高校图书馆罚款制度的法理分析

张 丽

(佳木斯大学，154002)

罚款是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式。我国的《行政处罚法》对行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、程序、法律责任等都作出了较为具体的规定。“罚款”作为行政处罚的种类之一也规定在其中。但是我们高校图书馆“罚款制度”中的“罚款”与行政处罚法中“罚款”不同。《行政处罚法》第十五条规定:行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。第十七条规定:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第十八条规定:行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。由此我们可以得出作为行政处罚的实施机关要么是有行政处罚权的行政机关，要么是授权的行政机关，抑或被委托的符合法律规定的组织。而行政机关是国家机构的基本组成部分，是依法成立的行使国家行政职权的行政组织，包括政府以及有关职能部门。高校图书馆就其本身性质而言，是为教学和科学研究服务的学术性机构，为教学和科研服务，是高校图书馆的基本特征，也是高校图书馆全部工作的出发点和归宿，并贯穿于它的全部工作的各环节之中。高校图书馆的服务是一种专业性、学术性很强的服务。从服务内容、服务手段到服务方法，均反映了它的学术性质，因而它不是行政机关，而是为高校教学和科研服务的学术性机构。所以不具备行政处罚的主体资格，也就不能进行行政处罚。但是高校图书馆对读者“罚款”的现象广泛存在，以逾期还书为例，重庆大学图书馆规定一般图书每册每天0.10元，社科类新书则是每册每天1.00元;哈尔滨工业大学图书馆规定每册每天0.05元;佳木斯大学图书馆则规定每册每天0.10元……那么这种做法是否合理、合法，有没有法理的支撑呢?如果把图书馆的“罚款制度”中的“罚款”等同于“行政处罚法”中的“罚款”，会因其主体不合格而当然不具合法性。其实高校图书馆与读者建立起来的法律关系根本不是行政法律关系而是民事法律关系，更准确地说是一种合同关系。

合同是指平等主体的双方或多方当事人(自然人或法人)关于建立、变更、消灭民事法律关系的协议，一般来说，只有符合法律所规定的生效条件的合同，才是有效的合同，才受法律保护。按《民法通则》第五十五条规定，合同的有效要件应包括:行为人具有相应的民事行为能力;意思表示真实;不违反法律或者社会公共利益。以下从这三个方面进行分析。

1 行为人具有相应的民事行为能力

高校图书馆作为高校中为教学和科学研究服务的学术性机构，必然具有相应的民事行为能力。作为在校的广大师生读者(个别的无民事行为能力人、限制民事行为能力人除外)也具有完全的民事行为能力，这样就具备了有效合同的主体特征。

2 意思表示真实

合同行为是以发生私法上效果的意思表示为要素的一种法律事实，意思表示是其核心内容。高校图书馆设立的规章制度的具体条款，给予读者利用图书馆的权利，约定其造成损害所应承担的违约责任，这都符合意思表示的要求，高校图书馆向全校师生发布利用图书馆的相关规定，如借阅文献的规定，馆藏文献的布局、开放时间、违反图书借阅相关规定应承担的责任等，皆可看作是图书馆向校内师生群体发出的要约。愿意接受这个要约的师生按图书馆规定办理图书借阅证，取得利用图书馆的权利，成为图书馆的读者，这实际上是以自己的行为对图书馆做出了承诺。图书证交付读者表明双方合同关系的成立。基于此，读者接受图书馆规章制度所列条款;同时图书馆应提供相应的服务。这一过程双方均是在平等、自愿的基础上进行的，其意思表示真实有效。

3 不违反法律或者社会公共利益

《合同法》第七条规定:“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”。高校图书馆作为高校教学和科研服务的学术性机构，它的职能是通过图书资料工作者利用书刊情报资料，满足读者在专业、教学与科研上的需要。以此目的为内容的合同当然不违反法律、扰乱社会经济秩序、损害社会公共利益。

通过分析，我们得出结论:高校图书馆与读者建立起来的法律关系是合法有效的合同关系，因此应当受《合同法》的调整。

同时，我国《合同法》第六十条又规定:“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”。这包括两方面的内容:一方面，作为合同的一方主体——高校图书馆，要为读者提供全方位的服务，应当做好对书刊情报资料的搜集、整理、保管、输入网络、推荐、宣传，满足他们在专业教学与科研上的需要;在流通与阅览、读书与辅导、参考与咨询、提供教学与科研参考书刊和信息资料等方面都要做好服务工作，为青年学生的全面发展、学有所成和教职员工的教学科研需要创造良好的学习氛围。另一方面，作为合同的另一方主体——读者要遵守图书馆的规章制度。否则应当根据《合同法》第一百零七条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”承担违约责任。高校图书馆在读者违反图书馆的规章制度后采取的罚款措施正是读者应当承担的违约责任的具体体现。因而它是完全符合《合同法》的规定。但从目前来看，很多高校图书馆的读者，借阅图书时并不严格遵守图书馆的相关规定，比如逾期还书现象较为普遍。这种现象完全与高校图书馆读者数量的日渐增长，以及读者的借阅需求不断增大的现状相悖。再加上高校图书馆里的馆藏资料又比较有限，出现了明显的供不应求的局面。所以这种读者逾期还书现象，不仅造成图书文献资料流通效率的显著下降，还影响了其他读者的借阅权。再比如:损毁、污染、丢失甚至恶意侵占文献资料的行为，更是造成了文献资料的直接损失。针对上述情况，为了维护其他读者的借阅权，以及保护人类共同的文化财产，对相关行为的读者实施一定的管理措施(含罚款)，是必要的。从上述分析可看出，高校图书馆“罚款制度”具有合法性，并具有一定的合理性。

综上所述，以法学理论为依据，根据图书馆管理工作的实践，宜将目前通行于各高校的图书馆罚款制度进行相应的修正。可以将高校图书馆对读者违反图书馆规章制度所实施的“罚款”因其实质上是违约行为而相应变更为“违约金”或“损害赔偿金”。如此一来，可以更好地维护在校读者的平等借阅权以及其它权利。

［1］梁洁欣 .论高校图书馆罚款规则——以“逾期罚款”为例［J］.市场论坛，2010－06－ 05.