治理变革与政府创新

唐 旭 郭乃正

（中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083）

治理变革与政府创新

唐 旭 郭乃正

（中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083）

政府创新能够促使政府寻求在体制改革外切入改革深水区，印证了世界对效能政府、民主政治、公平正义、治理变革的公共诉求。治理变革是从世界性治理趋势出发，结合我国治理的引入与实践，为政府创新提供理论依据，实现公民参与意识、扶植民间社会组织和扩大政府间合作治理的途径。

治理理论；治理变革；政府创新

一、治理变革与政府创新的辩证关系

中国的改革过程，实质上就是中国政府推动制度创新的过程，是新制度安排被构造及旧制度安排被替代的过程。政府创新包括中央政府与地方各级政府纵向层面的法制、文化、组织、机制的创新。

首先，治理改变了传统的政府执政的价值理念，代之以民主、法治、服务、效率、责任等，这些管理主义与民主政治的价值目标促成了当今政府趋向于服务政府、法治政府的塑造。其次，治理导致了中央与地方政府、政府与市场和公民之间关系的变化，通过产权化改革与分权，地方政府得到了发展地方经济的主动权的合法性地位，同时市场经济活力得以体现，民营经济及其他经济成分分担起发展经济的责任。再次，治理理论要求公民、社会团体组织与政府一起合作管理公共事务，并且提出通过制定各主体之间的职责与协调冲突的制度安排与规则，即提出了多中心治理的参与机制。最后，治理变革与我国行政改革的进程把政府创新推到了眼前。经过几十年的政治、经济、社会方面的改革，在我国改革取得建设市场经济、发展民主政治的成效时，改革的缓慢彰显无疑，涉及公共事务的治理方式、民主参与的强烈需求、公共利益的表达与渠道的创建，这一切都指向了政府治理模式的变化。［1］

二、治理有助于推动政府创新

就我国政府创新的实际成效来讲，治理推动政府创新的效果如下：其一，改变政府创新动力模式。政府创新的动力因素普遍归因于外部的压力与政府自身的创新需要。外部的因素，国际政治经济形势的发展以及全球化治理的浪潮直接给我国政府的执政模式提出了质疑。就内部而言，我国处于改革深水阶段，社会诸多风险因素造成社会存在影响和谐的因素，政府自身内部改革和治理能力提高的需求也促使政府致力于创新领域。其二，增强创新的民主性。地方政府理所应当成为政府创新中制度供给的主体，但限于我国的政府创新都是在地方政府单一主体的推动下进行，其他主体创新的持续性以及实际效果难以考查，治理便给出了在政府作为创新主体的基础上，从公共政策角度出发，通过建立信息沟通渠道，加大政府制度创新的合法合理性。其三，扩大创新的层次与创新方式。利用新技术来提高治理水平，这里主要是指沟通工具、沟通规则、矛盾调理机制以及以互联网为基础的治理技术，来推动从技术创新到机制创新的过渡。杨雪冬在肯定技术从微观上影响制度结构的基础上分析了秘密划票间、廉政账户、政府上网三个技术性治理案例，从实践上印证了治理技术应用的可行性，同时分析了影响政府技术创新诸多因素。其四，推动政府创新的竞合。地方政府行政行为，涉及了地方创新成果与政绩，可能会引起新制度经济学所分析的地方政府在制度创新上恶性竞争。因此，治理从构建区域间、政府间沟通机制出发，改变完全竞争局面而企图建立一种具有更大规模效应的制度创新。

三、治理推进地方政府持续创新的途径

（一）推动地方政府改革，切实发挥基层政府的桥头堡作用

从组织结构上看，一个国家的中央政府不容易改革，而地方政府却可以根据社会经济的发展进行适时的调整，我国地方政府改革的一个重要内容就是进行基层行政区划的改革。长期以来，乡镇政府作为最基层的政权组织形式，由于其运行全靠上级财政拨款，自身调动资源的能力较弱，加上机构臃肿，导致了效率低下，对上级的政策执行能力不强，不能充分发挥社会治理的作用。通过撤乡并镇，进行资源整合，节约资源，提高乡镇政府的资源调动能力，可充分发挥多中心治理中的政府主导作用。

（二）扩大基层民主，增强公民参与意识

我国公民的政治参与程度不高，以往政策的制定和执行都不能较好地反映和维护民众的利益需求，这是导致地方政府和群众之间“官民”矛盾的根源。要实现治理，必须充分发挥民众主人翁作用，强化官民之间互动。在基层区划调整基础上，有计划地推进乡镇党政干部直选，公推公选等扩大基层民主措施，努力扩大公民参与公共事物和政治生活范围和程度。

（三）扶植民间社会组织，培育公民社会

政府和市场之外，还存在形形色色的社团、协会等民间社会组织，被学者称为“第三部门”。民间社会组织以其自主性、中间性、利益指向性等特点，在政府和市场之外形成了第三种调节力量，成为社会治理的主体之一。但由于社会经济发展水平限制，我国民间社会组织发展水平参差不齐，有的变成了政府附庸，有的变成了不法商人牟利工具，有的则难以为继。鉴于此，为了充分发展民间社会组织这个社会治理主体，政府应该加强对民间社会组织扶持，从法律上对民间社会组织机构、人员、经费来源和管理等进行指导，引导民间社会组织有序发展。

（四）转变执政理念，扩大政府之间合作治理

改革开放以来，以“经济建设为中心”的政府方针逐渐演变为以GDP建设为中心。各级政府盲目追求GDP的增长，争相从事对GDP增长有促进作用的工程，而忽视民生等隐性政绩工程，导致了地方政府之间、上下级地方政府间关系紧张，开展了激烈的“零和竞争”。在治理理论看来，政府、社会、市场和公民等都是社会治理的多个中心，它们之间可以进行竞争合作达到共赢而不是“零和”，如湖南长（沙）、株（洲）、（湘）潭一体化自提出后，虽然省级政府强力推动，但由于狭隘地方利益和部门利益纠缠不清，导致20年来进展缓慢。进入新世纪后，特别是中央提出“中部崛起”战略后，长株潭“两型社会”建设改革试验区获批建设，长株潭地区经济社会发展加速，带动了整个湖南经济的发展。

［1］陈家刚.地方政府创新与治理变迁［J］.公共管理学报，2004（11）.

Governance Reform and Government Innovation

TANG Xu，GUO Nai－zheng （School of Public Administration，Central South University，Changsha Hunan 410083）

Government innovation can impel the government to enter the deeper level of reform，verifying the world’s appeal for efficient government，democratic politics，fairness and justice，and governance reform.Governance reform，based on the world governance trend，combined with China’s introduction and practice of governance，provides a theoretical basis for government innovation to achieve a sense of citizen participation，to foster the civil society organizations，and to expand the ways of intergovernmental cooperation in governance.

governance theory；governance reform；government innovation

D625

A

1673－1395（2012）03－0103－02

2012－01－25

唐旭（1987—），男，四川宣汉人，硕士研究生。

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com