中美高校校园交通安全管理比较研究

刘艳华

中美高校校园交通安全管理比较研究

刘艳华

中美高校交通安全有诸多相同之处，但是管理主体法律地位的确立及依法管理是导致中美两国高校交通安全差异的重要原因，我们要吸取先进的管理理念，改革与完善我国高校交通安全管理主体的法律地位，确保高校园区交通安全。

中美高校；交通安全；管理主体；比较研究

我国高校园区交通事故频发已经引起社会各界的广泛关注，为了寻求最佳的解决路径笔者试图通过中、美高校交通管理的比较研究得到启示。美国被称作是车轮上的国家，也是世界上高等教育最发达的国家之一，但在每年发生200多万起交通事故中，高校园区发生交通事故还不到全国发生总数的0．5%，低交通事故和校园交通井然有序值得我们借鉴。

一、中美高校交通安全管理可比性

尽管中、美两国在政治、经济、文化诸方面存在许多差异，但在高校园区的交通安全管理工作上仍有许多共同点。当下，我国共有普通高等院校2 305所，在校本科生人数21 446 570人，研究生1 404 942人。另据2010年有关部门统计：中国目前的汽车保有量8 500多万辆，居世界第二，私家车保有量达7 206万辆，占汽车保有量的73．2%。国家汽车保有量的增加，不可避免地反映在高校园区汽车的通行量的增加上。美国是世界上高等教育最发达的国家之一，目前拥有3 700多所高校，每年有14 000 000人进入大学学习。美国还是全球外国留学生最多的国家。据统计目前在美国各类高校学习的各国留学生达600 000人，约占当年世界各国招收的外国留学生总数的三分之一。而被称为“车轮上国家”的美国汽车保有量为2．46亿辆，居世界第一。中美两国在高校数量、在校生数量、通过校园的车辆等方面具有许多相似之处，因此决定两国在校园交通安全管理方面也存在许多相似之处。

首先，管理需求相同。两国高校交通安全管理工作都是为了满足高等教育事业发展及安全的需要；第二，服务对象相同。它们的具体服务对象都是高等学校及其师生员工，有着相同的安全服务方式和手段，形成一定的校园交通安全保卫工作共同规律。第三，基本矛盾相同。两国高校交通安全管理工作面临的基本矛盾都是校园交通事故危害与高校的交通安全需要之间的矛盾。第四，解决方法基本相同。一是制定相关法律、法规，实行依法管理和有效履行职责；二是运用正确工作方法实施科学管理等等。尽管如此中美国高校园区交通安全管理仍有很多差异。

二、中美高校园区交通安全管理上的差异

（一）管理交通的主体及法律依据不同

美国安全管理主要是靠高校警察。从1903年到1968年校园警察机构在美国高校内部普遍设立，它的职责是管理包括道路安全在内的校园安全保卫工作。布什总统在1990年9月19日签署公布了《1990年校园安全法》，使校园保卫有了联邦法律依据［1］79－83。马萨诸塞州等一些州的州议会于1994年前后也对校园安全进行了专门补充立法。无论是联邦法律还是各州的专门立法它们都对校园警察的任职、条件、权力及对校园保卫的要求作了详细的规定，使校园警察制度逐步趋于完善［1］79－83。把高校交通安全管理纳入校园安全法是美国高校交通安全管理的一大亮点，美国高等学校校园安全包括治安安全、道路交通安全、消防安全等，高校道路安全管理包含在校园安全管理之中。负责安全管理的人员一般由三部分组成：一部分是执法警察，他们是以教工身份招聘的却享有与地方警察局同样的执法权；另一部分是安全管理人员（包括负责监控的技术人员），他们没有执法权；第三部分是保安人员，他们接受校长领导，由校警察局长统一指挥。

而我国高校道路安全管理在立法上却是盲区，理论界也很少有人关注。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第一款“‘道路’，是指公路、城市道路和虽然在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。”依照此规定。从这一法律规定上看，高校道路交通并非该法律意义上的“道路”［2］，我国在立法上至今还没有做出规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十七条规定：“车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。”根据该规定，高校园区发生交通事故在报案后的管辖权归属公安机关交通管理部门，那么在高校园区未发生交通事故或发生交通事故还未报案的管理权应当属于谁？对于允许社会车辆通过的开放式、半开放式的校园道路交通，依法应当由公安机关交通管理部门管理，但实际上仍然属于高校园区之内，这里成了管辖松散区。而管辖权更加模糊的是开放与半开放的道路与校内道路连接地带。但无论法律有无明确规定，在我国高校园区没有出现管辖真空，这些园区道路交通安全问题全部由校保卫部门承担起来。

我国高校安全保卫部门一直担负着校园交通安全的职责，但是履行职责的法律依据却非常薄弱。1988年4月经国务院批准，公安部、国家教委、劳动人事部、财政部联合下发了《关于在部分高等学校设立派出所实施办法的通知》，根据该文件精神，全国重点高校保卫组织开始组建公安机构，这些学校的道路交通由公安部门负责。1994年4月，国务院下发了《国务院批转公安部关于企业事业单位公安体制改革意见的通知》，“对企业事业单位设立的公安机构，原则上应予撤销”。但“考虑到重点大学的特殊情况，对其已设立的公安派出机构，先维持现状，暂予保留”。重点高校公安派出所虽然保留下来了，但却没有了执法权。2002年12月，《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》指出，“党中央国务院进一步明确要在重点高校派驻公安机构，负责高校的安全保卫工作”、“高校公安派出机构党的关系实行由上级公安机关党委和高校党委双重领导，以上级公安机关为主的管理体制”。但是十多年过去了，公安机构派驻高校的问题始终无法实现。高校安全管理机构特别是道路交通管理机构仍停滞在没有执法权、管理无依据或依据弱的状态，难以适应高校日益严峻的交通安全形势［3］。

（二）高校园区交通安全管理手段上的差异

美国高校园区建立了多功能信息监控系统及交通安全指挥系统。绝大多数的美国高校是完全开放的，没有围墙，校园内的道路属于社会公共道路，行人可以自由穿梭。传统的道路安全防范及指挥手段在美国高校基本已被淘汰，校园几乎见不到铁门、铁栅栏，他们在“人控”的基础上，充分依靠科技手段建立了多功能交通安全指挥系统及信息监控系统。校园警察在法律允许的框架内根据各自的特点实施交通管理［4］。

美国各高校由校园警察对通过校园的车辆实施管理。加州大学洛杉矶校：在教学或科研活动中心的周边建14个停车场，供师生及其他员工停放车辆。外来办事的车辆短时间停泊在校园的路边上，需要打表计费；“STOP”的标志遍布校内交通所有路口，它要求通过校园车辆必须让行人优先通过，并且划出了人行线。临时停车位、残疾人停车位、不允许停车的位子、允许停车的时限等在校园道路边上都标注得很清楚。斯坦福大学：他们要求教学中心区及学生住宿区严禁机动车辆通行，停车区域由校园警察划定，进入校园机动车实行按时收费制度。纽约州立大学：他们在教学区禁止机动车行驶的同时由学校方配备公共车辆供校内师生免费乘坐。该校车每天运行20小时，每周7天运行，校车时速不得超过15英里。奥克兰大学：他们在教学中心区，除了自行车及大学巴士和执行紧急公务的车辆（例如，消防车、救护车等）之外道路实行机动车禁行制度，即便特殊通行车辆在通过校园时时速也严格规定在10英里以内。美国依法管理学校车辆。如在美国联邦法律中，规定了校车防倾覆保护、车体结构、刹车装置等多项内容，不但如此法律还对校车司机选拔上做了严格规定。这样有效地保证了高校师生在校内外的安全。在美国，交通事故的发生如与路况有关，负责校园交通的警察，既要及时采取措施，改善道路状况，防止类似事故再次发生，又要准备应对可能提起的诉讼。如因路况因素导致交通事故的发生并且在法院败诉，校方要付出的赔偿额最高可达数千万美元。

我国高校园区交通设施及管理手段基本上都还处于以“人防”和“物防”为主的状态，技术防范仍处于起步阶段。

我国高校校内车辆大多无序停放。近年来社会车辆剧增、停车费用不断翻番，高校园区成了附近居民车辆的好去处；高校教工及部分学生为了节省停车费也把校园当成他们自家停车场。而在校园车辆过多、停车场位不足的情况下，校园车辆无序停放现象普遍。

高峰时段人车管理易失控。我国一般本科院校在校师生人数基本上达到万人甚至十几万人。高校后勤服务逐步实现社会化，有的大学生公寓建在校外，有的大学生公寓是向社会租借的，每天大批师生来往于校内外高速行驶车流的宿舍、办公楼、教学楼等之间。特别是各地新建的开放式大学城，城市公路在教学楼、学生宿舍及食堂等校内建筑物之间穿过，大量的学生流在车辆高峰时段穿梭于校区公路上，人车争路交通管理经常失控［5］。

我国校园交通基础设施建设在一些老校区一般都比较差，它们难以承载近年来迅猛增加的、巨大的人、车流。这些校园道路一般没有车辆、行人分道线，交通秩序属于无序状态。近年高校建设的新校区道路虽然变宽、变长了，但是路网结构不合理，道路质量偏低，通行条件普遍比较差；一些高校的瓶颈路、断头路、畸形交叉路，导致在高峰时段通行车辆与行人争路。许多通过高校校园的公路修建的等级低、质量也比较差。据相关部门统计，通过高校的公路86%是三级以下公路和等外公路，这些公里标志、标线等都存在严重设计缺陷，一些路段形成急弯、连续弯、陡坡或连续长坡、宽路窄桥等，另外它们大多缺少安全防护设施［6］。这些开放式的大学校园给高校师生的安全带来更大的威胁。而在我国在发生校园交通事故后，很少因路况原因由有关部门承担赔偿责任。

三、我国高校交通安全治理的路径思考

（一）高校交通安全管理必须立法

我们从中美高校人、车、路、环境组成的道路交通系统分析研究，面对我国高校园区如此复杂的交通安全问题，我们呼吁立法部门尽快制定《高校安全保卫工作法》明确高校园区交通的法律归属及校园交通的管理者与参与者的权利与义务等。但是，目前要制定一部《高校安全保卫工作法》还面临诸多困难。如《高校安全保卫工作法》在我国法律体系中所处的地位是什么？它的调整对象、范围、调整方式及执法权等有待于界定。考虑到目前由全国人大制定一部统一的《高校安全保卫工作法》需要进一步论证与探讨，而且存在私立学校与公立学校之间的差异，我们呼吁先制定《高等学校安全保卫工作条例》，或者在一些省、市制定地方性法规，由地方立法试点后再制定全国性的法律、法规。

（二）高校园区交通管理主体地位应当依法确立

高校交通管理主体，是指享有校园交通行政管理权，能以自己的名义行使校园交通管理职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织［7］。高校保卫部门目前虽已承担起了这一责任，但是他们依法没有管理权，他们在以自己的名义行使校园交通管理时缺少法律依据。我们无论在呼吁制定《高等学校安全保卫工作条例》确立高校保卫部门对高校园区的道路安全管理法律地位或先在各省、市、自治区制定政府规章，都应当确立所属高校保卫部门管理校园交通的主体地位，确保高校保卫部门对校园交通管理有法可依。高校交通管理主体的法律地位是指高校交通管理部门在法律上享有的权利能力、行为能力及责任能力。由此分解出三个标准：第一，独立的拥有并行使校园交通管理职权；第二，能够以自己的名义对外采取校园交通管理行为；第三，承担由其采取的交通管理活动而产生的法律责任。

（三）依法保障校内交通设施建设

主要体现在第一，依法规定停车场数量及位置。高校停车场应当依据校园占地面积、教职工及学生拥有车辆数按比例修建，停车场不得建在教学区及其他校园人员密集区。第二，依法限制机动车行驶速度。校区主干道机动车限时速为20公里，在校门口和校区主要道路上设置减速和限速禁令标志，在转弯道路口和易发事故地点设置警示标志以及设置减速垄等。第三，划分车辆行人分道线，车辆行人分道而行。合理规划各类道路行车标线，增设夜间道路照明，增加水泥路防滑措施，主干道人车分流。第四，明确校内的道路交通安全设施的维护保养制度，确定校园交通基础设施标准、道路交通基本要求，这样可以有效解决校内道路交通基础建设与有效利用的矛盾。第五，施行校区机动车密度监控，强化对校内道路交通安全的管理力度。第六，确立教学区车辆禁行制度。除警车、救护车、消防车及其他因特殊需要经过保卫部门批准外其他一切车辆禁止通过教学区。

（四）发展校园智能交通，提高校园区道路交通管理水平

建立先进的高校智能交通系统，可以大大提高交通安全管理能力。所谓智能交通系统（ITS）是指在整个校园交通系统中，运用先进的电子通信系统、信息技术、计算机技术、自动控制技术以及网络技术等实施综合管理，从而实现高校园区交通管理的现代化。重点应采取以下措施：一是建立与完善道路网络监控系统功能，实施主干道24小时监控，完善驾驶员与机动车和信息数传系统，在掌握交通流量基本资料的基础上，通过电视监控、抓拍等科技手段实时记录各种交通违法状态。二是建立交通管理系统，主要是收集和处理道路交通系统的各种信息，及时对各种控制设备发出命令。三是路口实施优化配置，特别是针对高校混合交通的实际，实施多相位信号控制及信号灯优化配置。

［1］周博文．美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示［J］．公安研究，2010（10）．

［2］胥博慧．加强高校交通安全管理［J］．初探华章，2010（6）：54－55．

［3］孟德娟．道路安全交通法进校园的案例教学［J］．内蒙古教育，2005（6）：．33－34．

［4］林嘉．印、美：校车写进法律［J］．道路交通与安全，2006（6）：．20－21．

［5］陈霁霞，李红革．高校周边环境对校园安全的影响及其治理对策探析［J］．当代教育理论与实践，2010（12）：88－90．

［6］高世雄．高校校园交通安全的因素［J］．企业家天地，2010（2）：157．

［7］罗豪才．行政法学［M］．北京：北京大学出版社，2005（1）：137－165．

G40－058

A

1001－6201（2012）03－0234－03

2011－12－20

广东省教育厅（2009ZZ022）。

（作者单位：广东金融学院）

［责任编辑：何宏俭］