至暴力事件。

（三）突发公共危机处理主体单一，社会参与度低

在传统体制下，各级党委政府被视为危机处理和舆论引导的主导力量，政府努力的程度和效果决定危机处理的程度和效果。突发公共危机所造成的影响是广泛的，危机处理不单单是政府的责任，而是涉及交通、通讯、消防、医疗卫生救援、安全等部门和一些社会组织。危机治理难度已非政府这一责任主体的能力所能独立应对，而是需要社会力量的广泛参与。但现实中，广大企事业单位、公益性民间组织和志愿者队伍等社会力量参与突发事件预防和处置的机制尚不健全，基层组织进行社会动员难度较大。此外，突发公共事件应急知识的普及和宣传教育力度、深度不够，公众的危机意识淡薄，自救与互救能力较弱。

（四）突发公共事件应急管理立法工作有待完善

我国虽然已先后制定了一些与突发事件处理相关的法规，但是仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，相对分散、不够统一，缺乏统一的沟通协调机制。由于一些具体制度规范尚未通过法律规范起来形成统一的法律体系，在突发公共事件处理过程中人为因素过重，缺少法律依据，以致延缓事件的解决。当前针对互联网信息安全方面的立法相对滞后，在实际执行中对于一些复杂的、网络违法违规行为的处罚缺乏法律依据和可操作性，特别是对有效处置突发公共事件网络谣言缺乏足够的针对性。突发事件网络谣言干扰了正常的网络传播秩序，损害了社会诚信体系，直接危及到了社会的稳定和谐。

四 应对突发公共事件舆论引导策略

（一）及时发布权威信息，抢占话语权与主动权

由于网络不实消息和谣言的传播速度更快、影响范围更广，突发事件危机处理如果不及时，就可能被众多网站转载，以致引发不明真相群体的盲从与冲动，甚至在社会上引发争和冲突。有研究表明，“社会上突发事件一旦发生，一般 2至3小时就可能在网络出现，6小时后就会被多家网站转载，24小时后网络跟帖和讨论就可以达到高潮”[6]。尤其微博兴起后，突发事件甚至在40分钟后就可能会成为议论的热点。这就要求公权机构要熟悉网络传播规律，把握突发事件危机处理和对舆论动向进行引导的最佳时机，在突发事件发生后，必须实事求是，以最快的速度发布权威信息，让公众尽快了解事件的真相，对网民反映集中且强烈的问题作出积极迅速的回应，让正面声音主导网络舆论，赢得群众的理解和支持，消减公众的焦虑和恐慌情绪，从而有效制止小道消息和网络谣言的产生与扩散。事实上，许多突发事件爆发后，社会公众关注的并不是政府马上就做出对事件的定性或具体解决方案，而是政府处理突发公共事件危机的态度是否真诚和坚决、对公众是否理解和尊重。只要政府秉持真实性原则，及时出面对群众做好耐心细致的解释说服工作，并表达重视和尽快做出处理的决心，也不至于造成一些本来可控制的突发事件升级到不可收拾的被动局面。

（二）建立舆论引导整体协调机制，防止职能部门缺位

政府部门在突发公共危机事件中，对于稳定大局、统一协调、引导公众舆论具有重要作用。一要建立高效的突发事件应急指挥常设机构。我国应成立一个由政府牵头的突发公共事件应急管理常设机构，该机构应承担起突发公共事件的紧急应对和处置工作，负责各种紧急事务的统筹协调急工作，要责任明确、分工合作，一旦突发公共事件爆发，该机构可立即转为国家应对危机事件的具体指挥与协调机构。在此机构指挥下，各地方政府应建立完善突发事件管理部门，明确不同级别部门在紧急状态下的职责、实施应急处置的权限，形成有条不紊、权责分明的应急管理机制。二要完善舆论引导整体协调机制。突发公共事件实质上就是一种危机传播，在突发事件舆论引导中，政府部门的官方微博或官方网站，要在第一时间发布权威信息，构建畅通的传播渠道，培养良好的政府公信力；事件处置部门要按照职责分工抓紧行动，对舆论关注的热点问题和敏感问题积极回应，并尽快拿出有较强操作性的危机处理方案；宣传主管部门要严格履行舆论引导的责任，及时高效地指挥网络媒体在遵守网络传播规律和宣传报道纪律的前提下，及时传播突发事件真实信息，不断刷新危机处理的阶段性进展情况信息，最大程度地消除小道消息及谣言所带来的负面影响。

（三）加快网络人才队伍建设，提供智力支持

一要提升各级领导干部应对媒体的能力。重大突发事件中，各级领导干部如何应对国内外各类媒体采访，如何利用网络媒体进行舆论引导，是掌握舆论引导话语权和主动权的关键。各级领导干部要自觉学习互联网新知识，研究探讨应对国内外媒体记者的方法和策略，提高网络安全意识，消除网络恐惧症，提高虚拟社会管理和现实社会管理的领导水平和驾驭能力；开展多种形式的培训，在地方党校、行政学院开设突发事件相关课程，地方政府和主流媒体可进行一定程度的经验案例交流，增强对媒体和网络舆论传播规律的认知，进一步提升干部的媒介素养。二要完善新闻发言人制度并落到实处。当前很多地方政府新闻发言人制度空置、政策资源浪费现象严重，即使有些地方政府和部门设置了新闻发言人制度，却没有贯彻落实到位。因此，当前最紧迫的问题是如何完善并保障该制度落实到位。这就需要各级党委政府应完善网络新闻发言人制度，选拔熟悉新闻发布规律和网络传播规律、精通政治业务、心里素质过硬、口才与能力兼备的人才充实到网络新闻发言人岗位，提高应对网络新闻发言工作的驾驭能力。各在突发公共事件初期做好权威信息的发布者，中期通过对事件的诠释和评论成为舆情的引导者，后期成为政府和公众舆论的连接者，推动政民互动朝良性方向发展。

（四）强化主流媒体导向作用，提升新闻工作者媒介素养

一是抢占先机，完善议程设置机制。突发事件发生后，各家媒体动机和视角不同，关注的侧重点不同，这种情形下要进行信息监控和信息管理较为困难。因此，主流媒体和权威机构应及时召开新闻发布会或新闻通气会，统一口径，迅速发布权威信息，将分散的公众意见过滤、集束后纳入媒体（或网络）议程，通过媒体（或网络）议程来影响政策议程，将第一印象植入媒体和公众，以预防虚假信息大肆扩散使得公众对真实信息产生不信任感和抵触情绪。二是区分对待不同阶段舆情，有针对性地加以引导。突发事件初期，流言与谣言较易趁虚而入，这时主流媒体应及时、真实、连续地向公众报告事件信息，有效引导社会舆论，遏止民众心理恐慌，同时号召全社会共同参与，克服危机；突发事件中期，要持续性跟踪报道并根据事件发展进程，不断刷新信息，全程控制事件报道话语权，不给有心歪曲者可乘之机；突发事件后期，报道重点应放在对事件的总结、理性反思与题材挖掘上，发挥舆论引导的教育、警示功能，使事件成为前车之鉴，促进社会进步。

突发事件的采访报道，需要记者编辑具有较高的媒介素质和敬业精神。但现实中，一些记者编辑缺乏政治意识、大局意识和人文关怀，把握不住突发事件发展的大趋势，单纯为追求点击率、发行量而不顾大局，给社会稳定带来不良影响。如在动车追尾事故上，对惨不忍睹的场景进行详细描述，对事故家属造成了心理和人格上的伤害。要有效解决这些问题，媒体记者需要培养正确的新闻观和导向意识，及时对群众诉求和突发事件进行权威的解释和引导，使可能诱发重大突发事件的热点问题积怨、利益纠纷冲突、过激情绪膨胀等得到淡化和疏导，把可能诱发的群体性事件扼杀在萌芽状态。

（五）加强网络立法工作，抵制网络谣言传播

在制定突发事件应急处置的法律法规中，要对各级政府及相关部门在突发事件中的职责权限、责任担当做出明确规定，严格管理、强化监督，使政府管理与应对突发事件形成一个完善的法律体系。积极构建包括一般性法律、行政法规和部门规章相结合的网络立法体系，网络立法关键环节是明确信息管制和责任主体，应该及时出台法案对网络信息做出管制规定，特别是对涉及政治、宗教、民族和两性的内容，必须严格审查。微博拓宽了民众知情权且正在向政治领域渗透，这就要求有关部门应抓紧制定和完善微博管理的法律法规，加大对“微博”注册的管理力度，实行“微博实名制”并力争落到实处。

要依法严惩利用互联网造谣传谣行为，并严厉追究造谣者的法律责任，必要时可追究刑事责任，绝不容忍利用互联网造谣传谣，破坏社会和谐稳定。政府部门应当加强对互联网的监管力度，既加强对网民的教育和监管，也要加强对互联网企业的监管，对违法违规行为及时查办，构成犯罪的要依法追究刑事责任；大力加强法制宣传教育，使公民意识到在传播信息时也应承担相应的社会责任，要在法律允许的框架内进行评论和转贴；互联网经营者要强化自身的法律意识和责任意识，发现不实言论或带有倾向性的言论应当仔细甄别，必要时立即删除或不予发布。

[1]国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》[EB/OL].人民网,2006-01-09.

[2]2011年《舆情蓝皮书》[EB/OL].中国社会科学网,2011-07-13.

[3]陈力丹.舆论学——舆论导向研究[M].北京:中国广播电视出版社,1999.

[4]王向民.群体性事件中的信息传播与管理[J].探索与争鸣,2009,(3).

[5]顾丽梅.网络参与与政府治理创新之思考[J].中国行政管理,2007,(7).

[6]姜胜洪.我国网络舆情的现状及引导[J].广西社会科学,2009,(1).

C916

A

1673-2219（2012）08-0126-04

2012－06－14

孔苏颜（1983－）女，山东济宁人，福建社会科学院实习研究员，硕士研究生，主要从事文化产业、网络文化研究。

（责任编校：王晚霞）