新世纪对发展中拉关系的思考

新世纪对发展中拉关系的思考

■黄华毅／文

新世纪以来中拉关系的发展特点

进入21世纪，中国和拉美关系在经历了一个较长的 “渐进式”发展过程后，迎来了一个“跨越式”发展，其发展的速度、深度和广度前所未有，呈现出全方位、多层次、宽领域的新局面。正如习近平副主席在联合国拉美经委会的演讲中提到的，过去的十年是中拉紧密团结的十年、共同发展的十年、深化友谊的十年。中拉战略上相互重视，政治上相互支持，高层交往频繁，互信不断加深，经贸、科技、文教、能源、金融等领域合作深入发展，各种合作机制日益增多和完善，在国际事务中的配合日益密切。主要体现出以下三个方面的特点：

一、高层互访频繁、政治互信不断加深，双边关系向战略高度提升。

2000年以来，中拉高层互访在原有的基础上更趋频繁，拉美20多个建交国共90多位国家元首、议长和政府首脑访问中国，中国大部分领导人也访问过这20多个拉美建交国，高层的直接交往为双方关系的发展提供了强大的动力，推动了双方政治互信与各领域合作不断加深。在2000年之前，中国仅于1993年与巴西建立了战略伙伴关系，进入21世纪，中国先后与委内瑞拉、墨西哥、阿根廷、秘鲁等拉美重要国家建立了战略伙伴关系，与拉美其他国家的关系也不断深化。2008年11月，中国政府首次发布了《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，明确指出，“中国政府从战略高度看待对拉关系，致力于同拉丁美洲和加勒比国家建立和发展平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系。”同年11月20日，胡锦涛主席在秘鲁国会演讲时强调，“中国一贯从战略高度重视发展同拉美的友好合作，中拉利益融合达到了前所未有的深度，双方关系水平达到了前所未有的高度”。

二、经贸合作在贸易额大幅提高的基础上向深度和广度发展，呈现出贸易、投资与金融合作并举的局面。21世纪以来，随着中国和拉美国家经济实力不断提高和拉美大多数国家先后承认中国市场经济地位，彼此间的经贸合作持续快速发展，贸易规模大幅增加，由2000年的100亿美元左右增加到2011年的2500多亿美元，11年间增长25倍，中国成为拉美第二大贸易伙伴，拉美在中国对外贸易地区排名中列第四位，成为全球对华出口增速最快的地区。中拉双方贸易商品的种类也大幅增加，形成涵盖农产品、纺织品、机电产品、原材料、能源、矿产品、汽车及高科技产品等多样化商品贸易格局。中拉经济合作不仅贸易额激增，而且随着双方经贸关系的深化，合作的领域也越来越广泛，在《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》中就提到了贸易、投资、金融等14个合作领域。同时，中国与拉美国家在经济一体化方面不断取得新成果——2005年11月中国与智利签署自贸协定，2009年4月中国与秘鲁签署自贸协定，2010年4月中国与哥斯达黎加签署自贸协定，中国还与哥伦比亚、厄瓜多尔等国商谈签署自贸协定。中拉经济的深度合作——相互直接投资也取得长足进步。2000年，中国对拉美投资不足10亿美元， 2010年这一数字增至153亿美元，而截至2010年末，中国对拉美的直接投资存量为438.8亿美元，占中国对外直接投资存量的13.8%，拉美成为中国第二大对外投资目的地。与此同时，拉美对华投资增长也十分迅速——2000年拉美在华实际投资总额仅为46.25亿美元，而到2010年12月，拉美在华实际投资已累计达1408亿美元。此外，包括中国和委内瑞拉联合基金、中国和阿根廷货币互换在内的政府和银行间金融贷款、投融资合作等形式多样的中拉金融合作也发展迅速，为中拉经贸发展提供强大助推力，成为中拉经贸关系中的重要组成部分。

三、合作领域不断拓宽，内涵和外延持续扩大。中拉关系在政治、经济方面不断深化的基础上，人文、社会、科技、旅游、安全、军事、司法等多层次、宽领域的交流与合作日益加深，并且向机制化发展。中国同绝大多数建交国签署了文化和教育交流协议，在墨西哥、巴西、秘鲁、智利等国建立了多家孔子学院，双方议会、政府及文化交流广泛开展，结为友好省、州或友好城市的单位已达100多对。中国还与10多个拉美国家签署了政府间科技合作协定。同时，中国同绝大多数建交国建立和完善了涉及政治、经贸、科技等诸多领域的磋商和对话机制，双方国际多边合作日益加强。2000年中国与安第斯共同体建立了部长级政治磋商机制，2005年中国倡导建立了“中国—加勒比国家经贸合作论坛”，中国还是加勒比开发银行、美洲开发银行的正式成员，并已成为美洲国家组织、拉美议会、联合国拉美经委会、拉美一体化协会观察员。中国与拉美国家在联合国改革、国际金融体系改革、WTO多哈回合谈判、联合国气候变化谈判等多边领域具有诸多共识，并积极协调立场，扩大合作。

中拉关系的快速提升既是中拉关系发展的必然，也是中拉关系继续向前发展的需要。

一、政治基础良好。中拉相距遥远，不存在影响双方关系的历史和地缘政治等问题，此外，由于同属发展中国家，在政治、经济等各方面有着广泛的共同利益，发展良好的政治友好关系有坚实基础。经过新中国成立以来近50年“累积式”发展，中拉之间的相互了解加深，已经建立起良好的政治互信和友好关系，为双方其他领域的合作打下了坚实政治基础。

二、经济结构互补性强。作为世界主要工厂，中国对原材料的需求非常大，而拉美资源能源富集也是世界原材料和初级产品的主要出口地区之一，双方经济结构有着很强的互补性。随着中国和拉美经济的快速发展，中拉双方联系日益密切，利益汇合点大幅增多、彼此需要和合作大大增强。

三、国际形势发展的需要。“9·11”之后美国战略重心调整，对拉美的关注和投入减少、控制力下降；与此同时，拉美独立自主意识增强，谋求摆脱美国的传统影响，在国际上寻找能够给该地区提供支持的伙伴或盟友，实现对外关系多元化，减少对美国的依赖。而中国作为世界上最大、发展最快的发展中国家，联合国安理会五大常任理事国之一，拥有很强的国际影响力和亲和力，作为同为发展中国家的拉美，具有加强和提升与中国关系的强烈意愿和需要。因此，在政治、经济及国际形势等因素的推动下，中国与更多拉美国家建立战略伙伴关系，双方从战略上重视对方，提升双方关系水平就水到渠成了。

中拉关系仍存挑战

中拉同属发展中国家，在政治、经济等各方面有着广泛的共同利益，双方合作有着巨大潜力和广阔前景。但是，也应该看到中拉关系在发展中还存在着不少挑战。

一、中拉地理上相距遥远，双方在政治、文化、社会和价值观的差异明显，给相互了解和交流造成困难。

人民间的相互了解、文化上的相互亲近是国家交往的基础。拉美有33个独立国家，各国的政治、经济、文化和社会制度不同，要深化与拉美国家友好合作，需要加强对拉美国家各个方面的了解，特别是对与拉美开展经济往来的企业界来说，更要深入了解拉美国家的市场特点和经济法律等政策制度。对拉美来说，要进一步发展与中国的关系面临同样的难题。加强交流、深化相互了解、消除误解、提高文化亲和力和人民间的相互认同与理解是发展中拉关系的一大挑战。

二、中拉贸易结构仍较简单，贸易摩擦和贸易争端频繁出现。尽管中拉贸易额增长快速，但双方贸易产品主要是拉美向中国出口基本商品和原材料，中国向拉美出口不同科技含量的工业制造品，而且由于双方部分经济部门如纺织品、服装、玩具、鞋等存在竞争关系，许多拉美国家在一定程度上把中国视为利益竞争者，认为与中国的贸易会影响拉美国家的工业发展，导致“去工业化”。因此，面对来自中国物美价廉的商品，为保护当地工业，采取反倾销措施，扩大对中国产品的进口限制等。特别是2008年爆发国际金融危机以来，拉美对中国实施反倾销措施，尽管拉美大多数国家承认了中国的市场经济地位，但在实际贸易过程中仍存在着违背承诺，给予中方企业不公平待遇的现象。如何化解拉美国家的“中国威胁论”，调整中国对拉出口战略，发展中拉和谐贸易，变中拉竞争为中拉合作，是中拉关系关系发展的又一挑战。

三、中拉经济合作水平较低，双方相互投资较少，投资的领域较狭窄。

相互投资额是反映经济合作水平的一个重要指标。中拉投资合作起步较晚，尽管近年来中国对拉投资增长快速，但与中拉高额的贸易额相比，仍不对称，且大多集中在能源和自然资源领域。尽管拉美国家欢迎中国投资，但对通过兼并和购买资源方式的中国投资已经持审慎乐观态度，一些激进左翼执政国家甚至采取国有化和提高税收等措施，取消包括中国资本在内的外国资本的控股权，减少外国公司的收益。从长远看，如果中拉贸易与投资的不对称性继续存在，中国与拉美资源供应者之间的关系就会不稳定、不安全，在一定程度上对中国经济的可持续发展产生不利影响。

四、中拉关系发展受台湾和美国因素制约。拉美地区33国中有12个国家与台湾依然保持所谓“外交关系”，“台湾问题”较严重。这对于中国与这些国家的贸易、投资、合作等都造成重大影响，也不利于中拉关系的发展。坚持“一个中国”原则，把台湾在拉美的“邦交国”转变为中国建交国，解决“台湾问题”，促进中国与拉美国家关系正常、全面发展，是中国在拉美面临的一大挑战和任务。拉美历来被视为是美国的“后院”，尽管因为反恐和国际金融危机的冲击，美国对拉美的重视程度有所降低，但中拉关系的快速发展，特别是中国与委内瑞拉等反对或抵制美国的拉美国家的接近，触及了美国在西半球霸权地位的神经，自然引起美国的“关注”。2005年，美国众议院西半球次委员会国际关系组就中国在拉美力量增长所产生的影响召开了听证会，认为中国对拉美的兴趣和经济联系的增长对美国在拉美的影响和利益构成了严重威胁，并认为中国正在利用拉美挑战美国在西半球的霸权，与那些同美国利益和价值观不同或还有敌意的国家建立第三世界国家联盟。此外，美国也担心中国在拉美的经济力量最终会转化成政治影响力，对美国的地区安全构成威胁。因此，美国一方面在拉美宣传“中国威胁论”和“中国竞争论”，挑起拉美国家对中国的警惕和戒备，增加拉美国家对深化与中国关系的疑虑；另一方面跟踪关注中国在拉美的举动，在“台湾问题”、中国急需的能源和资源项目等方面加强干涉力度。同时，美国加大对拉美国家的关注和投入，遏制拉美左翼力量的发展，维护自己在拉美的地位和利益。中拉关系的发展受到美国因素的巨大挑战。

对中拉关系进一步发展的思考

中拉关系日益密切是中拉双方多年共同努力的结果，但这个成果的发展受到上述挑战的制约。如何发挥中拉同属发展中国家，政治上有共同需求，经济上互补性强的优势，克服各种挑战和制约因素，充分挖掘中拉关系发展潜力，促进中拉关系进一步全面发展，笔者认为可从以下几个方面着手：

一、从战略高度认识拉美在中国外交全局中的地位。创造有利的国际政治经济环境，是中国总体战略利益的需要，应从这一战略高度看待中拉关系。拉美拥有石油、矿产等重要战略资源，是潜力巨大的市场，对中国实现战略资源供应多元化、保障经济安全具有重要战略意义。同时，拉美是台湾当局所谓“邦交国”的集中地，是反台独的重点地区。在国际事务中，中拉也拥有广泛的共同利益，中拉相互支持合作有助于维护双方和发展中国家利益。该地区各国一贯主张全面发展对外关系，尤其希望加强同中国这一世界第二大经济体、最大、发展最快的发展中国家关系，实现其外交多元化，获得更多国际支持的战略。从战略高度深刻认识拉美在中国外交全局中的地位是正确把握和处理中拉关系的关键所在。

二、加强高层互访，建立完善良好的沟通机制，增进政治互信与合作，努力消除“中国威胁论”在拉美的影响和传播。近年来，尽管中拉关系发展较快，中国也与不少拉美国家建立了双边磋商机制或经济混委会，但双方的沟通仍缺乏长期性、战略性机制，而且互信基础不够牢固，一些拉美国家的政府受国际、国内政治的影响，像“墙头草”一样，对中国的政策摇摆不定。而高层之间的直接对话与沟通有助于提高双方关系的层次，促进政治互信和友谊，是发展双边关系的强大推动力。通过高层交往和完善的定期沟通机制，及时就双边关系中存在的问题和目标等进行沟通对话，多做解释说服工作，共同努力达成共识、解决问题，有利于推动双边关系保持稳定健康发展。鉴于“中国威胁论”在拉美有一定市场，中国应主动加强宣传，多做拉美各界人士特别是领导人的解释说服工作，使其认识到中拉是合作伙伴而不是竞争者，用事实和数据证明中国的发展只会给拉美带来益处，而不会阻碍拉美的发展。同时，加强中拉人文交流，通过中国在拉美的孔子学院，利用报纸、电视、网络、论坛等，增进相互了解和认同，树立中国在拉美的良好形象，提高中国在拉美的软实力。

三、正确应对中拉贸易摩擦，统筹发展中拉经贸关系，深化中拉经贸合作。最近几年，随着中拉贸易额的大幅攀升，贸易摩擦也不断产生。事实上，拉美已成为对中国出口产品实施反倾销调查最多的地区。拉美国家对中国的反倾销不仅税率高，而且部分反倾销调查不符合世贸规则。为避免贸易摩擦引起更大的争端和对抗，在与拉美国家谈判解决争端或优惠安排时，应以世贸组织的规则为依据，在维护中国合法权益的基础上，考虑对方的难处，着眼互利、互惠；在国内产业机构调整升级的同时，调整对拉美出口战略，从单纯商品贸易转向商品出口、技术、服务、投资等综合性市场开发，形成投资与贸易互动；从传统贸易形式转向加快自由贸易或优惠贸易，使中拉经贸关系获得自由或优惠贸易的体制依托和保证。

四、积极妥善处理中拉关系中的美国因素。在中拉关系发展迅猛的10年里，美国国内对此意见并不一致，美国政府没有将此定性为必然威胁到美国在拉美的利益，也没有公开采取遏制措施，而是给予密切关注，并调整了对拉美政策，以确保其在拉美的传统利益。因此，发展中拉关系首先需要加强中美交流与对话，除“拉美议题战略对话机制”外，两国可建立经济、贸易、能源、金融等部门之间的交流平台。通过多渠道、多层次的对话机制，使美国正确认识中拉关系的发展，逐步消除美国对中拉关系发展的疑虑和担忧，协调双方在拉美的利益。其次，推动中美在拉美的合作，加深双方在拉美的利益交融。在中美国际大战略下，发挥中国在资金、人员等方面的优势，与美国合作共同开发拉美。第三，充分利用与拉美或欧洲国家合作或合资等形式进入拉美市场，这样既可分散美国的压力，减少美国的猜疑，也可降低风险，同时加深与合作国家的关系。

（作者单位：中共中央对外联络部拉美局）

（责任编辑：魏银萍）

1、中拉关系60年：回顾与思考（上）[M].1版.北京：当代世界出版社，2010：3.

2、朱鸿博.中、美、拉三边关系互动与中国的拉美政策[J].拉丁美洲研究，2010，32（4）：59.

3、中国对拉丁美洲和加勒比政策文件.2008-11-5.新华网http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-11/05/content_10308177_1.htm

4、胡锦涛.共同构筑新时期中拉全面合作伙伴关系——在秘鲁国会的演讲[N/OL].人民日报，2008-11-20 [2008-11-22].

5、习近平.携手开创中拉全面合作更加美好的未来——在联合国拉美和加勒比经委会的演讲.2011-6-12.中国网http://www. china.com.cn/international/txt/2011-06/12/ content_22763731_4.htm

6、有关数据源自中国商务部网新闻和统计资料及《中国年鉴》。