公共行政学的“身份危机”与未来走向

2012-04-07王惠娜

华侨大学学报（哲学社会科学版） 2012年3期

○王惠娜

(华侨大学公共管理学院, 福建泉州 362021)

公共行政学发展到今天已有百年的历史，在此期间，研究者不断地对公共行政范式进行反思和升华，但都未能完全摆脱正统公共行政思维方式的束缚，“身份危机”长期存在。正统公共行政的核心概念是效率，但对公共行政的批判都未能彻底地否定“效率”，也没有提出能够代替“效率”并具有操作性的新概念。不管是早期试图终结传统公共行政的挑战，还是最近二十年来的新公共管理的研究，它们都仅仅是从一个领域到另一个领域的相同变量的不同组合。那么，是什么原因导致公共行政“身份危机”？该问题将是本研究讨论的逻辑起点。

一公共行政学的“身份危机”

“身份危机”最早用来隐喻公共行政学在萌芽阶段、发展阶段中出现的研究主题、研究方法以及与教学方法的合法性危机，但遗憾的是，“身份危机”却长期伴随着公共行政学的发展，即使到了具有“自我意识”阶段，公共行政学仍然面临着“思想危机”。公共行政学的“身份危机”发生在由该领域的学者们所组成的共同体中，“在那些明确认定自己是公共行政共同体成员的人身上，尽管他们将自己标记为‘公共行政学者’，但却从各自的学术领域，而不是公共行政领域获得职业角色与标准；而对那些同样在从事公共行政或官僚领域的其他研究者而言，他们不将自己归类为‘公共行政学者’，而将自己定位为政治科学家、社会学家、社会心理学家、行政科学家，或者任何其他广阔的学术共同体。”[1]171可见，公共行政学的“身份危机”是学科合法性危机、研究范式困境，而为何这种合法性危机自公共行政学的青春期延续到中年期，在70年代仍被质疑合法性，甚至在90年代还被悲观地认为公共行政学处在一种理论的失败中呢？

究其原因，公共行政学的“身份危机”根源于其产生阶段由威尔逊所不经意设下“政治”与“行政”二分法困境，该困境持续影响着公共行政学的研究，并成为研究者们展开激烈争论的核心问题，这些争论使公共行政学分裂为多元化的范式、学派，但却无助于建立学科一致性认同。

(一)“政治”与“行政”二分法困境

一个学术领域的产生，常常始于少数具有共同关注焦点的学者们意识到他们所研究的问题和其他学科的区别，在自我意识的基础上，这些研究共同体明确地表达他们区别于其他学者的身份。公共行政学的产生正是由于威尔逊等人意识到这样一个事实：“行政科学正在明显地出现在这个国家的大学课程体系中，我们必须要更加深入地了解行政……行政学研究首先要探讨政府可以恰当地、成功地做什么工作，其次讨论如何以尽可能高的效率和最低的货币或能源成本恰当地完成工作。”[2]14威尔逊认为是时候建立行政学了，行政学是一个研究政府行动、执行、操作的学科，行政领域应该是一个管理的领域，行政领域“将通过树立公共服务受到公众信任的神圣尊严，使官场生活中的道德气氛得到澄清，它还通过使公共服务非党派化，开辟了行政商业化的道路，”[2]20使行政发展成为摆脱政治干涉的独立领域，在此论述中，威尔逊提出了政治与行政二分思想，该思想成为行政学研究的理论基石。

威尔逊对政治与行政二分法解释到，“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。尽管政治行为确定了目标，但是不应该去操作行政活动，”[2]20公共行政研究是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段”[3]26。然而，公共行政却远远不止于单调的、纯碎的技术细节，它与政治基本原理(如自由、民主)是直接相关的。公共行政是公共的，它是对政府实务的管理，然后，它也是管理的——一种在所有大组织中都可以发现的活动。[4]8公共立足于价值理性，管理立足于技术理性，但价值理性与技术理性却在不断地互相否定，但无论缺少哪一方面，都无法称其为公共行政。[5]正因为如此，政治与行政二分思想虽然将行政领域去政治化，确定了行政学的研究范畴，然而在公共行政实践中，“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令或立法权”，即使是“以表达国家意志为主要职能的机关，即立法机关，通常有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”，[6]9政治与行政之间存在松散的、必要的联系，这种联系与政治-行政二分产生了冲突，形成了困境。

政治与行政二分冲突源于公共行政的特殊性，“公共行政由于其与政治过程的关系而应该关注民主、公平和自由等规范性问题，而在以民主的方式做出决策之后，将这些决策目标转变为社会现实不过是一个专业行政知识范围内的技术问题，最终，在公共行政中，民主是个易被遗忘的隐性角色。”[5]这就是威尔逊在学科建立时所不经意设下的政治与行政二分困境，公共行政学从政治领域中分离出来而形成一个研究领域，但却由于公共事务的公共性而与政治领域保持必然的联系。威尔逊之后的研究者从未停止过对政治与行政的争论，这些争论演化为事实与价值、逻辑实证主义与规范主义、学科与职业等主题的讨论，但传统理论和各种挑战仍无法提供解决这一冲突的有效方案，相反这些争论导致公共行政学进入了一个流派冲突、范式分离的状态，更为严重的是，西蒙、沃尔多等人的争论将公共行政理论转入了“思想上的死胡同”，导致“默认分界线”的产生，而人们曾经花费几十年的时间去消除这些分界线，[1]191甚至造成公共行政学学科一致性认同的缺失。

(二)学科一致性认同的缺失

公共行政学产生之后，“公共行政的学者们发现政治科学过于有限，他们便从组织社会学、心理学、管理学、法学、历史学和经济学中借用一些理论、方法和分析手段。但由于他们对‘什么构成了领域的核心’以及‘什么是其恰当的研究议程’没有达成共识，因此，公共行政学很难将它在其他学科中发现的知识整合起来或变成自己的东西。公共行政借用了其他学科的知识，却未能吸纳、培育或发展之。他之所以不能整合，是因为它没有一个被清晰定义的、能附加枝蔓的躯干。公共行政学仍然是一个多学科的领域，而不是一个跨学科领域。”[7]因此，公共行政学从它幼年开始，就缺乏该领域研究的强制性认同，从而“身份危机”的担心一直伴随着。明显的表现是ASPA(The American Society for Public Administration)在社会科学协会成立40年之后才建立，并且ASPA的最初建立者是公共行政实践者，而非学术研究者，实践者并不致力于建立具有一致性认同的共同体。研究协会是用来维持研究领域的一种制度，即使协会内部存在差异，但协会可以作为一个共同体基础而存在，虽然今天有大量的学术单位在研究公共行政，但混杂的组织形式和自相矛盾学术态度，从某种程度上反应了该领域身份意识薄弱。

公共行政学学科一致性认同的缺失以及学科身份意识薄弱表现在该领域的多场争论中，在这些争论中，研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了。[8]19在争论中，西蒙和沃尔多展开了对该领域定位的争论，他们就事实与价值、逻辑实证主义、学科与职业进行了争论，结果是：他们作为关心公共行政发展的学者在面对困境中的公共行政学时，从不同的方向开辟前进的路径，并立足于各自的立场与对方展开激烈的争论。[9]他们的争论挑战了正统的公共行政，但自此之后，公共行政就开始分裂，出现了许多流派，并且各种流派、范式互相竞争、否定，公共行政进入了长达数十年的范式分离和竞争状态。许多人追随西蒙的脚步，力图重建一门价值中立的“行政科学”；另一部分人则成为沃尔多的忠实信徒，力图在公共行政研究中设定规范价值的地位。西蒙路径引进社会科学甚至是自然科学的实证研究，力图建立公共行政的学科规范。沃尔多路径偏向从价值分析展开，进行规范研究，力图通过不同学派的讨论，如新公共行政运动、黑堡宣言学派，唤醒被隐约掉的学科规范意识，从而激发更多的人致力于探究宪政民主之于公共行政的意义。[5]公共行政学很大程度上围绕着这两条路径不断分裂出各种流派。

然而这些对正统公共行政的挑战、争论并没有解决身份危机，即使是西蒙对公共行政原则的攻击仍局限于组织内安排，把立法机关置于制度安排主要设计者和终极仲裁者的地位，从而维持了传统的政治与行政二分法，西蒙的挑战是成立的，但挑战之后，西蒙又回到了政治和行政两分的世界，在这一为人熟知的约束之内进行研究。[10]52-53不仅西蒙的挑战走的不够远，新公共行政、新公共管理的挑战也从未有效质疑政治与行政二分法。新公共行政指责西蒙及其同事在对公共行政的“原则”和其他“正统论”方法进行批评的同时，犯了和正统论一样的过错——对价值中立性的要求模糊了行政研究中至于效率与理性之上高阶的民主价值。新公共行政强调政治与行政的连续性与统一性，但却没有提出确实可行的融合政治与行政的具体方案，最终由于新公共行政学所倡导的规范主义促进的是说服而不是研究，而未能提高公共行政学在社会科学中的学科地位。[1]191新公共管理虽认为政治与行政是相互关联的，[11]47但所提倡的民营化、合同管理，都是在试图将政治因素剔除出行政领域，达到效率最大化。

对正统公共行政学的挑战对该领域的发展是重要的，但学科建立初期所不经意设置的政治与行政二分迷思却长期无法解决，这些争论、挑战的结果并不是某一方的简单获胜，它们没有解决百年来公共行政学的身份危机问题，而是进入了流派纷争的死胡同，该学科内部尚未形成为大多数人所共同接受的研究范式，其研究更难以得到公共行政实践者的认同。于此同时，该学科与其他学科的关系定位不清楚，人们一再地质疑：“它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？”[12]139公共行政学作为一门独立学科的合法性难以得到学界的认同。

二效率与官僚制行政

基于政治与行政二分的核心概念，公共行政学持续的研究议题涉及到“良好”行政的讨论，而在政治与行政泾渭分明的理论假设下，民主是政治领域关注的核心议题，效率是行政领域关注的概念。威尔逊认为“良好”行政的标准就是效率标准，就是用“最大可能的效率和最低可能的资金或精力成本”[2]14来完成工作，等级制中专业化、职业化、单一命令链条、线性组织是实现效率的组织原则，效率原则通过等级制组织表达出来，而公共行政也转变为官僚制行政。

(一)对效率的推崇和对民主的遗忘

关于效率与民主，美国的建国者并没有打算建立完全现代意义上的民主，但是，到了自我意识的公共行政时期，美国仍然致力于崇尚作为政治理想的民主，在这一代学者眼中，如威尔逊、古德诺等，民主被看作是一个外在于公共行政的专业领域的政治原则，[13]62于此同时，效率却成为公共行政关注的核心议题。

虽然在公共行政学产生之前，民主就被作为美国政府的政治理想，但囿于政治对行政领域的干涉而导致美国公共行政弊端，如组织失调、随意性、非专业和不诚实，以及19世纪末、20世纪初美国处于科学管理、机器革命的时代背景，因此美国公共行政学者认为相对于臭名远扬的政府低效率，应倡导行政从政治中分离出来，并接受该时代文化的核心价值——效率。1887年，威尔逊提出政治-行政二分，建议行政学致力于“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成适当的工作”[2]14，即有效率的公共行政。威尔逊之后的公共行政的多数研究讨论实现效率的各种手段和对效率的测量，而不管民主是多么美好和值得期待，它都只是某种位于行政之外的东西，民主被认为阻碍公共行政对效率的追求，甚至认为如果民主还存活在公共行政中，那么它也不得不承认忽视集权、官僚制和纪律所经历的教训。

效率与民主在公共行政研究中遭受不同的待遇，不仅由于政治与行政二分法确立效率在公共行政中的核心地位，也由于民主的研究难以契合19世纪末、20世纪初的实证主义的研究逻辑，难于被操作化。公共行政学诞生之时，正值科学方法取代价值研究的时期。上个世纪50、60年代在西方盛行一时的行为主义更是将这一倾向“意识形态化”，表现在公共行政学领域，研究者必须保持“价值中立”，只能进行事实判断和分析，而拒斥价值判断和推理。[14]西蒙是公共行政实证研究的最忠实支持者，他认为社会科学是扎根于逻辑实证的科学，科学只对那些可以得到实证检验的知识感兴趣，科学研究是价值中立地、无道德偏见地、实证性地陈述知识。西蒙对逻辑实证主义的推崇深远地影响了公共行政学的研究，他区分了“理论”和“实践”、“事实”和“价值”，并指出以沃尔多为代表的政治理论家们所作的研究缺乏经验主义、实证主义的验证。西蒙明确地指出这些政治家的作品读起来让人兴奋、开心，但不能让人信服，因为在他们的研究中，论证并不需要假设、检验，他们的论文仅仅是从哲学到历史的反复的宏大叙事，这些政治理论家所采用的松散的、自由的宏大叙述方法进行的写作、思考并不能促进政治理论的进步。[15]85

西蒙对逻辑实证主义的论述从方法论上回答了民主为什么在公共行政的研究中被遗忘。按照逻辑实证主义的观点，“社会科学家的价值体制不能用事实来加于证实，而他的职业所献身的是一个事实的世界，他没有拿什么理由可将这种价值体系带入他的科学中”[16]62。民主作为价值概念，大多存在规范研究中，民主是公共行政学研究中的前提假设，处在一个尴尬的地位，成为了效率研究的预设立场，而无需分析。但是，正是由于公共行政学对民主的忽视，在实践上造成了对社会总体福利的损害，在理论上更无法解释一些异常现象，比如官僚政治、政策执行中的自由裁量权等，从而将公共行政潜移默化地改变成官僚制行政。

(二)官僚制行政

在正统公共行政理论中，政治与行政二分法、效率原则备受推崇，这也暗示着官僚制所内含的维持法律、经济和技术理性的价值取向与正统公共行政理论非常一致，官僚制行政成为了良好行政的制度模式。[10]3官僚制中训练有素的公务员、秩序化的等级制、严格服从、命令统一等被假定为具有普遍效力的行政安排。韦伯认为，官僚制是最有效率的，“纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”，[17]248等级制组织的完善会使效率最大化，实现良好的公共行政。韦伯对官僚制的阐述支持威尔逊的所有重要观点，官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人，官僚机构内部官员行事不涉及爱憎、行事上不对个人，把规则应用于实际情境。[10]38总体上，官僚制的“理性”特点，如注重规则、手段、目的和事实主导其方向，官僚制行政依靠从行政日常事务中完全排除政治。

公共行政学的先驱学者把官僚制行政作为“良好”行政规则，他们对官僚制效率推崇欣赏的同时，也对它表露出淡淡的忧伤，因为“充分发达的官僚制”会束缚职业官僚，把公民变成依附性的群众，使其政治“主子”变成软弱无能的“外行”。[10]40即使是韦伯，也从来没有试图解决有关他的的“理性”类型“充分”发展所产生的异常现象，在他看来，相对于世袭统治、魅力型统治，官僚制度的建立过程是一个确定规则、法律理性的过程，基于规则的统治要比基于血缘世袭或个人魅力的统治要民主得多，官僚制建立过程在某种程度上促进民主，但由于它的理性，会对人类事务中的自发性与自由自在产生排斥，充分发展的官僚制抑制了民主，是无法控制的机器，于是，“民主不可避免地陷入由它产生的官僚体制倾向的矛盾之中”[17]307，官僚制渐渐地阻碍民主。

在正统公共行政研究中，行政被认为应处于政治领域之外，行政领域关注如何有效率地完成工作，而作为政治理念的民主经常被当作与效率原则相敌对的。效率原则要求被清晰定义，并要求建构实现效率目标的行政体制，而等级秩序化的官僚制提供了实现效率的最优结构条件。公共行政学研究发展至此，政治-行政二分、效率、官僚制由于其内在逻辑的一致性而逐渐成为该领域的三大核心概念。然而，“我们的学说包含着很多坏的药”[10]14，官僚制行政带来了持续性的危机，按照官僚制行政的传统原则，单一权力中心、集权行政、效率中心等原则所带来的组织安排不断地导致人类社会病症，比如，单一中心所导致的消除80%的地方政府单位，其结果会怎样？我们开始质疑，“从事公共行政实践的人所运用的种种知识是改善还是损害了人类的福利。”[10]14这些问题显然指出了公共行政危机的严重性。

人们对非民选的行政体系是否具备合法性，“负责任的”行政本质是什么，以及对公共行政的学术研究来说宪政民主理论意味着什么的问题，都存在疑问，这些疑问却无法在公共行政内部得到解答。“公共行政部门作为一个集团，对于他们所负责的事实并不明了。他们负责着我们社会的运转；他们不可能等待有人告诉他们做什么。如果他们不知道，我们就会迷失方向。”[18]5这意味着要在正统公共行政学内部找到备选方案来解决思想危机的可能性不大，即使是西蒙对正统公共行政发起的最为激烈的挑战，他的理论在本质上与传统的行政理论是同一个模式，它只是旧理论模式的另一种解释，不是有活力的选择。[10]10

对于如何解决公共行政危机，改善和修改传统基本知识的学术研究是不够的，因为政治与行政二分、效率原则、官僚制所确定的正统公共行政基本结构是不令人满意的，有必要考虑以新的基本知识来取代旧的基本知识，当一个理论所产生的异常现象无法在传统框架之内得到令人满意的解释，传统范式本身就成了问题，就会出现根本性变革的局面，替代性范式就有可能产生并得到充分解释。对于公共行政危机而言，正统公共行政范式无法解释官僚制行政所导致的异常现象，我们就只有在替代范式的情况下才能期待解决公共行政思想危机，这一新范式将会是民主的公共行政。

三走向民主的公共行政

民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列，[10]114但官僚制行政被威尔逊作为所有类似政府的“良好”行政规则而拒绝民主制行政理论，[10]81两种行政类型更由于不同的理论假设而成为不同的范式，官僚制行政基于威尔逊等人所创立的政治与行政二分法、效率原则，而民主制行政从“善”的价值角度解释“良好”的行政，并对民主与效率的关系进行了不同的阐述。

在沃尔多看来，民主制行政与官僚制行政的分歧根源在于对良好行政和美好生活的不同设想。在现代性的背景下，良好行政以效率为标准，美好生活是被规划、被计划(Planed)的。计划意味着使人们的追求具体化，科学程序运用于人类事务，计划和程序意味着配置。现代性背景下的美好生活是物质主义的生活，国家的愿望被解释为稳定地分享国家的利益、安全、稳定的工作，更好的生活、工作条件。公共行政作为实现美好生活的手段，效率、经济是公共行政最为重要的标准。[16]189在现代性的语境中，如果民主存在于公共行政中，那也不是没有实际结果的民主，没有实质的成果，民主这个词将毫无用处，并将会在人类的思想中被停止。

但在后现代的语境中，工具理性难以主宰和控制自然与人类的所有方面，以技术-工具理性建构的政府组织更适合存在于一个稳定的环境中，然而，在高度复杂、快速变迁和不确定的社会里，官僚体系的制度结构设计会丧失回应和创新的能力；于此同时，面对日益多元的价值冲突和不断提升的社会公正诉求，行政官员的价值判断和伦理精神取向变得至关重要，在公共政策制定与执行中对人的价值的尊重成为行政官员的基本责任。[19]后现代作为一种思维模式或一种观点，是对“他性”和“差异”的承认与合法化[20]58。他性和不可通约性的扩大、动态、无序和差异，使得现代性中的统一规划、计划难以进行，程序和纪律难于产生实际的效果，程序化的、以效率为标准的官僚制行政难于产生预计的、固定的结果。

民主制行政要成为官僚制行政的替代模式，它必须要有能使我们拒绝威尔逊基本论点的特色，[10]87即拒绝政治与行政的简单二分，以民主作为良好行政的标准。官僚制行政的基础是政治与行政分离，民主是政治领域讨论的话题。在以效率为标准的官僚行政中，民主是一种循环式的代表制民主，它在委托制、代表制的链条中传递，并在政治领域中结束传递，行政领域仅仅价值中立地执行政策，官僚制行政则成了环式民主下公共行政的良好行政模式，但导致的是愚蠢的照章办事。环式民主既没有代表性也没有民主，环式民主不能说明复杂的政治和公共政策过程。[20]21环式民主的运行不良，不仅由于制度设计的不完善，还由于环式民主的执行机制——官僚制进一步的扭曲。可以窥见，在环式民主中，民主从公民手中传递到政治领域中，行政领域则是价值中立地执行，政治-行政二分的背后是环式民主的逻辑，然而却导致愚蠢的机械主义，造成前所未有的公共行政危机。

民主的公共行政是基于民主价值所进行的理论阐述和制度设计，正如沃尔多所认为我们要从价值的“善”来分析公共行政，而摒弃实证的“真”的分析思路，[21]67-68如果行政真的是“现代政府的核心”，那么20世纪的民主理论必须包含行政在内，[13]59并且是后现代语境中的话语民主。民主的公共行政的理论逻辑是后现代的话语民主，而不是现代的循环式的代表制民主。那些带着环式民主观的眼罩来改革公共行政体制是困难的，玩弄程序机制看起来是一个徒劳的、堂吉诃德式的游戏，将环式民主的一个漏洞补上的同时只会增加另一个漏洞的泄漏量，程序上的失调只是更加深层次的后现代疾病的一个症状而已。[20]58在后现代语境中的民主公共行政，政治和公共政策总是受到各种不同的、来自多方力量的影响，因而不是简单的环式民主责任就能说清楚的。民主在政治-行政中是双向流动。[20]17

在效率的公共行政中，官僚制是良好的公共行政形式，官僚制适合于现代性的决定论，而对于后现代的不确定性，官僚制将无力应付。在民主的公共行政中，公共行政是在更具有后现代特征的差异性、多元性的背景中，而非现代性中的一致性、一元性的背景中，因此，民主公共行政需要区别于官僚制行政的良好形式。韦伯曾提出与“官僚制行政”相对的、称之为“民主制行政”的公共行政，并总结了两个特点：一是平等至上的假设，即每个人都有资格参与公共事务的活动，二是命令性权力的范围限制在最小范围内。[10]86在此基础上，奥斯特罗姆丰富了民主制行政的内容，他认为民主公共行政具有四个特点：一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设，二是所有重要的决定都留给所有社群人员以及他们所选择的代表考虑，三是把命令的权力限制在必要的最小范围，四是把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关。[10]87并且，民主的公共行政并不为单一权威结构所垄断，并不是只有一种“良好”的行政规则，民主公共行政的特质是多中心而不是单中心的。通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了以一种公共行政组织的替代结构。

民主制行政理论是威尔逊提出官僚制行政理论、认为其可普遍应用于所有现代政府体制时所拒绝的一种取向。[10]102然而对于民主制行政与官僚制行政的替代问题则需要谨慎考虑，它们分别基于不同的设计理念而产生，官僚制行政基于政治-行政二分、效率原则；民主的公共行政否定政治与行政二分法，认为公共行政仍包含一种伦理准则、一套价值体系，广泛意义上的自由、平等、博爱构成了民主“真实”内容的绝大部分。[13]60而如果没有民主这一价值概念，那么公共行政作为实现“美好生活”的手段，就毫无意义。

四小结

民主的公共行政作为拒绝官僚行政的未来取向，是解决公共行政学“身份危机”、“思想危机”的可选方案。“身份危机”的根源来自于政治-行政二分困境，由此导致的学科一致性认同的缺失。而基于政治-行政二分观点建立的正统公共行政学以效率原则为核心原则，以官僚制为良好行政形式，在理论研究中，逐渐遗忘民主概念；在实践中，导致前所未有的公共行政危机，带来社会总体福利的损失。然而，正统公共行政范式自身无法解决危机，因为它无法彻底否认政治-行政二分观点，公共行政的未来走向是民主的公共行政，它将作为官僚制行政的替代模式提供一种解决公共行政危机的备选方式。民主的公共行政和官僚行政有不同的适用范围，前者适用于多元化、可变性、有序的复杂性和对公民偏好回应性的社会环境，后者适用于简单、整齐和对称性的以及权力来源单一、集权的社会环境。而人类有选择实现美好生活的公共行政形式，这种行政则是民主的公共行政。民主的公共行政放弃环式民主所带来的政治-行政二分，而采用后现代的话语参与式民主，民主在政治与行政之间双向流动，从而拒绝威尔逊等人所提出的正统公共行政的基本概念。基于话语民主，民主的公共行政具有平等参与、分权共享、民主自治的特点。要走出传统公共行政学的身份困境，民主的公共行政是重要的发展趋势。

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