提高政府投资监管效率机制研究

刘 军

（兰州市项目投资评审中心，甘肃兰州 730030）

1 政府投资监管体系的内涵

政府投资项目监管体系是指在市场经济条件下，政府投资项目监管主体对政府投资建设项目实施监管的一系列制度安排，包括监管法律法规、监管体制和机制、监管内容和程序、监管方式和方法。政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序[1]，这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的三边工程；执行项目评审程序,严格把关，以保证基本建设资金不被浪费，提高投资效益。

2 提高政府投资监管效率的必要性和意义

近年来，政府投资监管部门不断加强政府投资监管工作，在拓展监管范围、强化队伍建设、提高政府投资质量等方面取得了明显的成效，促进了政府投资监管的科学化、精细化。同时也要清醒地认识到，政府投资监管工作发展极不平衡，少数部门和建设单位对政府投资监管工作认识不到位，造成政府投资监管职能弱化或丧失；没有将政府投融资项目全部纳入监管范围，政府投资监管职能缺位、空位等。这些因素严重制约了政府投资监管向科学化、精细化纵深发展，在一定程度上制约了政府投资监管有关各部门职能作用的发挥，影响了公共政策的效应和政府投资的效益。

在现代市场经济条件下，政府投资与私人投资一样面临着巨大的经济风险、政治及社会风险。国际通行的降低风险的做法是监管，即对以政府为核心的公权部门进行监管[2]，目的是预防权利垄断，营造公平竞争环境，确保市场价格机制发挥作用，实现公共资源的优化配置。因此，加强政府投资监管是增强国家宏观调控能力建设的重要内容，是推动经济社会协调发展的重要举措。政府投资监管是一项重要的政府公共管理职能[3]。加强政府投资监管是适应当前新型筹（融）资方式纷纷出台、各级政府投资集中释放的新情况下，强化政府投资管理的迫切需要；是适应政府投资多元管理结构特点、健全政府投资监管的内在要求；是运用专业技术手段将项目管理和资金管理相互融合，推进政府监管公共投资科学化、精细化的重要手段。加强各职能部门之间的沟通协作，构建全方位、全过程的政府投资监管联动机制，提高政府投资监管效率势在必行。

3 政府投资监管存在的问题及其原因分析

经过不断地改革实践，政府投资监管正逐步走向制度化轨道，管理规范性逐步增强，投资效率明显提高。但由于原有投资管理体制、机制的制约，以及监管方式、力度等方面的不完善，政府投资监管还面临着一些不容忽视和亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面。

3.1 项目前期工作不完善、不充分

项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行初步设计、施工图设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请审批立项。这个阶段的工作在整个项目建设程序中起着举足轻重的作用，但在实际工作中，许多项目未进行详细的前期准备工作，如可行性研究报告流于形式、岩土工程地质勘察欠细致、图纸设计粗略等，造成项目实施过程中变更工程量大、投资额超概严重、施工索赔等问题。在项目建设过程中往往出现随意更改建设内容、增加建设投资等现象。建设单位在项目的立项等项目的前期工作中，对项目建设的定位、功能、建设内容、建设规模等考虑不周，项目的前期工作不完善。项目单位为争取到政府投资，把主要精力放在取得立项这一环节上；设计咨询单位在项目可研报告编制过程中对内容的研究和论证不够，细节把握不准，导致报告深度不符合要求；政府投资主管部门决策环节把关不严，对部分建设目标不明确、技术方案论证不严谨、投资测算不准确的项目审批通过。随着项目的建设实施，又发现当初考虑不周的地方，边建设边增加内容。个别建设单位为本单位的利益逃避监管，在项目实施过程中千方百计地扩大投资规模，有时甚至增加附属工程，造成极大浪费。

3.2 项目审批机制不完善

当前在项目审批上各有关部门自成体系，缺乏一个统一而又明确的审批权限的界定和审批程序的要求，条块分割，多头管理，协调约束机制乏力，导致一个项目由多个单位进行审批，建设单位多头套取资金的现象时有发生。不仅容易造成审批上的随意性，影响政府投资决策的准确性，迫使有些部门为了争取项目把大量精力放在“跑项目”上，也容易形成监管上的盲区，不利于对政府投资进行有效监管，甚至产生腐败行为。

3.3 竣工决算或验收评价制约机制不完善

由于目前对不及时进行竣工决算的项目缺乏制约机制，一些建设项目建成使用多年，项目竣工验收仍未完成，给建设期间成本认定、各类资产的划分及剩余物资的清点带来难度，致使建设单位的财务决算长期不能真实、完整地反映建设投资状况，容易掩盖工程管理上的一些漏洞，不能为政府及时提供信息，从而影响了政府的投资决策。从实际情况看，项目竣工验收也只是由建设单位组织相关政府部门和参建单位开会、总结、看现场，注重形式，忽视对包括项目概预决算执行情况、资金使用、投资效益进行综合评估的项目进行评价，不重视对项目开展后评价，不利于对政府投资的控制和全面考核建设成果。

3.4 投资责任约束制度不完善

由于目前还没有出台投资决策失误责任追究的具体规定[4]，有些单位和部门实施项目建设不进行科学论证，一些投资决策者按照自己的价值取向，盲目进行大量投资，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时，参与政府投资项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，也没有纳入政府投资责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。责任约束制度缺失不仅不利于促进政府投资项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。

3.5 各部门职能交叉，多头无序监管

由于政府投资监管体系中的各部门行政监管分离，各职能部门出于本部门利益，大多各行其是，多头管理，有时还相互扯皮，难以形成合力，没有建立联动机制。各职能部门制定的相关监管措施，大部分是在部门职能基础上形成，带有明显的部门痕迹，主要表现在：一是各监督部门在实际的监督中表现出各司其职、各自为政，使得部分项目存在重复检查，监管成果没有实现共享；二是政府各部门之间的监管工作缺少沟通协调，使得一些项目的监管存在真空，弱化了政府投资项目监管效果；三是各监管部门之间没有真正建立起一种全过程联动、有效衔接的监督制衡管理机制，难以对政府投资项目实现有机统一的监管。同时因为监管部门多，彼此协调不够，各部门为了履行自身的监管职责，分别投入必要的监管资源，部分监管工作重复，造成大量的重复劳动，易出现监督内容重复、监管标准不一致等问题。对投资控制的行政监管，各部门从自己的角度，分别颁布系列文件，履行监管义务。因这些文件分别从各部门发出，缺乏统一协调，于是出现了相互矛盾的情况，也导致监管结论出现分歧的现象发生。

3.6 监管流程不完整

清单计价和现行的工程价款结算管理办法，要求项目业主须全过程地、连续地进行造价控制工作，才能实现投资目标。作为政府投资监管部门，在新的计价和现行工程价款结算管理办法下，也需要与监管对象同步，即在项目决策、实施、验收的周期中，连续地、全程地实施监管，才能有效实现监管职能，达到监管的目的。但目前的政府投资监管由多个部门分别进行，计划部门从事工程施工前期的预控性监管、财政部门进行了时点性监管、审计部门进行事后的监管，建设部门间接对项目进行监管，没有形成有机的链条。导致部分政府投资监管工作失效。如一项工程变更，业主与承包商在施工过程中，依据工程价款结算行政规定，已经在过程中通过签证的形式予以确认，形成具有合同效力的法律文件。现行政府投资监管体制，施工过程中的签证成为政府投资监管部门的盲点。即使事后审计发现存在问题，因合同法高于行政法规，难以对其进行实质性纠正，使政府投资监管失效。

3.7 政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体的建设模式的弊端日趋明显

政府投资项目大部分是重点建设工程，具有很强的专业性、技术性，对工程的质量、工期、造价控制要求很高，在建设过程中需要进行控制的环节很多，当前政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体的建设模式存在较多弊端，不利于投资效益的提高。在整个项目建设管理过程中，“一次性业主”对工程建设的管理效果不佳。

4 可资借鉴的经验

西方市场经济发达国家普遍认为，政府投资具有资金来源的公共性、采购主体的特定性、采购活动的非商业性，以及社会影响力大的特征[5]。因此，政府投资管理中的公平、诚信、经济和效率便成为其根本要求，即在政府投资项目的管理过程中要向所有竞争政府工程的投标者提供相同的机会、尽量减少投资项目管理过程中的腐败机会、以尽可能低的成本在保证质量的前提下实现工程的建设。发达国家政府投资监管具有“事前预防为主，事后审查为辅”的特点[6]：一是严格的制度和法律约束，明确各个环节的规程、相关者的权利和义务，避免人为因素干扰。二是实施动态、全过程、全方位的监管，政府部门和立法机关从各自职能出发，对政府投资项目实施动态的、全过程监督。三是公民对于政府投资工程的决策和实施过程都具有知情权、参与权，政府投资工程要接受公民及新闻媒体的监督。四是政府投资主管部门、使用单位、财政部门、立法机关在项目实施过程中具有不同的法定职责，彼此制约，避免权利寻租[7]。

5 提高政府投资监管效率的对策和建议

5.1 建立政府投资监管部门间的联动机制

为解决政府投资建设项目监管中“政出多门”的问题，消除政府投资监管领域众多规定之间相互冲突的现象，应规范政府部门职能，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，切实解决职责交叉和权责脱节问题[7]。健全部门间的协调配合机制，建立健全部门协调制度，涉及多个部门的重点工作和重要事项，明确主办部门，并切实发挥好牵头作用，组织协调相关部门共同完成任务；各协作部门要主动配合，按照任务分工积极履行职责。政府投资监管部门之间及时沟通情况，协调处理政府投资监管中遇到的问题。针对各部门之间存在的监管职能分散、功能重叠、各司其职现象，应明确划分各职能部门工作权限，体现一定的分权与制衡原则；在各监管部门间建立起一种相互联动、有效衔接的监管机制，在实际的监督管理中加强监管部门之间的衔接和沟通，避免和防止重复检查；实行监督成果共享，提高监督部门的工作效率，保障政府投资监管体制形成一个完整的联动系统；从单个政府投资监管这个“点”入手，举一反三，剖析“麻雀”，促进同类政府投资项目建设这条“线”的整改和防控，再通过“点”、“线”的监管，促进所有政府投资项目这个“面”的整体水平提高；建立“打基础、管长远”的长效机制，达到以点促线、以线促面的目的，形成横向到边、纵向到底的全覆盖、全过程的政府投资监管格局。

5.2 建立和完善政府投资监管机制

建立健全“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的政府投资监管机制，使政府投资监管有法可依，有章可循。政府投资的科学决策是加强政府投资监管的核心，要确立以规划指导项目建设的原则，强调项目与规划整体的有机衔接，注重规划对具体项目实施的约束力。同时，要加强重大项目前期研究，着重就项目建设的必要性，项目功能定位与建设规模、规划选址、建设方案、投资估算及资金筹措、效益评价等方面进行全面论证，并建立政府投资项目储备库。公益性重大项目和对经济、社会、环境有重大影响的项目，还要建立听证会制度，广泛听取公众意见，提高公众参与度[8]。要加强政府投资项目的计划管理，确保投向合理。政府投资项目计划，应根据政府财力实际、项目建设需要、前期工作情况等进行综合平衡，按照“量力而行，确保重点”的原则，从投资项目储备库中选择安排建设项目。同时，根据政府职能和公共财政承受能力，政府投资主要应投向基础性、公益性项目[10]。

5.3 加强统一协调，提高监管机制的系统性

各有关部门要按照国家有关规定，加强审批管理，强化对项目规划依据、节能评估、项目用地预审、环境影响评价、水土保持方案等条件的审核[9]。有效发挥各方力量，提高政府投资效率，避免政府投资监管部门间的重复劳动。各相关部门各司其职，分兵把守，明确责任，密切配合，探索实行相关政府部门集中受理、一站式审批，提高行政效率，形成“多位一体”的新型监管联动机制。不符合国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准、产业布局等相关规定以及有关手续不完备的项目，不得开工建设，金融机构不得发放贷款。要坚持审批关口前移，杜绝违法违规建设，严格禁止未批先建。

5.4 利用信息平台构建有关职能部门协同监管政府投资

政府投资监管部门之间应建立联网的政府投资计划安排、投资评审、资金到位与使用情况的信息跟踪系统。大力推进网上审批、电子监察，加快网上审批系统建设步伐，实现网上审批、电子监察，实现行政审批和监察方式的公开化、信息化、规范化、流程化[10]。利用大型数据库、分布式处理技术、构筑跨平台的投资管理信息系统环境，提供信息传递、事务处理等多项服务，实现项目征集、项目申报、项目审批、项目核准、项目备案、资金安排、投资评审、项目监测、项目稽察的信息化。规范项目建设的业务流程，提高政府投资监管的工作效率和协同管理的能力。通过这些工作，将分散的基础资料、基础数据整合起来，提高政府掌握、分析、运行基础数据的能力，实现对投资信息的定量分析和趋势分析，通过建立合适的分析模型和方法，为政府投资监管提供全面和连续的数据支持，不断提升政府投资监管水平，实现监管与服务的科学化、规范化，加速政府投资由粗放管理向精准化管理迈进，进一步促进投资体制改革的深化，进一步促进政府职能转变，进一步提高政府投资效益和促进可持续发展。

5.5 建立政府投资监管联席会议制度

实行政府组织、审计机关牵头协调、相关部门参加的政府投资监管联席会议制度和定期工作联系制度[11]，每半年组织召开一次政府投资评审工作专题会议，并形成政府会议纪要下发到相关部门和单位。明确政府投资监管体系各有关部门和有关建设单位在政府投资监管过程中的职责，要求有关部门和单位及时通报项目建设情况和信息，协调政府投资监管有关事项，解决政府投资项目监管过程中存在的问题。定期互通情况、研究问题，做好个案的指导协调和对共性问题的制度规范。必要时，可邀请部分政府业主列席会议，听取意见和建议，提升监管水平。

5.6 强化政府投资项目的竣工验收和后评价

政府投资项目建成后，项目业主应当在规定时限内编制完成工程决算和竣工财务决算，报财政部门审批。投资评审部门对政府投资项目概算的执行情况和工程决算、竣工财务决算进行评审。竣工财务决算未经评审，不得办理工程价款最终结算和竣工验收。要进一步健全政府投资项目后评价制度。重大政府投资项目在建成交付试用期满后，投资综合管理部门或有关行业主管部门应当组织有关专家和机构依据经批准的可行性研究报告等文件，对项目前期工作、实施情况、工程质量、投资效益、环境效益、社会效益等进行评价，并将后评价结论报市政府。开展项目后评估工作是提高项目决策科学化水平，促进投资活动规范化运作，改进项目管理，提高投资效益十分重要的环节。政府要抓紧确立后评估的法律地位，制订项目后评估实施办法，以指导政府投资项目后评估工作的组织、协调和管理；要建立后评估计划、组成后评估小组、现场调查和资料收集、选择方法和比较分析、撰写后评估报告、总结反馈；应规范后评估方法，总体上采用定量与定性分析相结合的方法，建立科学分类、管理规范的后评估项目数据库，加强信息交流与资源共享，逐步形成后评估信息系统，提高后评估对政府投资项目管理的指导作用。

5.7 开展政府投资监管联动绩效评价

政府投资监管联动绩效评价应达到以下几个目标：一是促进项目资金合理、有效的使用；二是促进项目的后续经营达到预期效果[12]；三是促进项目达到公共服务目标；四是加强权力的制约和监督。政府投资监管联动绩效评价工作要贯穿整个项目生命全周期，具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期。要结合实际，选择具有代表性和社会影响力的项目进行政府投资监管联动绩效评价，不断总结和积累经验，逐步建立较为完善的政府投资监管联动绩效评价工作体系。进一步优化政府投资监管联动协调机制，加强公共资金管理，提高政府投资效益。

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