吉林市农田节水灌溉存在的问题及其对策分析

周 波，刘 建，董继先，李 玲，刘宏伟

(吉林省水文水资源局吉林分局，吉林 吉林 132013)

吉林市位于吉林省中东部，地处长白山脉向松嫩辽平原过渡地带，是吉林省的第二大城市，是全省的水稻生产基地。全市境内流域面积为20 km2及其以上(含河长10 km以上)的河流有372条，河流密度为每1 000 km213条。吉林市多年平均降水量726.1mm，降水量随着地势从东南往西北逐渐减少。年内降水量分配不均，6～9月份降水量占全年的71.7% 。

1 农田灌溉用水现状

近年来，由于国家各项惠农政策力度加大，全市农业呈现出又好又快发展的良好势头，已建成五个国家级商品粮基地县(市)。近年来，粮食产量一直稳定在300－390万吨，占全省粮食产量的十分之一。

全市现有耕地面积998.62万亩，有效灌溉面积235.61万亩，占总耕地面积的23.5%，其中节水灌溉面积30.6万亩，节水灌溉工程率13.7%。

全市现有万亩以上灌区共计30座，设计灌溉总面积为139万亩，其中30万亩以上灌区一座，10～30万亩的3座，5～10万亩的3座，1～5万亩23座。全市农田综合灌溉定额为623m3/亩，水田灌溉定额为653m3/亩。

全市农田灌溉用水11.26亿m3/年，其中地下水1.86亿m3/年。由于受到节水投入等方面的限制，农田灌溉用水效率较低，灌溉水利用系数为0.50，与国内先进水平(天津市0.53)和国外水平(0.70 ～0.80)相比，用水效率不高，节水潜力较大。

2 节水灌溉存在的主要问题

(1)对节水灌溉的重要性和必然性认识不足。受传统灌溉模式的影响，群众的节水意识仍然比较淡薄，农民参加节水灌溉建设的积极性还没有充分调动起来。受经济利益影响，尤其是水资源相对充足地区的农民对搞节水灌溉积极性不高。

(2)节水灌溉新技术、新设备推广力度小，喷、滴灌等高效节水灌溉技术目前也仅局限用于少许菜田灌溉，只是作为示范工程，有待于在更大范围和更大规模推广。

(3)资金投入不够。大中型灌区老化失修、破损严重状况相对应的是灌区续建配套与节水改造投入不足。同时，大中型灌区田间工程、1～5万亩的中型灌区改造，尚缺乏稳定的投入渠道，与实际需要相比缺口更大。另外，在节水改造项目中，地方配套资金到位差，加剧了节水改造投入不足，影响了节水改造项目成效。地方配套资金到位差的主要原因是地方财政多为吃饭财政，加之目前很多中央补助地方的建设项目都有地方配套的要求，造成有限的地方财力在配套上捉襟见肘、资金筹措困难。

(4)现状条件下灌区自身利益与农业节水的要求存在矛盾。目前，水费收入是大中灌区维持正常运行的主要经费来源，而绝大部分灌区主要为农业灌溉服务，节水后水费收入随供水量的减少而减少，而且灌区为节水还要付出一定的人力、物力和财力，节水的社会要求与灌区管理单位的直接利益不协调，影响其节水的积极性。另外，有些灌区同时承担城市和生活等部门供水任务，在来水量有限的情况下，受利益驱动，有时会挤占灌溉用水。

(5)推进水价改革面临"两难"局面。一方面由于执行水价达不到供水成本，而且水费收入受年际降水丰枯的影响波动较大，加上灌区管理单位承担的防洪、排涝、生态保护等公益性支出得不到合理补偿，灌区工程设施不能正常维护管理，管理改革的措施无法有效实施和推进，已经影响到灌区的自身生存;另一方面，受粮食生产效益低、农民对水价承受能力有限以及目前国家实行的惠农政策等因素制约，提高灌溉水价面临很大困难。

(6)“喝大锅水”现象普遍存在。受经济条件制约，绝大部分灌区支渠以下都没有衬砌、节水工程建设滞后，而且都只是实行渠首计量，干渠以下没有计量设施，尤其是末级渠系就更谈不上节水改造了，导致难实行终端水价，水费征收依然是按亩(或人)平摊，造成多数群众千方百计开大沟、挖深沟强引灌溉水。另一方面，群众自己搞节水灌溉工程，节约了用水，增加了投资但水费不少交，这种喝大锅水的现象在一定程度上影响了群众建设节水工程的积极性。

(7)用水户协会参与管理受到工程条件与运行经费制约。目前，农民用水户协会参与灌溉管理与自主管理的能力不强，主要体现在以下两个方面。一是灌区田间工程标准低、配套差、老化破损严重，维修管理经费需求大，再加上农民"一事一议"组织困难，用水户协会缺乏能力筹集资金用于改善工程条件，制约了协会的工程管理与用水管理能力。二是用水户协会缺乏足够的运行经费支持，人员待遇低，而近年社会上农民用工报酬的增加对协会工作人员的稳定性带来冲击，消弱了协会的管理与可持续发展。

3 对策和建议

3.1 建立稳定的投入保障机制

对于大型灌区，一是中央应加大财政投入力度，减少地方匹配比例，特别是对粮食主产区和地方财政困难地区，加大中央财政投资比例;二是加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的地区进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水改造的可持续性。

对于中型灌区，建议加大国家农业综合开发项目对重点中型灌区节水改造的投入力度，此外，启动一般中型灌区节水改造，同时，建议将中型灌区节水改造列入国家基本建设投资计划。

建议将已改造骨干工程控制范围的田间工程改造纳入中央小型农田水利资金一并考虑，结合小型农田水利补助资金以及支农、国土整治等其他渠道资金，逐步加大田间工程改造投入，建立中央补助性投入与群众投劳投资相结合的有效机制，使田间工程改造与骨干工程改造同步推进，发挥灌排工程整体效益。

灌区末级渠系建设相对滞后，用水过程中跑、冒、漏的现象很严重。建议加大对灌区末级渠系建设的投入，提高末级渠系水利用系数。

3.2 健全完善相关政策法规

应该在国家层面统一界定灌区性质和经费政策。灌区以灌溉供水服务为主，虽然具有供水功能，也有水费收入，但其服务于农业与农民，属于弱势阶层，由于政策原因灌区水价达不到成本，政策性亏损严重，不可能实现自收自支，应该针对灌区的特殊情况，从国家层面明确灌区定性与相关政策，促进灌区良性发展。对于兼有提供城市供水服务的灌区，合理定性，制定政策，使灌区能够优化配置有限水资源，以工业城市水费收入弥补农业水费不足，维持正常运行管理。

(3)加快推进水价改革步伐，提高农业供水价格。灌区现行水价低于供水成本，随着工程的投入，工程管理及运行经费也在提高。重新核定水价，在保障灌区正常运行的同时，也起到用价格杠杆调动用水户节水积极性的作用。

(4)建议对节水重点试验站在资金上给予大力扶持，使其能够开展更多的试验课题，探索更好的节水灌溉方式，为推广农业节水灌溉提供可靠的依据。

(5)继续推广农民用水户协会，制定行业性法规，使灌区末级灌系工程及末级渠道供水管理水平得以进一步的保障和提高。