合理配置民主党派政治资源的对策建议*

2012-03-31刘亮红

长沙大学学报 2012年3期

关键词：多党合作参政议政民主党派

刘亮红

(湖南省社会主义学院科研部，湖南长沙 410001)

合理配置民主党派政治资源的对策建议*

刘亮红

(湖南省社会主义学院科研部，湖南长沙 410001)

政治资源配置是变革社会中的一个重要发展参数。合理配置政治资源是现代民主社会制度的基础，也是政治民主的前提和推进器。政治发展中的基本变量即政治资源。如同经济发展需要市场优化配置经济资源一样，政治发展也必须建立在对政治资源的合理配置基础上，民主党派政治资源配置对民主政治发展关系极大，政党资源利用效率的高低与配置是否合理事关当代中国政治发展与政治文明建设是否成功。

民主党派;政治资源;内涵;体系;特征

合理配置政治资源是现代民主社会制度的基础，也是政治民主的前提和推进器。政治发展中的基本变量即政治资源。如同经济发展需要市场优化配置经济资源一样，政治发展也必须建立在对政治资源的合理配置基础上，民主党派政治资源配置对民主政治发展关系极大，政党资源利用效率的高低与配置是否合理事关当代中国政治发展与政治文明建设是否成功。

一以制度建设为基础，积极推进多党合作制度化、规范化和程序化，实现民主党派政治资源配置效率化

制度是现代国家的基础，是国家实现其社会治理的基本工具。制度资源对政党而言最重要的价值就在于它是一种合法合理的工具和手段。“没有强有力的政治制度，社会便会缺乏确定和实现自己共同利益的手段。”［1］多党合作制度作为我国的基本政治制度，是调整、实现各阶级阶层利益的最基本的调节器，其“政治制度化是政治体系的组织和程序获得价值(合法性)和稳定性(秩序)的过程，它包括制定共同的行为规则、建立稳定的组织载体、确立普遍的价值认同”［2］。因此，我国多党合作制度化既是多党合作制度规则不断完善、制度运行日趋规范的过程，也是制度基本功能有效发挥、共同价值得到普遍认同的状态。

(一)规范制度运行。1989年14号文件颁布以来，中央又陆续出台了中发［2005］5号文件、中发［2006］5号文件及《中国的政党制度》白皮书。多党合作制度的制度化已经有了很大进步，但相比我国民主政治进程的发展及社会生活对多党合作的要求相比还有较大的距离，工作中主观性、随意性倾向重;多党合作制度在国家政治制度中的地位有了很大提高，但是在多党合作的具体原则、参政议政与民主监督的范围、内容、途径、方式等都缺乏相关规定，致使民主党派的制度性资源效应发挥不明显，民主党派人力资源不能充分利用。因此，须进一步规范多党合作的制度运行，用具体实施细则保障程序的完善，用法律法规保障制度的良性运行。

(二)确保程序优先。“民主制度若不能成功地逐渐创造出和谐一致的基本共识，它是一个难以运转和脆弱的民主制度。”［3］我国的多党合作制度“应当是实体(价值)合理性与形式(程序)合理性的统一”［4］，民主政治具有一些基本原则，比如多数原则、确认和保护公民权利原则、代议制原则、有限权力原则、法律面前人人平等原则等。民主政治本质上是一种程序政治，合乎程序理性是民主政治的本质要求。由于我国政治体制改革相对滞后，在长期的国家政治生活中，仍一定程度地存在重实体轻程序的“程序工具主义”观念，给多党合作制度的发展及我国民主政治建设的进程带来一些不良影响。可以说，存在于我国民主党派政治资源现状中的队伍建设滞后、资源总量不足、优势资源不明显、民主党派发挥作用受限、民主监督乏力等问题或多或少都可以归结到程序的缺失或不完善上来。在民主党派参政的一些重要问题上，民主党派不能真正实现利益表达与利益协调的参政目标，也无法完全发挥民主党派参政议政与民主监督的作用。因此，多党合作制度建设确立“实体与程序协同发展，程序先行”的原则，确保程序优先对民主党派政治资源的合理配置与充分利用意义重大。

(三)规范主体行为。这里的主体是指我国政治活动中的两大主体，即中国共产党和以民主党派为主体的党外代表人士。规范主体行为主要是指对政治行为主体恣意行为的限制，尤其是对政治行为主体权力行使的规制。标准的权力或权利运行路径，需要系列规范来确保活动实效。“程序制度虽然体现为一定的步骤、方法和时限等形式性规则，但其实质在于通过对程序参与者的角色定位而明确其权利(权力)义务(职责)，使其既可以各司其职而又互相牵制，从而减少恣意发生的余地，这在实际上是对主体绝对权利(权力)的一种限制。”［5］失去制度约束的权力和权利程序，必然导致程序的混乱，而程序的混乱，将直接造成失去程序功能的结果。在多党合作中，中国共产党与各民主党派是合作的双方，民主党派的角色定位在于“一参加三参与”。但是，作为执政党的中国共产党如何实现领导，民主党派如何实现好“一参加三参与”，都是程序方面的问题。但我国在这些重要的政治行为上所做的程序性规定都缺乏，对中国共产党范围极广的领导权力的规范比较明确，而对民主党派参政的行为规范则比较模糊。这在很大程度上限制了民主党派行为主体的作用空间，从而影响民主党派政治资源配置效率的提高。因此，制度建设的重点是严格程序，因为程序更能体现法治原则，优越的制度也需要更完善的工作程序。只有这样才能保障制度目标的实现、补充实体制度的不足并尽可能纠正实体制度的偏失［6］。

二以人才使用为保障，突出实职安排，优化政治安排，拓展社会安排，实现民主党派政治资源潜力现实化

“资源作为不同群体、不同利用方式的唯一受体，不同利用方式带来的效益和结果远不一样”［7］，善于利用和优化资源是民主党派提高履职能力的一个重要条件，关系到政党的执政基础是否坚实雄厚，民主党派的民主监督、参政议政、服务社会的能力是否强大，民主党派的合法性基础是否坚实。因此，统战部门要加大民主党派成员党派安排、政治安排、实职安排、社会安排的制度化渠道和途径力度，化民主党派的资源潜能为建设民主政治的实际效能。为此，要贯彻以用为本的方针，进一步加强党外代表人士的选拔工作，处理好实职安排、政治安排和社会安排之间的关系，突出实职安排，优化政治安排，拓展社会安排。

(一)加大实职安排力度。按照中央的要求，要重点在行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的各级政府职能部门安排民主党派人士担任领导职务。如部门领导职数已满，要采取超职数配备1名党外干部，先进后出、逐步调整的特殊措施。在每次公开选拔领导干部中，有些职位要明确选拔党外干部，并根据党外干部的实际情况制定有别于中共干部的选拔条件和选拔办法。要从我国民族众多的实际出发，注重选拔既是少数民族又是党外的具备“双重身份”的干部，实现党外干部、少数民族干部和妇女干部的合理配备。同时，要结合党外人才分布的新变化，逐步打破部门、行业、身份等限制，拓宽选拔党外干部的渠道和途径。各级法院、检察院中安排党外人士的数量也要逐步增加。

(二)优化政治安排结构。政治安排的主要作用是在国家基本政治架构内，为党外代表人士提供参政议政的平台。要按照中央的要求，保证民主党派在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子中有适当数量，在各级政协中占有较大比例。同时要改进和完善政协委员产生的办法，以增强政协委员的政治责任感、时代紧迫感和崇高荣誉感。要增加新的社会阶层人士等“体制外”人士在政协委员中的数量，以优化政协委员的结构。安排政府参事和文史馆馆员要重视其统战性的特点，尽可能安排党外人士。

(三)拓宽社会安排渠道。社会安排主要指在各种社会团体中的安排，如海外联谊会、党外知识分子联谊会、归国留学人员联谊会等。要在扩大、拓展统一战线有关团体的社会安排的同时，统战系统外的各种团体中也要逐步安排一定数量的党外人士，为民主党派成员发挥作用提供更多的平台和更广阔的舞台。

三以同心品牌为抓手，实现民主党派政治资源配置力最大化

思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度最鲜明的特质，是我们不断发展民主政治，建设社会主义和谐社会的有力保证，给我们解决建设中国特色社会主义伟大事业的“力”的问题提供了明确的思路。我们都知道，力是物体对物体的作用，而力对物体的作用效果则取决于力的三要素:即力的大小、力的方向与力的作用点。从资源配置角度来看，民主党派只有坚持“思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”才能分别解决民主党派政治资源配置的力量方向问题、大小问题及作用点问题，从而达到民主党派政治资源配置力的最大化。

(一)以强化政治共识为前提，坚持民主党派政治资源配置的正确方向。十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体就指出:“爱国统一战线的团结，是建立在对重大问题的共同认识基础之上的。”重大问题的共识主要指的就是自觉坚持中国共产党的领导及走中国特色社会主义道路的坚定信念。这是最大的共识。这是思想上同心同德的保障与前提。各民主党派自觉接受中国共产党领导，坚持正确的政治方向，是中国民主党派不断发展的根本保证，也深刻揭示了中国特色政党制度的灵魂。民主党派在政治实践中只有不断强化党派成员走中国特色社会主义政治发展道路的政治共识，才能争取到更多的人心，才能凝聚到更强的力量，同时在投身于多党合作事业的过程中实现自身资源配置的合理优化。

(二)以能力建设为目标，增强民主党派政治资源整合力度。加强参政党能力建设，是新形势下巩固和发展多党合作的客观需要，是发挥参政党作用的前提与基础，事关民主党派政治资源配置成效。应提高政治把握能力。政治把握能力，主要是指能够科学判断形势、适应历史趋势和准确把握方向，善于从政治上观察、分析和处理问题的能力，主要包括政治鉴别能力、政治敏感性和政治坚定性。这是参政党的首要能力要求，也是民主党派的安身立命之本。应提高参政议政能力。参政议政是民主党派的重要职能，也是在国家政治生活中发挥作用的重要着力点。提高民主党派的参政能力和议政能力关键就是要在“一参加三参与”的过程中能够准确把握定位，充分挖掘优势，积极发挥协商、监督等作用;善于围绕事关国计民生的重大问题，深入实际开展调查研究，具有开拓精神和创新思维，发表的政见具有前瞻性和战略性，提出的对策建议具有针对性、现实性和可操作性，在推进党和政府决策科学化过程中发挥建设性作用。应提高组织协调能力。提高组织协调能力首先要确定全局观念，要以大局为重，在工作中善于谋划部署、合理配置资源、有效沟通交流、形成整体合力、推动任务完成。提高合作共事的能力，必须要牢固树立合作共事的意识，想问题、做事情，必须要以大局为重，要讲团结、讲合作;要善于协调，注重沟通，通过协调和沟通化解矛盾、消除误会、增强团结、增进友谊，通过协调来疏通关系，调整利益，形成共识，寻求合作，以达到和谐相处、合作共事的目的。

(三)以参政履职为根本，找准民主党派政治资源合理配置的作用点。政治资源不同于自然资源的一个重要特点就是其自生性，也就是说，自然资源的使用过程就是资源消耗的过程，用一点少一点，而政治资源不同，资源使用的过程同时也可以是资源生产的过程。民主党派参政议政的过程既是民主党派利用自身优势资源，发挥民主党派资源效能的过程，同时也是民主党派吸收外部优质资源(如来自执政党的分配性政治权力资源、制度支持资源和社会资源等)并进行资源配置的过程。

围绕中心，服务大局，是现阶段促进经济社会又好又快发展、建设和谐社会的必然要求，同时也为民主党派参政履职、发挥政治资源优势作用提供了载体。各民主党派要坚持以科学发展观为指导，就事关全局的中心工作和重大问题，集中考察调研，提出对策建议，为党和政府科学决策、民主决策提供参考，这是民主党派政治资源合理配置的作用点。

民主党派政治资源的阶层性与公共性决定了民主党派的参政议政反映的不仅是本党派的利益诉求，还是社会的公共性诉求，民主党派的参政议政不仅是进一步扩大民主党派成员有序政治参与、最广泛地动员和组织民主党派所联系群众依法管理国家和社会事务的重要途径，而且是民主党派通过参与公共事务管理、参与公共决策、提供公共服务以获得自身权威性与合法性资源的形式。也只有通过参政履职，民主党派政治资源的资源优势才能为社会所认可和接受。

四以程序建设为重点，保证民主党派政治资源效益最优化

程序是为进行某项活动或过程所规定的途径，由相关序列组成，因此，程序建设是通过对组成程序的各序列进行调整来实现的。多党合作的程序制度建设，应该围绕如何调整好“政党权力与个人权力之间、政党与权力之间及政党权力与社会公共权力之间”［8］这三种关系如何实现“政治协商、民主监督、参政议政”，如何保障“一个参加三个参与”来进行。

(一)调整领导与合作的程序。中国共产党的领导是核心，各党派合作是基础。因此，必须就实现领导与合作的具体的方式作程序性规定，并应将这些程序以规范性文件的方式固定下来，形成制度。首先要对在领导与合作关系中处于资源优势不明显一方的民主党派在多党合作关系中享有的具体权力及这些权力的实现方式作程序性规定，并固化为制度文本。其次是作为合作者的民主党派的知情权范围及其如何保障、合作者的参与权范围及其如何保障、合作者的豁免权范围及其保障制度等都要作严格的程序规范，这是充分发挥民主党派政治资源效用的作用前提。再次是对民主党派与服务社会发展中的公共决策参与权的范围及保障条件、民主党派服务中心工作的权力范围和程度大小也宜做明确的程序调整。

(二)调整政治协商的程序。从程序上看，政治协商既是实现共产党领导的过程，也是各民主党派参政的过程;从资源角度看，政治协商既是民主党派利用政治资源的过程，也是民主党派开发、配置资源的过程。在这一过程中，保证政治协商的实效与权威是程序建设的基本要求［9］。在这个过程中，程序的保障尤为重要。政治协商之前，民主党派必须对来自所联系群众的意见作广泛的收集、整理，必须对意见所反映的情况和问题进行深入、细致的调研，那么就调研的范围和内容，即民主党派调研所能享有的知情权必须有明确的规定，另外协商的时间、主体、范围、协商的具体形式与方式、对参政议政所议及问题的反馈与措施、协商内容的公开范围与程度、协商结果的回告等等都是必不可少的程序建设的内容。

(三)调整民主监督的程序。我国的民主监督主要是党际监督，重点是民主党派对共产党的监督。由于我国的政治体制中，作为执政党的中国共产党具有先天的政治优势与先天性政治资源，加上其处于领导者的地位，作为处于参政党地位的民主党派履行监督执政党的职级除了要克服传统政治文化中的很多影响外，最重要的是要保障民主党派在监督程序中的地位，并明确赋予民主党派切实管用的监督权力，保证民主党派的监督实效是程序建设的目标与重点。目前，在我国的民主监督中民主党派的监督权力与监督实效的保障方面尤其缺乏相关规定，致使民主党派的监督地位名至而实不归或者在很大程度上仅停留在理想层面，实践效果不明显。据我国民主党派民主监督的实际，我国的民主监督程序建设应重点规范以下方面:监督者的知情权及范围，相关知情权的保障制度，监督者的权力与保障制度，监督的内容、方式、监督效果反馈、监督过程及结果的公正公开等等。

(四)调整参政议政的程序。首先是必须明确参政议政者的主体产生程序，即参政议政人员的选拔或选举程序，参政议政主体的任命程序，各种参政议政的时限、方法和步骤，参政议政者的权利行使程序，接受参政议政者的义务及责任等。

民主党派政治资源将资源优势能否化为效能优势很大程度上取决于民主党派人才作用的发挥。因此，还应调整党派选拔任用的程序。

［1］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘为，译.上海:上海人民出版社，2008.

［2］崔珏.多党合作制度化问题探析［J］.广州市社会主义学院学报，2010，(4).

［3］［美］乔·萨托利.民主新论［M］.上海:东方出版社，1993.

［4］金太军，汪波.程序文明:政治文明的切入点［J］.甘肃理论学刊，2004，(3).

［5］［9］农工党湖北省委会课题组.论多党合作制度建设中的程序先行——关于多党合作制度化、规范化、程序化的新思考［J］.湖北省社会主义学院学报，2007，(4).

［6］莫纪宏.人大制度的程序之维［N］.法制日报，2008－04－13.

［7］封志明.资源科学导论［M］.北京:科学出版社，2004.

［8］游洛屏.论多党合作制度中的政治权力及其关系［J］.中央社会主义学院学报，1998，(4).

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1008－4681(2012)03－0048－03