我国“三农”融资难问题的法律制度及组织机构原因探究

2012-04-01汪晓舟

长江大学学报(自科版) 2012年29期

关键词：三农商业银行贷款

汪晓舟

(武汉工程大学法商学院，湖北武汉 430205)

我国“三农”融资难问题的法律制度及组织机构原因探究

汪晓舟

(武汉工程大学法商学院，湖北武汉 430205)

“三农”问题始终是影响中国经济发展和社会稳定的重大问题，“三农”问题的解决直接或间接依赖于农村金融的支持，而我国现阶段农村融资困难严重影响了农村经济的发展。从农村融资的法律制度和组织机构2个方面探讨了当前农村融资困难的原因。

农村融资；法律保障；机构改革

自解放以来，我国一直采取侧重工业的发展战略，从而导致严重的城乡二元经济结构，使“三农”问题逐渐成为影响国民经济发展的“瓶颈”和影响社会稳定的隐患。“三农”问题的核心在于增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定和农村经济持续发展，所有这些措施都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持[1]。但我国现有农村金融体制不健全，农村融资困难。据《中国统计年鉴》2007～2009年的统计数据，2007年，我国贷款总额为454268亿元，农业贷款为15428.2亿元，占3.39%，乡镇企业贷款7112.6亿元，占1.57%；2008年，我国贷款总额542844亿元，农业贷款为17629亿元，占3.25%，乡镇企业贷款7454亿元，占1.37%。2009年我国贷款总额为681875亿元，农业贷款为21623亿元，占3.17%，乡镇企业贷款9029亿元，占1.32%。“三农”融资难问题已经成为桎梏农村经济发展的关键所在。

而“三农”融资难的问题表象背后，是我国“三农”融资法律保障严重不足和组织机构支农不力的现实。因此对我国现有农村金融制度及组织机构存在的问题进行深入研究，有着重要的现实意义。要改善我国“三农”融资困难的现状，必然需要完备的法律体系对其进行支持。虽然当前我国社会主义法律体系已基本建成，但体系内相关细节还需完善。而我国涉农法律保障体系发展滞后，严重影响了“三农”资金的融通。为此，本研究从涉农法律制度和组织机构2个方面对我国“三农”融资难的原因进行了探讨。

1 我国农村融资困难的法律制度原因

农村融资困难有多方面的原因，其相关法律制度不健全是其中重要原因之一。主要表现在融资类金融法律匮乏，农村融资法律监管缺位，及“三农”融资信用担保立法缺失几个方面。法律保障的缺位导致农村融资陷入无法可依的尴尬境地。

1.1 “三农”融资相关法律匮乏

我国现有金融法律体系中仅有《商业银行法》、《保险法》及《证券法》等几部法律，并没有专门具体的涉农融资法律，而一些详细规定都是以规章和规范性文件形式发布，如银监局发布的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》(银发[2001]397号)，及《农户贷款管理办法》(银发[2012]50号)等。

我国的《商业银行法》并无单独的农村融资法律条款，关于贷款的法律条款为第4章的第35条“商业银行贷款,应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查。商业银行贷款,应当实行审贷分离、分级审批的制度。”以及第36条“商业银行贷款,借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力,抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。经商业银行审查、评估,确认借款人资信良好,确能偿还贷款的,可以不提供担保”。从以上2条法规来看，农村中小企业或单一农户想从商业银行贷款融资，困难重重。首先，商业银行贷款门槛较高，审查严格，农村中小企业抵押物、质押物都严重有限，无法达到其贷款标准，而单一农户则更是如此，其宅基地等还为法律明文禁止作为抵押物。其次，就算有抵押物，但抵押物价值的实现还存在问题，因为农户贷款中抵押物普遍存在价值低、难以变现等问题。而涉农中小企业与农户想以资信免除担保，也存在困难。因为现阶段农村征信体系还极不完善，收集、整理、查询信用信息较为困难[2]。

同样，我国现阶段实施的《保险法》也全无农业保险条款，仅规定了人生保险合同与财产保险合同，且财产保险合同的相关规定完全不涉及农业保险。就发达国家的经验来看，农业保险的保障对于农村经济发展的作用是巨大的。而我国农业保险相关立法几乎一片空白，亟待完善。值得高兴的是，《农业保险条例》(征求意见稿)已于2012年5月4日发布，其中对政策支持、农业保险合同、业务规则等做了相关规定。虽然这是农业保险立法迈出的可喜一步，但仅仅是较低层次的立法草案，且远没有到可形成相关立法体系的地步。同时其政策支持的有关规定，如第9条：“鼓励地方各级人民政府采取保费补贴、经营费用补贴和再保险费用补贴等多种形式支持农业保险发展”，还有第10条：“鼓励农业生产组织通过宣传、组织、协助以及提供保费补贴等多种方式参与农业保险活动”，都有待于地方政府及相关农业生产组织跟进制定相应的惠农政策。

而我国《证券法》规定发行债券募集资金的标准为“股份有限公司的净资产不低于人民币三千万元，有限责任公司的净资产不低于人民币六千万元”。农村企业大部分都是无法满足这一要求的小企业，因此涉农中小企业先阶段基本无法通过证券来进行融资。

1.2 “三农”融资信用担保立法缺失

信用担保是指企业在向银行融通资金过程中，根据合同约定，由依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保，在债务人不能依约履行债务时，由担保机构承担合同约定的偿还责任，从而保障银行债权实现的一种金融支持方式[3]。“三农”融资信用担保是指通过信用担保增强三农融资渠道，为涉农中小企业及农户筹措资金服务。

我国虽然已经基本建成中小企业信用担保体系，但“三农”融资信用担保立法仍然存在缺失。现阶段担保立法相关法律法规有《民法通则》、《担保法》、《物权法》及《合同法》、《公司法》等。以上法律法规都是从大框架上对担保作原则性的规定，对担保行为进行具体规范的则是《建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》和《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》这类部门颁布的规范性文件。而这些法律法规及部门条例设立之初就没有将“三农”融资担保考虑在内，导致“三农”融资担保无法依其指导进行具体实践操作。

1.3 “三农”融资法律监管缺位

农村民间金融监管的法律缺位，没有制定专门的民间金融法律法规。目前仅仅借助散见于《民法通则》、《中华人民共和国合同法》中涉及农村民间金融法律法规条文来保护农村民间金融及解决其面临的问题是远远不够的[4]。而非法吸储和合法的民间借贷的界限，权威立法机构一直未能对此作出明确地解释。

2 我国农村融资困难的组织机构原因

我国现有农村金融机构相比之前已有了较大改善，主要有商业银行中的农业银行和中国邮政储蓄银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构有农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及新型农村金融机构中的村镇银行和农村资金互助社。虽然组织机构的发展较之以往取得了长足的进步，但仍存在一些问题。

(1)农业银行在20世纪90年代的商业化改革中转向城市，以营利性为经营目标，撤销了大量县级以下经营网点，不再面向单一农户和涉农中小企业开办业务，导致其支农力度严重减弱。2007年1月20日，在全国金融会议上，国务院总理温家宝为争论已久的农行改革方案最终定调：“整体改制，服务三农”。农行重新将市场定位于农村，加强了在农村地区的业务。虽然目前农行的三农服务在积极开展中，但之前改革造成县级以下经营网点的缺失是短时间内无法弥补的。而邮政储蓄银行从2007年成立之后开办农户小额贷款业务。其优点在于营业网点覆盖面广，贷款办理比较方便，但贷款额度较低。农户贷款最高额度为5万，商户为10万。

(2)农业发展银行作为政策性银行，业务单一，多为农产品收购贷款业务。其农业小企业贷款业务借款需“持有中央银行核准发放并经过年检的贷款卡、技术监督部门颁发并年检的组织机构代码证”，农村中小企业办理存在一定难度。同时农业发展银行资金来源一般为财政拨付、发行金融债券和中国人民银行的再贷款，融资渠道单一，很难为农村中小企业及农户提供多元的资金支持。

(3)农村合作金融机构中，农村信用合作社存在摊子大、底子薄、包袱重的历史问题。虽然通过新一轮农村信用合作社改革多数农村信用社经过清产核资明确了差距，压降不良贷款改善了资产质量，并经银监局批准，在原二级法人社的基础上，成立以县为单位的统一法人，结束了县内农村信用社多个法人、分散经营的历史。但仍存在股金稳定性差、外部股东作用发挥不充分、历史包袱尚未完全化解、资本充足率相对较低、经营机制亟需进一步转换、外来干预不同程度存在、竞争力有待增强等问题，导致了支农力度不足。

(4)农村商业银行是由农村信用合作社实现股份制改造后组建而来，主要存在的问题首先是股权结构和法人治理结构不完善。自然人股东股权分散难以监督银行的经营行为，且银行董事会监事会无法充分发挥监督、制衡作用，制约了农村商业银行的健康发展；其次农村商业银行风险管理能力不足，贷款审查制度执行不够严格，员工素质较低和管理方法落后，导致其不良贷款率与其他商业银行相比处于较高水平。根据中国银监会合作金融机构监管部主任姜丽明2011年8月接受记者采访时表示，今后将不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行。

2008年，银监会发布《新型农村金融机构2009年～2011年工作安排》，对三年的工作计划进行了具体的安排：2009～2011年，全国35个省(自治区、直辖市，西藏除外)、计划单列市共计划设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。银监会表示，截止2012年9月末止，成立的村镇银行为799家，贷款公司和农村资金互助社为59家，远没有完成计划。村镇银行与农村资金互助社都存在筹资困难的问题，居民收入水平不高，农民和乡镇企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长。同时机构成立时间较短，农村居民对其认可度相比传统商业银行较低。