质监部门“传统监管方式”问题探析

杨荣涛 刘新庚

﹙1.中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083；2.永州市质量技术监督局 办公室，湖南 永州 425000）

质监部门“传统监管方式”问题探析

杨荣涛12刘新庚1

﹙1.中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083；2.永州市质量技术监督局 办公室，湖南 永州 425000）

论文透过频频发生的质量安全事件表象，以探讨质监部门传统监管方式所带来的种种问题为切入点，从本质上反思监管方式问题，深入分析和探索问题产生的根本原因，最后导出解决问题的总体思路。

质量技术监督；监管方式；问题探析

一 “传统监管方式”问题辑要

传统政府监管机制与服务型政府职能的不适应，已经成为影响政府职能转变的突出问题。随着服务型政府建设的推进，作为政府主管质量的质监部门，“传统监管方式”所带 来的种种问题日益凸显，与之相对应的监管理念和监管机制迫切要求更新和创新，质监部门构建“服务型监管方式”迫在眉睫。

质监部门“传统监管方式”是指质监部门运用法定的认证认可、质量、计量、标准等监督执法手段，以强制为基础的单一监管方式。这种监管方式主要针对生产结果——产品，以强制手段为特点，监管主体单一，缺乏市场激励机制，对专业技术要求低，偏重对结果监管，监管行为带有滞后性。

（一）监管治标不治本

著名管理专家，“质量之父”约瑟夫·朱兰（J·M·juran）博士曾经说过：“20世纪是生产率的世纪，21世纪是质量的世纪，质量是和平占领市场最有效的武器。”改革开放以来，我国经济一直保持高速增长，但这种增长不完全是质量效益型的可持续增长。深入贯彻落实科学发展观，我们清醒认识到质量问题日益成为经济发展中的一个重大战略问题，而且成为事关人民群众切身利益的重大民生问题，也是关系经济社会的可持续发展与和谐稳定的重大政治问题。进入21世纪以来，苏丹红事件、塑化剂风波、毒胶囊事件等质量安全问题频发。2008年出现的“三聚氰胺”毒奶粉事件使全国百姓对质量安全问题的关注达到了顶峰，社会舆论对质量监管的质疑不断，暴露出传统监管方式中的“治标不治本”问题，有些质量问题是一再死灰复燃。围绕人民群众的“吃、穿、住、行、医、用、娱”等方面出现的种种质量问题，监管方式上的弊病开始引起政府、学者和专家的反思。传统监管方式针对产品，注重事后监管，重结果处置，忽视以预防为主的事前约束、事中控制，不重视技术支撑，监管的科学性、准确性、可靠性缺失，监管滞后的特点明显，是一种“运动式”、“救火式”监管，造成治标不治本，质量安全事故频发。

（二）监管行为不规范

质监部门传统监管方式带有明显的行政管制特性，不依赖技术支撑或者基本不使用技术检验检测。随着经济社会的发展，各种高新技术手段日益成熟，随之而来的造假手段和不成熟技术也鱼龙混杂，传统监管方式已经大大滞后科学技术发展实际，政府如不打造强有力的质监技术机构提供技术支撑，很难做到行政执法行为规范，也很难做到检验检测行为规范，由此带来“检不了、检不准、检不快”，以此为依据的行政监管和执法难以可靠和规范，质量安全隐患将层出不穷，政府将丧失公信力。近年来的“三聚氰胺”事件、“塑化”食品事件和“苯并芘”事件等等，从根本上来说，是技术短板和标准短板引发的。传统监管方式的行为不规范，是由检验检测行为的不规范引起的，同时，管制型的监管方式不依靠技术检测，反过来又遏制技术能力提升，造成行为的进一步不规范。

（三）监管效能不明显

一是有效性差。一方面，传统监管方式获取信息的渠道单一，信息主要来自投诉举报，所依赖的信息覆盖少、偏差大、效能低。另一方面，传统监管方式对技术检验的依赖性差，不依靠或基本不依靠技术支撑，但依法监管又需要有法定资质的技术机构提供检验报告作为执法依据，由此带来“大而全、小而全”的技术机构建设，重复建设严重。由于传统监管方式的不规范，造成技术机构“假运行”严重，能力建设滞后，不检验、乱检验，出假检验报告，造成效能低下和资源浪费，导致质量隐患丛生。另外，由于体制原因，我国产品质量实行的是分段监管，造成职能交叉和重叠，容易产生多头监管和监管过度或监管缺失，缺位、越位、错位和争利现象突出，监管的不作为、乱作为、慢作为频频出现，监管难以凑效。二是时效性差。由于传统监管方式主要采取定期检查或者根据举报开展调查等，以人工调查、分析等传统方式和手段为主，而缺乏现代化手段和方式的实质性的引入与运用，无法实现对生产质量全过程进行即时跟踪，对于生产的事前、事中信息缺乏掌控。因此，传统监管方式只能在事后惩治，而难以在事前发现潜在的问题，并及时加以纠正和解决。往往是在问题发生后，已经对人民和国家的利益造成了损害，才对事件进行调查、对责任人进行惩治，而不是把问题解决在萌芽状态，具有明显的滞后性。三是自律性差。传统监管方式下没有形成刚性的量化自律机制，基本依靠公务人员的觉悟和思想品质构成的自律框架，缺乏手段和制度制约，公务人员有时候难以抵御利益的诱惑，发生一些违反法律、制度与原则的事情。在监管与服务的关系上，习惯于当监督员，尽心当服务员不够。在处罚与整改的关系上，涉及企业违规往往一罚了之，帮助企业整改解难不够。由于理念上的偏差，制度上的乏力，工作人员办事的态度、能力、效率不能令人满意，遇到问题就退缩，碰到难题就扯皮，规定多，环节多，时限长，企业和群众感到不方便。对企业和群众的需求不能及时反馈和如实回应，忙于应付，落实政务不得力，推动工作不深入，自我约束差，执行力不强。执法行为不规范，乱收费、乱罚款、乱封帐、乱摊派等现象及索、拿、卡、要，生冷硬顶，办事拖拉，不作为、慢作为、乱作为等行为时有发生。加上财政保障机制不健全等问题，假作为真收费现象突出。

二 监管问题原因分析

（一）监管理念没有厘清

产品的质量是生产出来的，不是监管出来的。传统监管方式的内在理念是“以物为本”，外在表现是强制执法和行政管制。往往把监管聚焦在产品这个“物”上，可谓见物不见人，没有抓住根本的东西。由此带来思想上的重眼前轻长远、重数量轻质量、重局部轻全局、重个体轻合作、重结果轻过程，操作上重事后惩处，轻过程监管，引发监管上的滞后，造成监管治标不治本。

（二）监管方式单一

传统监管方式的监管主体单一，主要依靠质监部门等政府质量监管部门单兵作战。监管信息渠道单一，主要依靠投诉举报和传统分析方法。监管手段单一，主要依靠强制和管制。监管机制单一，政府承担“无限责任”，没有形成“政府主导、企业主体、部门监管”的“三位一体”责任体系。没有厘清：产品生产企业是产品质量的第一责任人；销售企业对销售不合格产品也负有一定责任，是产品质量的第二责任人；政府监督部门是监督企业保证产品质量的部门，是产品质量的第三责任人。没有厘清自律和监督的关系：保证产品质量，企业自律是关键，监督不可缺少。只靠企业自律不行，因为有不自律的，对不自律的企业必须监督。只靠政府监督也不可行，因为只靠政府监督会伤害企业自律的积极性。合格的产品是生产出来的，不合格的产品也是生产出来，所以一方面要调动企业的积极性加强自律，另一方面要加强监督，让不合格的产品不出厂无销路。传统监管方式的单一性，还表现在忽视了媒体和行业机构的责任，忽视了媒体和行业机构的参与性。媒体和行业机构加强对公众的宣传引导，尤其从正面宣传报道质量安全监管与信息，引导企业履行主体责任，引导公众科学、合理、成熟消费至关重要。同时，诚信的社会体系建设还任重道远，公众参与质量监督的渠道还远没有疏通和畅通。

（三）监管体制不健全

传统监管方式的监管体制不健全主要体现在以下几个方面：一是在监管体系上是单靠政府负责的“小监管”体系。没有形成政府主导、企业自律、媒体关注、公众参与等多层次、多渠道的社会参与的大监管体系。质量安全是一项系统工程，质量监管工作需要政府高度重视，部门通力合作，企业诚信自律，媒体正确引导，公众成熟消费，构建成社会化的大监管体系才能有效持久。二是在监管机制上采用的是分段监管模式。目前，我国质量监管主要采用分段监管模式，其不利的方面是监管机构繁多、职能重叠、环节繁杂，多头交叉监管带来诸如没人管、不去管、管不了、管不好等等问题。同时，部门趋利越位监管现象明显。三是在监管手段上主要采用的是单一的行政强制监管。这种监管方式简单粗暴特点明显，不依靠技术支撑，造成监管行为不规范、不可靠、不可信，难以打破条块分割、系统分割，难以形成有机统一的监管体制。职能职责难理清、行政效能难提高、体制机制不顺畅等等问题突出。四是监管的信息网络“封闭、不顺畅”。难以形成“开放、顺畅、互动、联动”的现代化信息平台体系。五是在监管的评价方式上采用的是单一的内部以定性为主的评价机制。这种评价机制难以激发干部职工的工作积极性，群众不满意，社会不认同，效能不明显。

传统监管方式的滞后性和效能低下，原因是多方面的，有政府自身特性和能力局限，也有中国现实条件下的体制机制的惯性依赖。因此，在服务型行政场景下，探索构建服务型监管方式，以此改变传统监管方式带来的种种弊端，成为现代中国经济社会科学发展的必须。

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1673-2219（2012）08-0104-02

2012－06－13

杨荣涛（1973－男，湖南永州人，中南大学2009级公共管理硕士研究生，永州市质量技术监督局办公室副主任，中学高级教师，研究方向为公共政策与地方治理。刘新庚（1956－），男，湖南邵阳人，中南大学公共管理学院党委书记，教授，博士生导师，研究方向为公共政策与社会管理。

（责任编校：张京华）