国外土地租赁制度与土地权利分配研究

□文/王涯茜

（成都理工大学工程技术学院四川·乐山）

一、土地的使用与权利分配

（一）关于土地私有化。土地权利问题是当前学界、政策研究部门、媒体以及社会大众关注的一个焦点问题。最近几年，国内外学界和媒体发出强大的要求土地私有化的声音。从学界来看，海外华人经济学家主张土地私有化的呼声最高。在学界和社会上影响颇大的媒体如《财经》、《南方周末》、《经济观察报》等，也是连年不止地主张土地私有化的文章。他们论证土地私有制合理性，大都从三个方面进行：一是世界通则；二是自古如此；三是经济学原理。

当然，针对主张土地私有化三个方面的论证，也有很大一部分专家学者也发表了相驳的观点。

第一，关于“自古如此”。所谓“普天之下，莫非王土”。历史学家秦晖证明，中国历史上的土地制度一直属于国有，而不是私有的。

第二，关于“世界通则”。从法律意义上讲，当代世界不存在绝对的土地私有产权。众所周知，诸如新加坡这样发达国家，土地全部属于国有，且美国和日本也有大量的土地是国有的，日本国土的2/3以上为国有。从理论上讲，产权明晰是相对的，全世界几乎所有国家都对土地用途进行管制。权属是为了使用，干预使用就是干预权属。可以说，土地使用权实际上在国家与法律意义上的所有者之间发生了分割。即使在美国，土地使用权也是受到极其严格控制。举个例子来说明一下，一位美国友人在加州海岸中部最昂贵的地区买下了上百平方公里的山地，但加州政府批准这单交易的条件是禁止砍掉山中的任何一棵树，否则交易作废。私人间的土地交易凭什么要政府批准？因为美国土地从来就不是什么“完全私有”，正如英国土地也不是私有的，英国政府凭借出让999年的土地使用权合约来干预每块土地的具体用途，私自改变用途就收回了。

第三，关于“经济学原理”。经济规律绝对不是脱离具体语境的抽象的绝对真理。任何经济学的规律都是有预设有前提的，脱离经济学定律的预设和前提，抽象使用经济学定律是不合理的。在中国，根据对中国的实际情况和社会环境的调查和研究表明，土地私有化在现阶段是不能实行的，也不满足经济学规律。

（二）土地使用权出让和土地租赁。完整的土地产权应包括使用权和收益权两项基本权利。所谓出让土地使用权即是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金后取得的土地使用权。而国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。1999年7月27日国土资源部颁发的《规范国有土地租赁若干意见》第一条规定：“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由土地使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。”

在国有土地租赁的系统下，土地所有者保留土地所有权，在一定条件下将土地使用权给其他人。一般来说，土地所有者的权利包括物质权利和个人权利。所谓物质权利，即包括将土地用于农业开垦或短期使用土地（如建设短期性建筑）等权利。土地租赁即是这样一种物质权利，它是能建立、使用和出售土地上永久性建筑的土地权利，具体的解释为“享有和使用土地上属于另一私有个体的财产”。这样的权利可以用来进行交换，因此具有货币价值。

二、国有土地租赁制度

（一）设立国有土地租赁制度的原因。在澳大利亚、瑞典、芬兰、荷兰、英国等国，使用土地的主要方式是通过租赁而非土地所有权实现的。这些外国政府设立国有土地租赁制度的原因，主要体现在两个方面——规划和财政。

1、政府的规划权利与承租人的使用权。政府选择以签订长期租赁合同的形式而不是出售所有权的形式分配土地，这样政府能比单纯的土地规划掌握更多的权利，也即是对承租人使用权利的限制。土地租赁赋予政府更多的规划权利包括：

（1）长期控制土地的使用。通过所有权转让形式出售的土地，其使用方式是和第一任买主商量决定的，并且在必要的时候能够通过法律强制实行。然而，这很难强迫其后的土地所有者都遵守这项条款。若不是通过所有权转移，而是以租赁的形式，条款就很容易持续执行，因为出租者仍拥有土地的物质利益。这样就能持续维护公用的公共设施，管理土地上零售业和商业的性质。

（2）责成承租者维护租赁土地上的建筑。这一点对已经开始退化的老城市尤为重要，并且在单纯的法定城市规划权下是很难达到的。

（3）促使土地适合未来发展规划。如果政府想再开发一个地区，就必须获得这个地区的土地所有权。若友好的土地收购不能成功，政府可以强制购买。但如果政府保有土地所有权，仅出售土地租赁合同，土地就较容易被开发，因为违背承租人的意思终止合同要比强制获得土地所有权来的容易些。当然，在租赁合同中通常应包括这样一个条款：“若政府要在合同到期前废除合同，他们将付出一定的费用，数额与强制购买该地产的价格差不多。”

综上所述，通过国有土地租赁获得的附加权利与通过出售土地所有权获得的权利相比，前者可以为政府在开发后的规划和控制土地与建筑的权利。

2、政府的收益权与承租人的开发权利。采用土地租赁方式分配建设用地而不是私人所有制，其中一个原因就是政府可以获得预期土地价值增加的利益。政府获得土地增值的收益主要通过以下几个方面来实现：

（1）合同期限。从世界各国的土地租赁制度来看，首先可以通过修改合同期限实现。在荷兰、瑞典等国已逐步开始实行浮动地租，改革方式为：初始地租的设定方式保持一样，改变在租期内的地租，一般为每5年（或一定年限）按通货膨胀调整地租。调整必须反映土地的产出和不足，从而保证土地所有权未来的经济价值。

（2）对开发权利的限制。可以通过对承租人对开发权利的限制使作为出租者的政府获得土地增值的利益。租赁合同通常规定合同只适用于规划制度下的开发权利。若承租人再开发土地（增加土地的使用密度或产生更高的使用价值），都会导致土地价值上涨。根据合同规定的条款，承租人必须获得出租者（政府）的允许，并且一旦土地发生使用变化，征收的地租也会随着改变。政府通常情况下会允许承租人的新开发权利，因为这是增加收入的一种方式。在以色列，这部分政府允许承租人额外开发权利的费用称之为允许费。

（3）对市场权利的限制。政府部门通常会授予承租人的合同转让权，但是会利用这个机会征收土地价值增加的费用。以色列的基本规定是获得土地自然增值产生利润的市场权利部分归承租人，部分归土地管理部门。这种以出售或馈赠的形式转让土地的税收费用称之为同意费。

（二）国有土地租赁制度对租赁双方产生的影响及保障措施

1、国有土地租赁制度的影响。根据世界各国实行国有土地租赁制度的实施情况来看，国有土地租赁对政府和承租人产生的主要正负面影响归纳如表1所示。（表1）

2、国有土地租赁的保障措施。采用国有土地租赁制度的根本目的不在于使租赁收入最大化。其目的主要是促进城市发展和公共住房建设。从表1可以看出，国有土地租赁制度带给政府的好处大于弊端，而对于承租人正好相反。为了保证国有土地租赁制度的有效实施，世界各国政府都采取了重要的措施平衡承租人和政府之间的权利分配，以促进国有土地租赁这项制度的健康发展。主要措施包括：

（1）提高土地租赁的安全性。首先，针对承租人在合同过期时会丧失他们的财产的担心，政府应保障承租人在合同到期前可以续签合同。在芬兰，当合同过期，承租人可以续签合同。若合同没有续签，出租人必须补偿承租人土地开发的费用。在芬兰地方和区域管理协会制定的合同中，当土地用于住房建设时，承租人有权续签合同。在瑞典，土地租赁合同不会在一个特定的时刻自动过期。第一个期限是60年，接下去是40年，这样承租人可以保证长期拥有土地。最短的期限，也不少于20年，主要针对用于工业发展的土地租赁合同；其次，世界各国相关租赁法律法规禁止政府任何武断性的单方面终止合同，并且合同到期时对土地开发进行赔偿。这些措施能够减少承租人对合同到期时会失去财产的担心，也将合同到期时忽略建筑维护的问题最小化。在芬兰，出租者只有在承租人没有缴纳租金、忽略土地维护、不按合同条款规定使用土地以及没有在规定期限内开发土地等情况下才有权废除土地合同。若政府基于公共利益而不得不终止租赁合同，可以选择与承租人进行协商以转让权利或者强制购买。对于合同到期时对土地开发进行赔偿的问题，芬兰通常运用法律和特殊的合同条款来解决。在这些法律文件中一般规定，出租人必须赔偿承租人的开发费用。通常，考虑到折旧问题，赔偿费定为建筑技术价值的60%～70%。对于工业用地而言，只有双方在合同中明确规定，才需要支付赔偿金。若事先没有明确的合同条款，当合同到期时，承租人必须彻底推翻和挪走土地上现有的建筑和设备。

在瑞典，政府有权废除土地合同的原因是政府可能需要土地进行其他建设，他们主要通过一些平稳的措施来收回土地。若房屋土地租赁合同终止，土地所有人必须购买土地上的所有建筑物和其他固定设施；若是工业土地租赁合同，双方可以协商购买部分或不购买土地上的建筑和固定设施。若政府想在合同到期前获得租赁土地则有两种做法：其一，可以像其他一些私人个体一样，向承租人购买租赁权；其二，进行征收，并说明土地需要用于城市发展或公共使用。对于不同使用用途的土地，政府的开发赔偿力度是不一样的。如上所述，工业租赁与房屋租赁的赔偿问题之所以不同，原因在于工业建筑通常是因为特殊目的而建造的。对于这些特殊建筑的价值，由于其没有明确的市场价值，难以进行客观公正的评估，而且许多用于工业的房屋地基难以用作其他用途。

与此相对应，各国相关租赁法律法规也禁止损坏或者滥用租赁土地以保护出租人的权利。若承租人污染土地或者没有按照合同或者法律的规定使用土地，出租者有权废除土地合同。若租赁土地受到损害，租赁法律法规允许出租者要求赔偿。

（2）提高承租人的心理满足程度。国有土地租赁系统能够维持的原因在于，土地租赁大规模存在是与市场经济和社会结构并存的。针对土地租赁可能不能给承租人类似所有权的心理满足，在芬兰采取的一个方法就是授予承租人向其他人出售租赁权益和建筑权利或者以遗产的形式分配。承租人可以出售、捐赠或者作为遗产的形式将他们的土地租赁权及土地上的建筑转让给其他人。在以色列，将城市租赁合同按照市场价值进行转让是不受限制的。承租人通常可以在任何时间出售、继承、出租或者按照他们的意愿馈赠给任何人。对于大部分城市土地的交易，合同完全是流动的。

表1 国有土地租赁对政府和承租人产生的主要正负面影响

三、租金调整的明确化和法律保证

若合同双方能够制定一种机制以确保土地租金计算的公平性，调整土地租金就不存在问题。避免不必要争端的一个方法是在合同条款中明确规定基础租金和以后租金的调整方法。芬兰确保公平租金的目标是通过两种途径达到的。一是租赁法令包括解决合同双方矛盾的仲裁方法；二是芬兰公共当局所采取的行为受公共审查和评判部门的监督。这样就可以防止政府出租人对承租人收取不合理的租金。

四、保障政府的规划要求

在法律和合同中得到保障政府对城市的规划权利。租赁合同中会说明，若土地建设或者其他开发没有在规定的时间内完成，要征收罚金或将合同视为无效。在澳大利亚，租赁法律法规有对完成土地开发的时间限制，土地开发完成前，租赁合同是不可转让的。在芬兰，租赁条令对开发的时间安排没有限制。然而，政府通常在合同条款中增加了特殊的规定，要求承租人在特定期限内完成建筑建设。若承租人不能履行这条规定，政府有权废除合同、收回土地并出租给其他人。这样既鼓励承租人按时完成土地建设，也可以防止土地投机行为。

五、土地租赁制度构建与土地权利分配

土地权利的合理分配在土地租赁制度中扮演至关重要的角色。既要促进城市发展和公共住房建设，又要兼顾各方利益最大化，保障国有土地租赁制度的有效持续发展。

利益分配首先是权利分配，从上文世界各国实施的土地租赁制度的经验来看，构建土地租赁系统，应重点把握好以下几点内容：（1）期限：即租赁合同的期限是多长；（2）续签：即是否有延期或者续签权利；（3）价值：即怎样决定租赁合同的价值，包括最初的价值确定和续签的租赁价值；（4）承租人的使用权利：即是否对承租人使用权利进行限制，确定使用规划限制的土地的关系；（5）承租人的开发权利：即承租人未来开发的权利与条件；（6）承租人的转让权利：即是否对转让进行限制，当然这个转让包括出售、继承等；（7）承租人的市场权利：包括土地转让时财产价值的受益利益的分配，土地是否抵押等；（8）政府控制开发进度的权利；（9）政府合同终止的补偿机制。

土地租赁制度作为土地使用的一种方式，在世界各国有了广泛的应用和丰富的实践经验。在当前我国法律规定的城市国有土地所有权和土地使用权分离的情况下，城市土地租赁制度建设将有助于国有土地所有权的经济利益的实现。

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