建设行业政府监管透明度与信息公开制度——以政府监管机构网站信息为视角

王 曼

（中国社会科学院 研究生院，北京 100720）

建设行业政府监管透明度与信息公开制度
——以政府监管机构网站信息为视角

王 曼

（中国社会科学院 研究生院，北京 100720）

政府网站已经成为政府信息公开的主渠道、第一平台。中央和省级建设行业政府监管机构按照《政府信息公开条例》的要求对政府信息进行了不同程度的公开，在规章制度制定、公开机制建立和渠道建设等方面取得了不小的成就，促进了政府监管的透明度和民主度，从而提高了行业监管效率。然而当前建设行业各级政府实施信息公开制度中也存在着不少问题，解决和完善这些问题，对于提高政府监管效率，促进行业长远健康发展，有着重要意义。

政府信息公开；透明度；政府网站

近年来，随着我国《政府信息公开条例》的颁布，政府信息公开的法制化取得了很大进步，政府决策透明度和民主化明显提高。在此背景下，建设行业各级政府监管部门按照国家相关规定，信息公开工作也取得了较大的进步，但是毕竟该制度实施时间不长，行业监管信息化仍存在不少问题。

一、政府监管透明度和信息公开概述

透明度服务于基本的开放性民主价值，是社会公众对政府监管程序的核心要求。但是，“透明度”这个词本身就是不透明的，不同的群体对透明度有着不同的理解。对一些人来说，透明度意味着国家要言必信，行必果，这是法治的一个基本原则。对另一些人来说，它意味着所有的被监管主体有平等的权力了解监管过程，平等地了解自己的权利和义务。透明度还有可能意味着，利益相关者在制定对其构成影响的政策方面发挥作用。可对有些人，它意味国家中立于市场参与者，或者是政策结果为大家所知晓并且是可问责的。所有这些都是一个更大问题的不同方面。

本文认为，监管透明度是指在法治条件下被监管主体认识理解其义务并表达其观点的能力。在监管过程的各个环节，从最初监管建议的形成到监管政策的出台，再到实施、执行、审查和改革，在监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。政府监管过程的透明度和一致性是保证确保公众知悉监管过程的信息，保障参与机会的基础。［1］（P240）其核心意义是限制和克服监管失灵因素的产生和发展，如监管俘获和偏袒强大的利益主体，公共部门的不充分信息、僵化性，市场不确定性和不能理解政策风险，缺乏问责机制等。监管过程的透明度，监管政策本身，监管机构以及监管工具，对于政府监管的成功同样重要。透明度鼓励发展更有效的政府监管，有利于减少监管实施过程中非理性、不科学的发生几率，减轻其影响，同时透明度也被看作是反腐败斗争最锋利的宝剑，建设阳光政府的核心诉求。

保证政府监管透明度的重要途径是建立和实施信息公开制度。信息公开是政府的一项基本义务，也是公民的一项基本权利。在一些国家，包括获得政府信息在内的信息自由权得到了宪法层面的确认。［2］（P4－5）联合国也在1946年的第一次大会上，通过第五十九（一）号决议肯定了信息自由是一项权利，之后，信息自由更被1948年联合国人权宣言、1966年联合国公民权利与政治权利公约、1969年美洲人权公约、欧洲人权公约以及其他许多单行的国际条约所确认。［2］（P2－3）

值得一提的是，联合国人权委员会于1993年设立了观点与表达自由特别报告人办公室，并于2000年阐明了作为一项人权的信息权的具体内容，敦促各国修改其法律或者制定新的法律，以保证公众获得信息的权利。［3］（P94－95）美国堪称政府信息公开立法实践的典范，其信息公开制度的立法主要有1966年通过的《信息自由法》、1972年的《联邦咨询委员会法》、1976年的《阳光下的政府法》、1995年的《削减公文法》和1996年的《电子信息自由法修正案》。这些法律为监管机构提供了政府信息公开的法律框架。［3］（P94－95）在其影响下，20世纪70年代以来，各国纷纷制定法律，建立健全信息公开制度，即便是传统上以“监管机构和被监管产业间封闭的讨价还价”［4］为特点的英国，也于2000年通过了《信息自由法》。目前，全世界有70个国家和地区的政府通过法律、法规和宪法修正案来履行此方面的功

能。［5］（P625－638，682－690）

二、我国建设行业政府信息公开立法现状及取得的成就

我国宪法中虽然没有明确规定信息自由权，但是第35条规定了言论自由权，按照世界公约的理解，言论自由已经包含了信息公开的内容。同时，我国中央政府也积极推动信息公开的发展。2003年6月，全国政务公开领导小组成立；2005年中共中央办公厅和国务院联合下发了《关于进一步推进政务公开的意见》；2006年第十届全国人大会议第四次会议强调了“十一五”期间要“大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率”；2007年4月我国公布并于2008年5月开始实施《政府信息公开条例》（以下简称为《条例》）。该条例将信息公开作为政府机关的一种职责规定下来，是我国民主法治建设的重大进步。地方政府的信息公开规定也取得了很大进步，截止2009年4月1日，我国关于信息公开的地方性法规或地方政府规章共有38个。［6］（P1）

中央和地方的政府信息公开立法为建设行业政府信息公开提供了法律依据，政府监管机构在建设行业的规章政策、行政决策等方面也积极推进信息公开，取得了相当大的进步。本文对中央和省级建设行业政府监管部门共31家单位的政府门户网站（包括中央层面的监管机构住房与城乡建设部，地方30个省级建设行业政府监管机构：北京市、上海市、贵州省、广东省、吉林省、福建省、内蒙古、宁夏回族自治区、四川省、湖北省、新疆维吾尔自治区、江苏省、广西壮族自治区、山西省、山东省、河南省、天津市、重庆市、河北省、辽宁市、安徽省、陕西省、浙江省、湖南省、海南省、甘肃省、江西省、黑龙江、云南省、青海省。统计数据不包括西藏自治区、台湾省、澳门特别行政区、香港特别行政区）进行了调研，其取得的进步主要表现在以下方面。

（一）制定了建设行业政府信息公开规章制度

各级建设行业政府监管机构启动了对过往政府信息的大规模清理和现有信息的目录编制工作，并制定了新的信息公开管理制度。2008年住房与城乡建设部制定了《住房和城乡建设部机关政府信息公开工作规程（试行）》、《住房和城乡建设部机关政府信息公开指南（试行）》、《住房和城乡建设部机关主动公开政府信息分类目录（试行）》、《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》；2009年，住房与城乡建设部又公布实施了《住房和城乡建设部政府信息公开实施办法》（下称《办法》），规定了政府信息公开的内容和范围、主动公开和依申请公开的方式、程序等。这些规章制度为建设行业政府信息公开提供了规范化的基础。随后，一些地方建设行业监管机构也制定了信息公开规定办法，编制了信息公开指南。公开制度和指南提升了整个政府信息资源管理能力，为政府信息公开奠定了制度基础。

（二）信息公开工作机制和渠道建设成就明显

首先在信息公开工作机制方面，住房与建设部建立了主动公开工作机制、依申请的公开机制、新闻发布机制等多项配套机制，明确规定了主动公开的内容、程序、方式和时限要求；建立了“集中受理，分头处理，统一答复”的依申请公开政府信息工作机制，即由信息公开工作机构集中受理政府信息公开申请，各业务司局按照工作分工分别提出处理意见，最后由信息公开工作机构统一做出答复；进一步健全和完善了新闻发布制度和新闻发言人制度，实行出席国新办新闻发布会、部定时定点新闻发布会、专项工作新闻发布会相结合的多种新闻发布机制，通过多种途径将住房和城乡建设信息及时准确公开。

政府信息公开的渠道主要有中央和地方建设行业政府机构的门户网站、报纸、文告、新闻发布会、新闻通气会、记者招待会、电视、广播、信息查阅点。相应的制度建设工作机构与机制、责任机制（住房和城乡建设部成立了政务公开领导小组，部机关各单位主要负责人负责对本单位政府信息公开工作进行组织领导，综合处长或办公室主任负责本单位政府信息公开相关事宜的具体组织协调工作）等依次推进，逐步形成了常态化的运行机制。

（三）主动公开取得明显进展

《条例》实施前后，各级建设行业政府机关机构普遍集中主动公开了相当数量的政府信息，实现了政府信息从不公开向公开的质的转变。另外，信息公开的范围也在逐步扩大。例如，结合民众关注的社会热点问题，积极推进有关保障性住房建设、农村危房改造、建筑节能等政策措施落实情况的公开；按照财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的要求，住房与城乡建设部将其部门的预算内容予以公布。

（四）实现了与电子政务的结合

尽管《条例》不论在主动公开部分还是依申请公开的部分均没有对电子政务进行特别强调，但是，实践中，各级建设行业政府监管机关自觉地将政府网站作为信息公开的主渠道、第一平台，普遍设立信息公开网上专栏，实现了信息公开和电子政务的结合。根据笔者对30家省级建设行业政府监管机关官方网站的统计，其中有26家在网站的显著位置设置了“政府信息公开平台”，所占比重为86.67%。信息公开与电子政务的结合，不但为信息公开搭建了现代化的平台，提高了政府信息获取的便利性，降低了公众获取政府信息的成本和监管机构的行政成本，也有力地推动了电子政务向纵深发展。

三、我国建设行业政府信息公开存在的问题

建设行业政府信息公开虽然取得了明显的成效，但受制于实施时间较短、经验不足及一些制度性、意识性障碍，从实施以来的效果看，还存在不少问题，突出表现在以下几个方面。

（一）《条例》执行不到位

《条例》及国务院办公厅《关于做好实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》（国办发［2007］54号）、国务院办公厅在2008年4月29日发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发［2008］36号）已经对政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年报报告等提出了明确要求，还强调要充分发挥政府网站公开政府信息平台作用。但是，从统计的结果可以看出，截止目前，在统计的30家省级建设行业政府主管部门的门户网站中，尚未设置政府信息公开平台，未编制和公开指南、目录、年报的问题依然存在，且比较严重。其中，未设置政府信息公开平台的有4家省级单位，占统计数据的13.33%；设置政府信息公开平台，但未编制信息公开指南、目录的省级单位门户网站有4家，占统计数据的13.33%；设置政府信息公开平台，但未公布信息年报的有10家，占统计数据的33.33%。

（二）主动公开的信息表面化

在政府主动公开方面，政府门户网站作为信息公开的第一平台，其公布的信息大都停留在对行政事务的“公示”，绝大多数为办事依据、标准、程序和结果。实践中，诸如监管政府的征地、拆迁标准、工程采购、财政性资金公开情况、规划及政府投资项目、重大公共政策决策过程、政策解读等方面的信息，都很难公开。因此，这些信息不论在数量上还是质量上，都无法满足公众对监管规则和决策的信息需求。另外，政府网站更新不及时，几乎成为摆设。网上投诉、领导信箱、民意征集、在线调查等板块形同虚设。

（三）依申请公开的信息障碍多

从中央政府到市级政府均要求公众必须实名注册后方可申请信息。监管机构提供在线申请平台的初衷本是方便公众申请，但是实践中有的政府要求核实提供真实的身份证号码，有的监管机构要求申请人以特定格式上传身份证复印件，有的政府要求必须打印申请表并亲笔签名再扫描后以照片格式作为附件发送申请，有的甚至要求上传证明其申请用途的文件等等做法，人为地设置障碍，增加了依申请公开的难度和成本，也违反了《条例》等法规的规定，背离了《条例》的本意。

（四）相应的监督和制约机制空缺

绩效评估制度方面。政府信息公开是监管机构自动推动的，政府掌握着是否公开信息的主动权，而相应的监督和制约机制如绩效评估、问责机制、救济制度等空缺或基本归于无效。绩效评估方面，现行监督停留在自我考核评估上，各级建设行业政府监管部门公开的唯一动力来自上级的压力，容易造成简单应付，一旦压力减小，即出现“打瞌睡”的现象。

问责机制方面。《条例》已经规定了不依法履行政府信息公开的法律责任，但是，从政府信息公开的实施情况看，依申请公开制度暂且不提，政府信息公开目录、指南、年度报告等制度尚未得到全面有效实施，相关文件对依法履行政府信息公开义务的法律责任既存在规定不细、不具体的问题，也存在有关部门有法不依、违法不究的问题。

救济制度方面。行政复议救济和行政诉讼救济还没有在地方信息公开规定中得到普遍确立。首先，据统计，有18个省市的政府信息公开立法，既没有规定行政复议救济也没有规定诉讼救济制度，提供的救济途径多是行政内部监管。［7］另外，所有的政府网站，包括住房与城乡建设部的网站，均未明确说明应向什么机构申请行政复议或向哪一级法院提起行政诉讼。除了北京、上海、吉林、江苏、广东五个省市，其他地区从未发生过信息公开的行政复议或者诉讼。即便在出现的有关救济途径的实践中，由于现行规定对救济方式的规定比较笼统模糊，可操作性差，有关政府信息公开的复议和诉讼在实践中遇到了相应的技术和制度障碍。

中国建设行业政府监管目前普遍存在透明度不足的问题，信息封锁和垄断问题还比较严重。监管机构依然保持神秘色彩，公众的知情权、参与权、监督权难以实现，监管决策的合法性、民主性、科学性在一定程度上受到影响，究其原因，主要在于以下几点。其一，政府对信息公开的定位和理念错误。根据“人民主权”的宪法精神和“公开透明”的程序法理念，政府公开有关信息本应是政府满足公众知情权的一种法律责任，是政府的一项任务，但是在实践中，政府信息公开被视为一种政府的办事制度，是政府机关的一种“社会承诺”，甚至是对公众的一种“恩赐”。其二，利益诱惑。信息垄断可以为监管机构以及工作人员带来设租、寻租的巨大空间，导致监管官员不愿意增加透明度。其三，政府在心理上缺乏一种足够自信的心态，担心 “负面信息”的释放会导致难以控制的后果，因而对信息公开过分谨小慎微。

四、建设行业政府监管信息公开制度的改进与完善

（一）树立透明公开的政府监管程序理念

监管理念的转变是贯彻信息公开的基础条件。各级建设行业政府监管机构，应从一开始就树立和加强透明公开的监管程序理念，转变传统的神秘封闭的管理方式，从而在国内外树立公正可信的监管形象。

（二）推动并加强从事政府信息公开工作人员的培训

政府信息公开制度执行效果如何，很大程度上取决于执行该制度的政府监管机关工作人员的公开意识和处理水平。欧洲关于政府信息公开培训的经验已经充分表明，适时、妥当、充分的培训可以提升政府机关各类工作人员对信息公开制度的认知程度，确保其准确地理解政府信息公开相关制度的具体规定，有利于其准确地做出相关决定。［8］（P156）目前，我国各级机关工作人员对于信息公开制度的意义和要求理解不到位，不知道怎么开展信息公开。因此，要加大对各级政府监管机构工作的人员的培训，为培训提供资金、人员方面的支持，编制明确的信息公开操作指南、目录等，指导实际工作。

（三）完善信息公开的相关配套制度和机制，使各项制度相互协调，发挥合力

信息公开中遇到的一些问题，是因为制度不配套所致，因此，亟需加快配套制度的建设。

首先，建立建筑行业法律和监管规则的汇编整理制度。法律和监管规则集中登记增强了易达性（accessibility），目的是增强政府信息公开的清晰度，识别和消除不一致性。这种做法已在经合组织国家得到了推广。截止到2000年底，有18个OECD国家声称，他们公布了一份包含了当时生效的所有附属监管规则的统一目录，其中有9个国家规定，监管的有效性取决于它是否被纳入了该目录。［6］（P1）

其次，完善电子政务与政府信息公开制度的绩效评估制度。近年来，各级政府机关投入大量经费用于发展电子政务，推行政府信息公开，但是，数目庞大的资金投入与各级政府网站运行状况以及公众获取信息的便利程度不成正比，因此，有必要加强对各级政府机关电子政务、实施政府信息公开制度的资金投入与其实际运行效果的绩效评估，提高资金使用效率。

再次，细化并落实政府信息公开的问责机制。问责机制对于确保《条例》的遵守起着重要的保障作用。必须进一步明确政府信息公开的实施标准，细化不依法履行政府信息公开义务相关法律责任的构成要件，加大责任追究的力度。

最后，建立更加有效和有针对性的政府信息公开的救济制度。合理有效的救济制度，是成本最小但能及时有效保障权利人权利的制度。［1］（P77）行政复议虽然在理论上及时高效，但是制度的中立性不足；行政诉讼虽然具有制度形式上的中立，但是程序复杂，时间长，成本高。这需要我们考虑其他更加有效和具有针对性的救济制度。例如，日本的“信息公开审查会”，泰国的“信息委员会”救济，英国的独立信息专员救济及类似泰国的具有准司法性质的“信息裁判所救济”。［2］（P2－3）

（四）消除公众获取信息的数字鸿沟

所谓数字鸿沟是指由于信息技术发展的不平衡，一部分人不能利用互联网和相关技术，电子政府计划的发展可能因此导致公众在信息获取和参与方面的不公正。一些国家已在努力解决这些问题，他们在公共场所（特别是在地方和农村地区）向一些人提供免费或补贴的互联网接入。在未来监管领域的发展中，这是一个需要重点考虑的问题。

总而言之，因政府监管规则的复杂性和信息的不可达性，以及其他方面存在的问题太多，问题复杂的程度相当高，难以迅速解决。尽管建设行业各级政府监管机构在信息公开、提高监管透明度方面做了很多的努力，情况也得到了很大改善，但仍需做更多工作。实践中，监管膨胀和技术变化甚至还在推动着非公开性监管程度的提高，因此，进一步促进政府信息公开，提高政府监管的透明度任重而道远。

［1］经济合作与发展组织.OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理［M］.陈伟，译.北京：法律出版社，2006.

［2］周汉华.外国政府信息公开制度比较［M］.北京：中国法制出版社，2003.

［3］张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

［4］周汉华.美国政府信息公开制度［J］.环球法律评论，2002（3）.

［5］（英）卡罗尔·哈洛，理查德·罗斯林.法律与行政［M］.杨伟东，李凌波，石红心，晏坤，译.北京：商务印书馆，2004.

［6］吕艳滨，Megan Patricia Carter.中欧政府信息公开制度比较研究［M］.北京：法律出版社，2008.

［7］周汉华.《政府信息公开条例》实施的问题与对策探讨［J］.中国行政管理，2009（9）.

［8］王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念与制度分析的框架［M］.北京：中国民主法制出版社，2007.

F743

A

1673－1395（2012）02－0037－04

2012－01－11

王曼（1982－），女，河南开封人，博士研究生，主要从事宪法与行政法研究。

责任编辑 韩玺吾 E－mail：shekeban@163.com