制约上海电网建设的因素和对策

张 震，徐 坤

（上海市电力公司，上海 200122）

根据上海2010—2020年负荷和用电量预测数据，到2020年上海全市的用电量将达到1 850亿kWh，电力需求达到3 800万kW，与2010年上海全市的用电量1 335亿kWh和电力需求2 650万kW相比，用电量和电力需求都有很大增长。“十一五”期间，上海平均每年投入80亿元用于电网主干网架和外来受电通道的建设，上海电网已经初步形成800kV特高压受电结构和500 kV双环网网架，实现了7个220kV独立分区运行。但是作为受端电网的上海电网，电源供电能力增长滞后于电力负荷增长速度，特别是随着政府“上大压小、节能降耗”能源政策实施，网内发电能力、备用能力明显不足，电网运行的安全稳定存在隐患；另一方面区外受电通道实际受电能力不足，局部电网结构相对薄弱，局部地区电网性缺电形势依然严峻，因此还需进一步加大电网结构优化、加快推进局部电网建设力度。目前上海的电网建设，要面对土地等资源的日益稀缺，面对节能环保的刚性制约，特别是社会公众对电网设施的环境影响的疑惑，导致电网建设工程受阻事件频频发生，电网发展受到严重制约。

1 上海电网建设中的若干问题

当前电网建设受到的外界制约因素愈来愈多，电网建设阻力重重，许多电网建设项目的前期工作举步维艰，电网建设严重滞后于规划进度。

1）电网建设相关法规适应性不强 电网建设项目的实施，目前主要依据1995年颁布的《中华人民共和国电力法》，但这部法律规定的内容已经不能适应社会经济发展情况。最新颁布的法律、法规，如2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》，2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，虽然对电网建设的一些问题作了原则性的规定和说明，但是还没有配套的执行细则，有待于进一步结合具体情况对电网建设实际操作作出明确规定。

2）对电网建设的重要意义认识不够 城市基础设施是经济发展和社会生活的平台和载体，没有基础设施，就没有经济发展。电网是重要的城市基础设施，是城市发展的能源命脉，具有公益性和公用性的特点。但是作为推进电网建设的主体，个别地方政府从局部利益和眼前利益出发，只关注本地区直接得益的35kV电网项目，对于220kV及以上基础电网特别是跨区电网的建设项目支持不力，某些地方政府甚至不顾电网建设的公用性和公益性，有意提高电网建设中征地、拆迁的相关费用，电网建设项目很难开展。

3）电网建设的协调合作有待加强 电网是一个系统，如果没有220kV及以上变电站和线路的支持就无法维持本地区的电网安全稳定运行。基础电网的建设涉及到政府各委办、规划、土地、环保、市政、水利、绿化等多个职能部门的协调，并需要社会各方参与和支持。但是在电网建设过程中，政府相关职能部门仅仅进行流程审批，在指导帮助电网企业解决项目建设中遇到问题中没有发挥应有的作用。各级政府应充分认识到电网建设对上海城市发展的重要意义，正确处理好局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益之间的关系，推动上海电网发展目标的实现。

4）电网规划黄线保护依然困难 自2006年开始，上海市城市规划院开展电力黄线规划工作，缺少对电力规划黄线保护的相关管理办法，导致无法有效控制已形成的电力黄线，规划项目用地频繁被侵占。在实地调查中发现，500kV线路走廊经常被违规搭建的一些建筑物、构筑物和超过批准期限临时建筑侵占，但是政府相关部门执法力量不足，执法速度远跟不上违法搭建的速度，甚至出于某些地方利益的考虑，默许500kV线路走廊下项目建设，导致架空电力线路走廊通道的非法占用，影响了电网安全运行。

5）电网建设的土地取得周期长 上海电网建设，郊区变电站选址、线路塔基用地涉及农田较多。2006年9月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，特别指出要加强对基本农田的保护，对不属于“圈外”、“区内”的土地转性难度很大。目前，外环线以外的220kV以上输变电项目大都属于市级“圈内”、各区县“区外”的项目，必须上报国土资源部。上报国土资源部审批前，建设单位必须具备建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、土地利用总体规划调整批准、新增耕地确认书以及完成劳动力安置、拆迁补偿等工作。但是，上述工作在内的许多手续办理并不是电网建设单位所能控制，土地预审的申报周期大大延长，项目后续工作难以展开。

6）电网建设的环境影响得不到正确引导电网建设对环境的不利影响除了视污染和噪声外，还有对周围环境电磁辐射，不过只要按照有关标准控制项目的质量，这些污染并不会给居民的健康带来影响。事实上目前上海新建的电网项目都符合或高于国家环境评价标准和环保测评要求。然而，由于社会上一些不负责任的片面和含糊的说法，误导了公众对电网产生电磁辐射作用的认识。遗憾的是政府和有关部门没有及时给予纠正和引导。许多居民担心电磁场影响身体健康，阻挠在生活区附近建设高压电网，还有许多220kV线路走廊下的民宅居民，强烈要求拆迁到远离线路的地方。

2 解决上海电网建设问题的对策

1）完善电网建设相关法规、政策，依法推进电网建设 近年来，我国很多经济发展较快的省市，都颁布了关于电网发展的地方性法规或政府规章，为当地的电网发展提供了政策支持。上海作为国际化的大都市，社会经济发展迅速，电力需求的要求不断提高，电网建设的紧迫性日益凸现，一部关于电网建设的地方性法规亟待建立。因此建议政府有关部门及时修订本市基本地价标准、电网建设征地、拆迁补偿原则，明确各级政府和相关部门管理职责，理顺电网建设审批流程。统筹安排电网建设用地，保障落实电网建设用地，使电网建设成本在法律框架下得到有效控制，保证上海电网建设的顺利进行。

2）逐步形成“政府支持、各方参与、企业实施”的建设格局 电力体制改革厂网分开后，电力工业的管理职能移交政府部门，政府支持是当前电网建设的重要保证。要推动建立电网建设和管理的长效工作机制，就必须强化“区县政府作为推进电网建设的责任主体地位”，逐步形成“政府支持、各方参与、企业实施”的电网建设格局。

3）电网建设规划应当有超前的意识 高度重视电网规划与城乡规划、土地总体规划等规划的衔接，进一步落实规划黄线保护外部条件。电网建设规划应当有超前的意识，在当前开展“十二五”规划的同时，还要开展中期和长期规划，根据当地的发展前景启动远景电网规划。要提前做好大规模居民住宅区建设相关的输变电工程衔接协调，实现电网规划与其他规划有机衔接和同步实施，切实做到电网建设科学规划，统筹安排变电站建设用地和线路走廊，先行土建、线路建设，规避在以后建设中出现与居民的矛盾和纠纷。

4）统筹平衡，有效落实电网建设用地 地方政府作为土地管理和耕地保护总负责，要在现行加强耕地保护、控制建设用地的政策下，统筹平衡保障电网建设用地指标；各级土地管理部门也要依据城市总体规划、城镇、乡、村庄规划，把电网的建设用地纳入各区县年度土地利用计划中。而变电站规划选址要避让“基本农田”；如无法避让，应当做好协调工作。例如在土地总体利用规划中，将电网建设涉及的农用地，调整为“圈外”、“区内”建设用地，确保电网的建设用地有效落实。

5）加强正面宣传，关注资源环保保护 加强电力知识的科普宣传，充分发挥报纸、广播、电视、网络等新闻媒体作用，让公众正确了解电网电磁场对环境的影响，消除公众对电网建设的担心和疑惑。电网建设项目的环境评价，要以国家有关的环保标准为依据，重点关注电网建设的土地资源及环境保护。电网建设单位要顾全大局，履行公益事业的社会责任，在电网建设的过程中加大技术创新力度，优化设计，积极应用高新技术，采用节能型、紧凑型、同杆多回线路技术，优化变电站建设模式，尽量减少占用土地等自然资源。

3 结语

“十二五”期间，上海社会经济还将快速发展，特别是目前面临的经济转型，以及居民生活质量和消费水平的不断提高，上海的用电需求也将加速增长，电网建设必须跟上上海建设国际大都市的步伐。目前上海电网建设面临着许多困难，主要涉及到土地规划的制约以及公众的理解，因此必须理顺电网建设和农业用地的关系，做好公众对电网运行的环境影响理解的引导工作，这需要包括政府和电力部门在内的全社会共同努力。特别是政府应当充分重视电网建设的重要性，顾全大局，在用地的问题上给予电网建设有效的支持；电力建设部门也应当努力提高电网建设的质量，优化变电站建设模式，尽量减少占用土地等自然资源，减少电网建设带来的负面影响，让上海的电网建设超前于经济发展，为上海的经济发展提供足够的动力。