我国环境NGO与地方政府协同关系研究

冯飞

我国环境NGO与地方政府协同关系研究

冯飞

环境NGO作为民间环保组织，其职能与地方政府相比，有着显著的区别。我国环境NGO的主要职能有环保教育、监督政府、参与决策等;地方政府有立法权、环境管制、危机处理等职能，分析了两者的特点及各自职能不足，通过协同关系分析，对我国环境NGO与地方政府的关系进行研究。

环境NGO;地方政府;协同关系

一 环境NGO

NGO全称是non－governmental organization，又称非政府组织，是介于政府与公众团体、企业之间的一类特殊部门，且具有一定独立性的社会组织。它不以营利为目的且具有正式的组织形式，有一定的自治性、志愿性、公益性等特征。

在我国，环境NGO也即民间环境保护组织，是以保护生态环境为目标而发起的一类社会团体组织。在发起层面上，我国的环境NGO又可分为政府层面与民间层面。当前我国属于政府层面且比较知名环境NGO主要有:中国环境科学协会(1979年)、中国野生动物保护协会(1983年)、中国可持续发展研究会(1992年)、中华环保基金会(1993年)。属于民间环保团体发起的主要有:自然之友(1994年)、北京地球村环境文化中心、绿驼铃和绿家园志愿者等。从空间分布上来看，主要的地域分布在北京、上海和东部沿海地区，整个西部的环境NGO数量相对较少。

二 我国环境NGO的职能角色

环境NGO与政府机构相比，它属于一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，当前学界对环境NGO普遍认可的职能特性有五点:组织性、民间性、非政府性、非营利性、自治性和自愿性，这些也反映环境NGO的本质特征。

在具体的实践中，我国环境NGO的职能主要有以下几点:

1.环保宣传与环保教育。

环境NGO的身份首先作为环保宣传者和教育者的角色，尤其是隶属于高校的环境NGO。同时环境NGO是政府和民众之间的桥梁，因为环境NGO通常成立于一线团体为社会服务，因此具有深入社会基层，同基层保持密切联系;环境NGO又可以利用自身的特殊身份，向社会大众宣传和普及国家环保有关的法律、政策，使他们认识到自己的权利和义务，同时反映社会基层的环保愿望和意见，反过来影响政府决策，以满足民众的要求。

2.监督政府环保。

环境NGO有直接参与政府的决策和通过舆论监督的方式来监督政府权力，环境NGO作为非政府组织，具有参与政府的环保职能监督、督促政府提高环保决策透明度、监督政府承担环境保护的政府责任的权利。地方政府的环保行为，会因为过分考虑经济因素而不顾对环境的影响，即可能是经济发展的“短视”。也可能是地方政府出现权力寻租。在这时，仅需要地方政府自身约束是不够的，环境NGO的出现，在一定程度上起到监督者政府行为的作用。

3.参与环保决策。

当前我国环境问题突出，环境对经济的发展产生了较大的压力。环保NGO通过参与各类环保活动，在社会公众中产生的影响力越来越大，对中国的环境保护发挥着越来越重要的影响。从早期的拯救藏羚羊，到抗议怒江建水坝，到处可见环境NGO所发挥的影响力。在怒江梯级水电开发过程中，自然之友、绿色家园、绿色流域等环境NGO围绕水电开发过程中的生态保护问题，通过各种渠道进行宣传，最终迫使政府叫停了该项目。可见环境NGO直接或者间接参与政府的环保决策。

三 地方政府在环境保护中的职能角色

地方政府作为中央在地方的权力行使机关，具有公共性、强制性的特点。具体来说，地方政府在环境保护中的职能有:

1.立法权。我国的立法机关是各级人民代表大会，他们在环保方面的权力是制定各种环保法律和环境标准。因此，地方政府是地方性环境法规的主要承建者。

2.环境管制。地方政府在基层环境管制事务中扮演重要角色，作为环境管制的主体。地方政府运用行政、法律、经济、科技等手段，同时动员各种社会力量，预防和禁止损害环境的力量，同时又鼓励改善环境质量。

3.环境危机处理。当面对大的环境危机时，只有政府具有大规模动员社会力量与资源的权力。并且在这种情况下，政府有责任与义务集中各自社会资源，采取果断措施，尽快克服环境危机。例如汶川大地震中中央政府与四川地方迅速的赈灾行动，松花江流经省份政府迅速对特大化工污染事故的处置，尽管也有一定的不足，但各级政府在危机处理中所扮演的角色不可替代。但政府职能的发挥并不总是尽善尽美，政府的环境管制也会面临着一定程度的自身缺位——政府失灵，有时产生的危害甚至比市场失灵还要大。

四 环境NGO与地方政府的协同关系

环境NGO与地方政府合作共同维护环境的案例在近几年来越来越多地见诸媒体，并为学界关注。但我国尚处于这一领域的初级阶段，存在着不少问题。在这一领域，发达国家的经验给我国许多启示。在日本，协助基层地方政府建立资源循环利用系统的是日本环境财团——一个具有较大影响力的环境NGO，它不单在监督政府环境污染政策的制定层面起作用，而且通过亲自参与环保行动来促进环境质量的改善与发展，这在一定意义上与我国所倡导的“环境可持续发展”的理念相符合。

我国环境NGO与地方政府的协同关系即可认为两个社会的子系统，两者通过加强协同发展，达到治理环境的优良效果。但是，利益的差异导致竞争的根源，甚至是冲突。当前社会追求的环境目标需要地方政府和环境NGO加强合作，也决定了它们在环保活动中发挥着不同的功能。

1.地方政府与环境NGO的合作。

我国的环境NGO，无论是政府支持还是民间发起，都产生一种政府主导下的非对称关系格局。尽管如此，环境NGO与地方政府之间仍然需要合作。原因如下:一方面，我国环境NGO大都处于发展的初级阶段，需要为自身发展寻找资源空间，这就要求环境NGO必须加强与地方政府的合作以获得政府的支持。另一方面，地方政府在环保治理过程中，也要与环境NGO的合作。环境NGO的发展必然会壮大其影响力，必然会引起地方政府的关注，因此在推行政策时，需要得到环境NGO的拥护与支持。当前的环境保护工作，政府已经不是环境保护的唯一主体，政府的环境保护还需要公众的参与支持，因此环境NGO的特性决定了它作为地方政府环保力量的补充。

2.地方政府与环境NGO之间的竞争。

地方政府与环境NGO关系的不对称性，导致两者在诸多层面的竞争。表现在:第一，对环境治理权的竞争。在环境治理过程中，科尔曼的信任理论告诉我们，地方政府与环境NGO之间的关系近似为委托人与受托人的关系。环境治理需要环境NGO与地方政府发挥各自的职能，但同时对环保权力的竞争，共同参与环境保护从某个角度来看也意味着分享、争夺公共事务管理的权力。从环境资源这类公共事务治理的总体形势来看，环境NGO参与环境治理无疑会造成地方政府权力整体的削弱，因此会导致二者之间的竞争;第二，对社会公共资源的竞争。近几年来随着经济的发展，环境问题越来越受到社会的关注，并且随着环境NGO的不断发展壮大，地方公共资源对其的支持力度在不断加大，尽管多属政府层面的环境NGO，但可以看出环境NGO与地方政府之间对于社会公共资源的竞争已是毋庸置疑。

五 我国环境NGO与地方政府协同关系的改进之处

1.进一步加强环境NGO与地方政府之间的信任。

信任是合作的基础。地方政府与环境NGO之间的互信程度，从根本上决定了二者的合作模式，进而影响环境NGO的生存处境和行动权利。政府与环境NGO有着共同的社会目标和近似的治理空间，从双方的组织来看，应当是互补的。因此，地方政府的施政需要环境NGO，环境NGO的发展也必须获得地方政府的支持。尤其是环境NGO的绝大部分财政收入直接或间接来自地方政府等。

目前就环境NGO与地方政府的地位来看，尚处于一种比较弱势的地位。首先环境NGO的发展离不开地方政府的支持。无论是权利空间还是资金支持，它必须要从地方政府那里获得更多有利于自身发展的条件。环境NGO对地方政府产生信任更多的是因为信任他们的环境政策与目标，因此地方政府应该适当调整，对环境NGO的发展给予合理的支持。例如地方政府应当从多方面加强对环境NGO的财政支持，为环境NGO的运作发展创造条件。

2.地方政府应当转变职能。

传统的政府管理模式是以行政权为中心，在管理方式上强调命令与服从关系。而现代法治强调地方政府作为公共管理和社会服务的提供者，必须强化地方政府的服务意识。因此地方政府必须尽快适应如今的服务型政府的要求，从传统的政府管制模式中走出，在做好调节经济、加强市场监管的同时，将由地方政府负责的部分社会职能和经济职能推向社会，归还市场，进一步强化政府服务职能，弱化局部监管。将其职能的重点转变到社会管理和公共服务上，真正从全能型政府转向服务型政府。

地方政府转变职能，也为营造和扶持环境NGO的发展提供了良好的政策环境。在法律层面，地方政府应尽快完善有关环境NGO的法律法规。在管理层面上，改革相应的管理制度，为环境NGO的筹建简化审批登记手续，同时给环境NGO自主自律提供更大的发展空间。

3.环境NGO应强化自身建设。

环境NGO应当加强自身的独立性建设，减少对地方政府过度的财政依赖，这一点可参照日本环境NGO的发展模式，日本环境NGO的资金来源包括入会会费、捐赠物品、赞助等民间资金渠道，还有来自环境NGO自身经营企业收益、有偿服务的收入等来源。NGO尽管属于非盈利性组织。但适当的有偿性服务并不能改变这一职能特性，事实上，环境NGO自身发展所带来的资金来源，对其良性运作将会有更大的帮助。

再次，环境NGO应当强化廉政建设，提高自身透明度，接受社会的广泛监督，杜绝腐败的可能性。环境NGO作为社会公益性组织，必须重视自身声誉的建设。环境NGO还应当加强与媒体的合作，媒体是环境NGO提升自身影响力的一个重要渠道，国外环境NGO的一个成功之处就是吸引和得到了媒体的广泛支持。但宣传要注意与媒体的沟通与了解，不仅有助于提高自己在媒体的发声质量，也有助于倡导公众对环境问题的关注与参与，从而对公众的参与意识的提高起到重要作用。

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Cooperation Between NGOs of Environment Protection and Local Governmentin China

Feng Fei

This paper analyzes the different roles between NGOs of environment protectionand the local governmentand their shortcomings respectively.The paper analyzed the main functions of NGOs of environment protection in China.On the basis of the analysis it studies the relationships between the local government and NGOsof environment protection.

NGOs of environment protection;local government;cooperation

D638

A

1672－6758(2012)03－0055－2

冯飞，硕士，兰州大学，甘肃·兰州。邮政编码:730000

Class No.:D638Document Mark:A

(责任编辑:郑英玲)