基于林地保护利用规划中的城市林业用地属性划分——以上海市松江区为例

肖 舜 祯（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

基于林地保护利用规划中的城市林业用地属性划分
——以上海市松江区为例

肖 舜 祯
（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

在分析城市林业用地属性划分重要性的基础上，结合林地保护利用规划编制工作，阐述了城市林业用地属性划分的总体思路。以上海市松江区为例，将城市林业用地属性划分为5种类型，即管控林地、农用地上的经济果林、瞻仰景观休闲用地上的林地、其它建设用地上的林地和其它农用地上的林地，并分别对不同类型的用地属性，提出了林地保护利用规划中的管控措施和对策。

城市林业；用地属性；管控措施

近几年，我国城市林业建设取得了巨大成绩，但在“规划、管理、保护与利用”等深层次问题上面临着诸多问题，其中城市林业空间布局、保护与利用以及部门间的用地机制是制约我国城市林业进一步发展的关键因素。本文以上海市松江区为例，结合土地利用总体规划和城市建设总体规划，就城市林用地业属性进行了划分，对确保城市林业健康有序可持续的发展具有重要意义。

1 城市林业用地属性划分的重要性

城市林业与非城市区域的林业有共性但也存在一定差异，其差异性主要在于①城市林业用地不仅仅是林地，还包含园地和绿地[1]；②城市林业用地稳定性差，体现在城市林业用地的确权难度大，加上基本农田保护政策的制约和经济社会快速发展对土地的需求，林地保护与经济社会快速发展的矛盾日益突出，城市林业用地的稳定性面临巨大压力。

此外，城市林业由于涉及到林业、农业、水利、环保、城建、国土、交通等各部门，目前还未形成统一的管理体系。土地利用规划则侧重于土地利用方面的总量安排和结构分布，更多关注资源保护、特别是对耕地保护，刚性要求更加突出；城市规划则关注于城市空间未来发展、布局、形态优化和项目安排；城市林业是社会公共产品，更加注重于经济社会发展未来和现实对生态环境、休闲旅游的需求。由于各自的具体目标、工作职责、实施手段上存在差异，在一定程度上影响了城市林业综合作用的共同发挥。

当前，资源紧约束条件已经成为我国快速城市化发展阶段的共同特征，如何保障以生态为主的城市林业建设与经济社会协调可持续发展，已成为各部门的共同责任。为此，必须探索新的城市林业用地保护与利用模式，建立必要的机制，把城市林业建设纳入土地利用总体规划和城市建设总体规划之中，把绿化、园林等各部门和林业部门纳入统一的管理平台，确定林业用地的各类属性，对建立现代城市林业空间发展模型和保护利用的管理机制具有极其重要的作用。

2 城市林业用地属性划分的总体思路

林地保护利用规划最重要基础的工作是确定林地的基本属性以及发展空间，对于山区，由于已经进行了确权发证工作，一般把林地的属性分为规划林地（有林权证）和非规划林地（无林权证）。而对于城市来说，绝大多数未实施林地的确权发证工作。通过对城市用地的林地属性划分，从目标上看，便于协调与各类相关规划中的用地规划的关系，如城市总体规划，土地利用规划等；便于将城市森林的功能使用、空间布局等落实到具体的地块上；有助于林地保护利用规划的基数落实。

2.1 基本思路

城市林业用地属性划分的基本思路：以土地利用总体规划为载体，坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排不变，依据上级下达的林地保护利用规划指标，分二个层面展开林地保护利用规划编制工作。一是利用土地利用总体规划和城市总体规划中所确定的各类土地属性，参考生态区位的重要性，落实现状林地的属性；二是利用土地利用规划中所确定的生态空间，形成林业用地规划控制线，布局林地增长空间。通过优化规划体系，实现“三规”（土地利用总体规划、城市总体规划和林地保护利用规划）有序衔接。

2.2 关键技术环节

城市林业用地属性的划分，由于其技术方法、实施手段不同，其分类标准也不同。但在林地保护利用规划中城市林业用地属性的划分，应重点把握三个技术环节：

（1）统一技术平台

城市林业用地属性的划分关键是数据衔接工作，即将森林资源规划设计调查调查数据与最新一期土地利用调查数据、最新一次土地总体利用规划数据以及其它相关规划成果的叠加，必须在统一的技术平台下进行，如地图坐标系统、数据库系统或GIS数据平台等。

（2）统一技术口径

城市林业尤其平原区城市林业，现有造林和绿化用地多为其它农用地和建设用地。多年来，林业部门、国土部门对林地的范围和定义存在差异，为林地保护利用规划编制工作及林地的落界工作带来很大难度。针对这一现状，林业部门应会同规划和国土资源管理局沟通与协商，对现状林地的国土地类属性划分制定统一标准。

（3）统一生态空间

林地保护规划编制的关键点是确定规模、优化布局和保证增量。对于城市林业来说，由于其现状林地多为非法定意义上的林地，必须建立在统一的基本生态网络平台上，综合分析今后林地发展的方向、布局，并以生态网络规划的相关指标为依据测算了未来林业发展总量。

2.3 划分原则

城市林业用地属性划分原则如下：

（1）城乡一体化原则：一方面打破城乡界限，覆盖全部范围，包含所有成分，另一方面，正视城乡差别，加强针对性。

（2）兼容性原则：科学性与实用性兼顾，尽可能地与相关部门、相关规划、相关规范相协调。

（3）层次性原则：分层次进行划分，与国家相关分类标准的的层次关系相应，便于城市林业规划设计、建设管理和统计等工作的开展。

（4）实效性原则：分类要具有可操作性，一方面适用城市生态要素的组成与特征，满足经济社会发展对城市森林功能的需求；另一方面，便于确定城市林业的责、权、利关系，便于建设管理。

3 松江区城市林业用地属性的划分

3.1 松江区林业用地概况

松江区位于上海市西南、黄浦江上游，地处太湖流域蝶形洼地的底部，地势低平，属长江三角洲平原。境内有佘山、天马山、小昆山等十余座小山丘，是上海市陆上唯一的自然山体。根据2009年上海市森林资源规划设计调查，全区林业用地面积 9741hm2，占全区土地总面积（60471hm2）的16.11%。森林面积6742 hm2，森林覆盖率 11.15%[2]。按照创造优美和谐，方便舒适的环境要求，进一步加大林业建设投资，初步构建了以自然山体、大型片林、重要生态绿廊为主体，的 “一城、二环、四区、多园、多廊”共同交织而成的森林生态系统网络体系。

3.2 林业用地地属性类型的划分

松江区在新一轮土地利用规划中，初步完成了“两规合一”（即城市总体规划和土地利用总体规划在统一技术标准、统一图纸和数据的基础上相互衔接）的工作[3]，为城市林业用地属性的确定提供了基础平台。为确保林地保护利用规划约束性性指标—2020年森林覆盖率达到16.87%的目标实现，迫切需要统筹安排经济社会发展与生态建设用地需求。根据城市林业用地属性划分思路，以土地利用总体规划中的各地类属性为基础，将全区城市林业用地属性划分为5种：管控林地、农用地上的经济果林地、瞻仰景观休闲用地上的林地、其它建设用地上的林地和其它农用地上的林地。林业用地属性各类型的含义如下[4]：

管控林地：土地利用规划确定为林业建设用地的现状林地，包括林业用地下的各种地类。

农用地上的经济果林：土地利用规划确定为耕地或园地的现状经济果林的林地。

瞻仰景观休闲用地上的林地：城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地上的现状林地，以及名胜古迹、旅游景点、革命遗址等景点用地及其管理机构的建设用地上的现状林地。

其它建设用地上的林地：除瞻仰景观休闲用地之外的其它建设用地上的现状林地。

其他农用地上的林地：土地利用规划确定为种植农作物（含蔬菜）的土地上的现状林地。

3.3 划分结果

在ArcGis平台下，将二类调查矢量数据和属性数据与土地利用调查矢量数据和属性数据叠加，利用计算机识别技术，将土地利用调查的国土地类属性赋值给现状林地小班，之后以“人工检查”方式逐一确认其属性的正确性，确定松江区现状9741 hm2林地小班的地类属性（详见图1）。

图1 松江区城市林业用地属性划分布局图

4 管制措施

针对城市林业用地的不同属性，应采取相应不同的管控措施，以达到分类管理、分类指导、分类经营的目的。

4.1 管制林地

指为对重点生态区位的林地进行重点保护，松江区管控林地主要分布在黄浦江、森林公园以及大型片林等，面积 2001hm2，占全区林地面积的20.54%。

管控措施：

---严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》及国家有关林地管理规定及规范进行管理。

---实行占用征收林地定额管理，建设工程确需占用征收管控林地按规划审核审批，并必须进行规划调整，确保各区（县）管控林地总量不减少。

---林地使用权不属于国有或集体的林地，应通过各级政府租赁、流转、赎买等方式收回国有或集体管理，以确保其林地稳定性。

4.2 农用地上的经济果林地

指为保障经济果林农产品供给所确定的林地。主要有松江“佘山”密桃、松江“仓桥”梨等，面积705hm2，占全区林地面积的7.24%。

管控措施：

---按照《上海市森林管理规定》进行管理。

---制定相应政策措施，建立经济果林生产保险财政制度，引导经济果林建设向规模化、标准化、产业化发展，以确保因建设工程占用征收农用地上的经济果林时行政区范围的动态平衡。

4.3 瞻仰景观休闲用地上的林地

指为满足城镇居民风景观赏、森林生态旅游休憩、娱乐、文化等需求而划定的景观用地，面积760hm2，占全区林地面积的7.80%。

管控措施：

---按照《上海市绿化条例》进行管理。---为保障居民文化休闲用地，已建或规划的用地不得任意调整，因城市建设确需调整的，规划管理部门应当征求市、区绿化管理部门的意见。

---调整文化休闲景观用地不得减林地的总量。因调整而减少的，应当落实新的休闲用地，保持林地动态平衡。

---新建项目休闲用地面积所占比例，应符合相关规定，以确保集中建设区配套绿化面积不减少。

4.4 其它建设用地上的林地

指现状或规划建设用地中除瞻仰景观休闲用地上的林地以外的林地，面积 2384hm2，占全区林地面积的24.47%。

管控措施：

---按照《上海市绿化条例》进行管理。

---因调整而减少的，应当落实新的绿化用地，以保持区内林地动态平衡。

---新建项目绿化用地面积所占比例，应符合相关规定，以确保集中建设区配套绿化面积不减少。

4.5 其它农用地上的林地

指农用地中除经济果林以外，以发展苗木林、林果业等为主的区域，包括集中连片的苗木林、园地以及未纳入上述林地范围内的林地及其他类型的零星林地，面积 3891hm2，占全区林地面积的39.94%。

管控措施：

---按照《上海市森林管理规定》进行管理。

---对于重要生态区位的其它农用地上的林地，应通过各级政府租赁、流转、赎买等方式收回国有或集体管理，以确保其林地稳定性。

5 结语与讨论

实现城市林业发展目标需要有相当规模的林地增量供给。城市土地资源向来极其紧缺，社会经济的各项事业都竞相争用土地。因此，城市发展的土地供给必须统筹兼顾，既要保证林业发展用地，又不能过于挤占能产生重大经济、社会效益土地利用方式的用地。本文结合上海市松江区林地保护利用规划编制，对城市林业用地属性的进行了划分，虽然具有一定的地域特殊性，但初步实践结果表明，基本可解决林业、国土、城建等部门对林地空间布局及功能作用存在差异这一矛盾，可防止部门间交叉管理，也有助于城市林业的分类管制、分类经营及分类指导，能更好地促进土地资源的节约集约利用。同时，对全国城市林业建设和发展具有一定的指导作用。

[1] 王广.城市林业建设管理体系的构成及要求.中南林业调查规划，2009，28（1）：23-25.

[2] 国家林业局华东林业调查规划设计院.《上海市森林资源规划设计调查报告》[R].2009.

[3] 上海市规划和国土资源管理局.“上海市“两规合一”工作研究” [R].2009.

[4] 上海市林业局.《上海市林地保护利用规划》[R].2011.

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