中国养老保险制度体系改革探析

洪 娟

（东华大学 旭日工商管理学院，上海 200051）

随着经济体制改革的进一步深化、经济发展方式转变的加快、人口老龄化程度的加深以及经济社会发展进入新阶段等一系列因素的影响，迫切需要对养老保险制度进一步改革和完善。中国养老保障体系存在多方面的问题：基本养老保险基金仍存在较大缺口；基本养老保险制度的统筹层次偏低［1］；多层次补充养老体系建设仍不完善；中国基本、补充养老基金的投资管理体系及资本市场仍不成熟，投资收益率难以赶上通货膨胀及工资增长速度；老龄化的快速到来，中国养老金危机有可能提前爆发。所以要加强投资风险管理能力，提高养老金管理水平，促进多层次养老保障体系的建设，关注长期的社会发展问题，以应对未来更多的挑战。

一、我国养老保险制度改革的目标

目前，多支柱、多层次模式有竞争高效率、筹资多渠道、投资多样化、风险分散化等优点，是国际养老保险体系改革的重要方向。而通过对我国养老保障制度改革历程、改革经济社会环境的分析，结合世界各国养老保险制度改革的实践经验，我国养老保险制度改革的目标为应建立一个包含三个层次的制度体系。一是基本社会养老保险。它由政府提供，资金通过政府强制性的收费或社会保障税等形式筹集，费率或税率与收入相关联，发放标准采用分级制的给付确定制（DB），各级发放额与缴费年限、退休时间、就业年限等挂钩。该层次主要体现公平，可以实现资金的代际分配，以及不同收入阶层之间的分配，促进社会公平。二是强制性完全积累的个人账户。主要体现效率，强调养老保障的个人责任和单位责任。它由个人和企业共同负责，税率和费率由政府立法确定，分别由个人和企业缴纳，资金完全进入个人帐户。中央政府对资金的运作制定专门制度，交由相关部门管理运作，并规定最低收益率，建立收益担保制度。该层次的功能是储蓄，通过个人收入的再分配和再投资，为退休后的生活提供保障。三是自愿性的商业养老保险。它是前两个层次的补充，个人根据自愿原则选择，目的是满足不同收入阶层养老的需要，体现差别性，强调激励性。

二、有效建立养老体系

人类寿命延长所带来的养老责任的持续加重与家庭保障功能（或个人负责能力）的持续弱化，不仅使社会养老保险制度成为必要，而且也促进了多元化的老年保障体系的形成。

（一）经济刺激计划应结合养老保障改革

在此次金融危机中，各国制定经济刺激计划的目的主要是为了扩大市场需求，主要手段是刺激消费、拉动投资。其中刺激消费对于中国而言，还肩负着经济增长结构调整的重任，具体刺激措施有税收减免，政府补贴等。但如果要居民宽心消费，还有赖于消费者养老等保障的完善，只有消费者没有了“后顾之忧”，才可能拿出储蓄，进行消费［3］。从2009年出台的社保异地转移等政策看，国家已经意识到养老保障制度的完善对提振消费信心和改善经济结构的重要性，但目前对补充养老的税收政策仍未有较大的优惠，我国应对此进行深入研究，尽快出台税优政策，促进多层次养老保障体系的建设。

（二）应扩大基本社保覆盖面

中国社保制度与发达国家不是在一个发展阶段上，面对的问题也相去甚远。如果说发达的福利国家面对的仍然是“减负”的话（减少财政负担），那么，中国的问题则是相对保障不足。目前来看，此次金融危机提出的一个最为急迫的挑战是覆盖面需要尽快扩大。我国社保五个险种覆盖面都十分狭小，除医疗外，总体看覆盖面大约为30%左右，就是说，大约一多半经济活动人口没有覆盖进来。社保制度是强制性的制度，实现应保尽保的制度目标不仅是社保制度本身的内在要求，也是社会公正和正义的具体体现，同时也是消除居民消费顾虑的一个重要制度保证。否则，在金融危机中，内需就很难启动：一方面失业规模不断扩大，另一方面失业保险的覆盖人数仅为1．2亿，只占就业人口的五分之一左右。本来失业人口就多为低收入群体，当金融危机来临时，他们的消费能力便更加低下，甚至能够丧失起码的消费能力和生存能力。

（三）加快“缴费型”社保制度建设

社保制度可以分为“缴费型”制度和“非缴费”型制度，前者指保险制度，后者是指保障制度。完善“缴费型”社保制度建设主要是指保险制度。保险制度建设不是一句空话。比如，覆盖面狭小首先是因为社保制度设计存在一些重大问题，难以覆盖到其他社会群体，城镇灵活就业人口参保率很低，重要原因是制度设计存在问题，而不是因为他们不需要社保制度。农民工参保难，也不是因为他们不需要社保。再比如，养老保险待遇水平近年来替代率逐年下降，不利于退休人员保持相应的消费能力，中央政府不得不人为地予以干预，连续五年上调养老金，这说明，社保制度设计自身存在指数化调整的机制缺陷［5］。应将此次金融危机作为一个改革机遇，否则，人为地干预保险制度的给付水平，长期看不利于制度建设。

（四）普遍降低社保缴费水平

在1997年东南亚金融危机中，新加坡各项缴费型制度的费率降低了10个百分点。中国社保五险费率普遍过高，甚至高于北欧福利国家；为减少企业负担，人力资源和社会保障部等三部委联合颁发了“五缓四减”的紧急措施（即五个险种缴费可以延迟，其中除养老以外其他四个险种缴费标准可降低），旨在提高社保制度应对金融危机的弹性。一方面待遇水平不断下降，一方面缴费水平却居高不下，这显然说明制度设计存在严重缺陷。费率过高会制约参保人当前消费水平，费率过低又难以达到合意的保障水平，容易导致预期较差，也不利于当期消费。所以，调整费率已成为此次金融危机提出的一个最为直接的重要课题。据网上报道，浙江等省份已降低养老保险费率。目前五险资金滚存结余已高达1．37万亿元，但投资体制极不合理，收益率仅为2%，而去年的CPI就高达5．9%，形成了严重的“倒挂”现象，成为负利率。在这种情况下，相应降低费率是一个合理的政策选择［6］。

（五）重新考虑养老保险制度的积累性质问题

目前我们的社保资产积累近2万亿元（加上5 600亿的“全国社保基金”），并拥有世界上规模最大的外汇储备和最高的储蓄率。这显然与转变增长方式所要求的扩大内需的目标极不相符、很不匹配，且在经济高速增长的新兴经济体里，两位数的社会职工的平均工资增长率是任何做实账户资产投资都难以跑赢的。

（六）尽快提高社保统筹层次

我们从1991年社保制度刚刚制定文件时就提出要适时提高到省级统筹，但为什么始终不能实现省级统筹？显然制度结构存在问题。所以，提高统筹层次的首要问题是要改革制度，使之适应目前的二元结构，以克服提高统筹层次之后可能带来的潜在风险。可以说，目前社保制度几乎所有问题都与统筹层次太低有关。新近出台的社会保险转移政策，可以作为实现养老基金全国统筹的一个先行政策，但可灵活转移与实现全国统筹还有很长的路要走，如何解决地区差距、各地历史包袱等都是需要面临的现实问题。

（七）整合制度碎片，建立统一社保制度

据报载，在此次金融危机中，许多地方政府纷纷建立起所谓的全民医保制度，如陕西神木县等地，但在实施几个月之后便由于财政等原因而不了了之。还有些地方引入了养老补贴制度，对高龄老年人给予定额式的补贴。这些遍地开花的“非缴费型”制度都是土政策，其资金来自地方财政，它与碎片化的“缴费型”制度合在一起，形成更加碎片化的发展趋势，既不利于保障制度建设，也不利于社会公正，东、中、西部地区之间的差别将越来越大。

（八）尽快建立全民养老补贴制度

目前中国社保制度最急迫的一个任务就是建立一个针对老年群体养老补贴制度，即对65岁以上老年人实施定额式补贴，其标准可根据各地社会职工的平均工资水平略有差异，其资金可由中央和地方两级财政予以组合。这个制度在国外是一个非常成熟的制度，对扩大内需具有事半功倍的作用，远比地方政府发放购物券和消费券更好，因为老年群体的边际消费倾向和边际效用都比较明显，有利于增长方式的转变。目前我们有能力、有财力建立起一个全国性的养老补贴制度，无论从增长方式的转变来看，还是从克服社保碎片化的趋势等方面看，都到了必须由中央政府出面统一解决的时候了。否则，碎片化制度形成的福利刚性将积重难返。

（九）建立灵活和风险控制兼顾的投资监管政策

在过去几十年中，受老龄化影响，各国纷纷进行养老金制度变革，其中一个重要方面就是引入私营管理的养老基金。养老基金已成为在不少国家资本市场上最为重要的机构投资者之一，在增加储蓄乃至促进经济增长等方面都发挥着重要的作用。在投资策略上，国际流行做法是放松对养老金投资监管，拓宽投资渠道，投资证券市场的比重大大增加。21世纪，养老金制度越来越融入一国经济发展中，从长远看，养老基金投资资本市场是无法阻挡的趋势。尽管从短期看，养老金投资可能出现亏损，作为长期机构投资者，其赢利水平需要从长计议。实际上，如果考察过去15年间的养老金投资绩效，大部分经合组织（OECD）国家的回报率仍然是较高的。例如，瑞典养老金的年均实际回报率为8．5%，英国和美国都为6．1%。

三、加快发展企业年金的建议

企业年金是指在政府强制实施的基本养老保险制度之外，企业在国家政策的指导下，根据自身经济实力和经济状况建立的，旨在为本企业职工提供一定程度退休收入保障的制度。发展企业年金是构建我国多层次、多支柱养老保险体系中重要的一环。近年来，面对社会老龄化问题突出和社会保障机制的缺失，企业年金日渐成为企业的决策层、人力资源管理从业人员和员工个人的关注重点，并开始呈现快速发展的势头。政府公共养老金计划的日益缩减，也为企业年金计划提供了广阔的发展空间，企业年金在劳动者退休收入保障体系中的地位日益提升。

（一）发展企业年金制度的意义

发展企业年金制度对完善我国养老保险体系，应对老龄化危机，促进资本积累，加快资本市场的发展和发展中国特色的社会主义市场经济有重要的意义。

第一，企业年金是我国多元化养老保障体制的主要组成部分，它是养老保险三支柱中重要的一环，在三层次养老保险制度中，它与个人帐户构成了第二层次。第二，在未来的养老保险体系中，基本养老保险的替代率逐步下降，企业年金的替代率逐步加强，它对保障老年人生活水平、促进社会和谐有着重要的作用。第三，企业年金规模的逐步扩大，投资渠道的逐步扩展，有力地支撑了资本市场的发展，促进了储蓄资金的积累，可以与资本市场良性互动，对资本市场的发展作用巨大。第四，企业年金进入资本市场，可以分享我国经济快速持续发展的经济成果，提高企业年金的收益，使全体人民共享经济社会发展成果，更好地保障退休后的生活。第五，可以促进企业发展。企业通过不同的企业年金制度吸引和留住管理优秀人才，建立长效人才机制，更好地为企业发展服务。

（二）中国的企业年金发展现状

从目前我国养老保险制度发展现状来看，第二层次发展滞后的主要原因是我国企业年金发展不足。虽然我国企业年金制度发展较快，但在基金规模、投资渠道、监督管理、覆盖率、企业年金的替代率上都与企业年金制度比较完备的国家有着不小的差距［7］。

目前中国企业年金还处于起步阶段，企业年金制度尚在完善之中，制度体系尚不十分规范。主要原因一是政策不配套导致发展不如预期。企业年金是“三支柱”养老金体系的重要部分，整体制度定型的缓慢必然会影响到企业年金的发展；从具体政策上看，人力资源和社会保障部、财税部门、国资部门的政策缺乏一致性，打击了企业建立年金的积极性。二是制度运行尚有缺漏。集合计划管理办法未能出台，集合计划基金“缺席”场内交易；企业年金受托治理结构存在缺陷；运营流程割裂；投资范围受限。三是市场竞争不太规范。由于“僧多粥少”，且各管理机构分布在“银、证、保”三大行业，年金各管理人的费率上限规则脱离了金融行业的通行定价方式（基准价格＋适度浮动），在这种规则下，加上激烈的市场竞争，只会使实际的费率远低于费率上限。

从建立企业年金的主体来看，我国的企业年金实行自愿原则，在一些效益较好的国有垄断企业发展较快，而民营企业发展较慢。沿海发达省份的企业年金发展速度明显快于经济落后的内陆省份。从中国保险监督委员会获悉2012年1～3月养老保险公司企业年金缴费2 067 390．99万元。世界银行则预测，至2030年中国企业年金规模将高达1．8万亿美元，约15万亿元人民币，成为世界第三大企业年金市场。

（三）加快发展企业年金的措施

第一，制定合理的税收优惠政策。目前发达国家对企业年金的税收优惠普遍采用的是EET模式，即对雇主和职工向企业年金计划的缴费给予免税待遇，但对企业年金计划的投资收益以及退休职工从企业年金计划领取的养老金进行课税。以目前的经济发展状况来看，我国的财政能力完全可以实行EET模式。同时EET模式对领取环节征税，还可以起到促进社会公平的作用，一些收入较高的参保者需要缴纳更多的税收，防止效益好的企业、收入高的职工大量缴费以避税或偷税，有利于国家调节收入差异，并通过领取环节的征税来实现社会税负公平。

第二，完善企业年金市场准入制度。企业年金市场的监管应该贯穿市场活动的各个环节，从选择合格的受托人，到企业年金进入各个公司直到被受益人领取整个环节都需要加强管理，防范风险。对保险公司的选择建立一整套战略目标体系，包括资产和能力方面，包括人力资源、管理控制系统、适应新需求和新技术的灵活性；保障服务质量、加强透明和可计算性、高效、诉讼诱因控制、人力资源发展、更广泛的技术适用性、管理和财务系统提升、提高信息系统可及性、新的公司形象等。

第三，完善企业年金退出机制。年金市场可以参考其他行业的退出机制，根据不同的退出情况，建立不同的退出机制。尤为重要的是政府要建立再保险机制，充当年金市场的最后责任人，防止受托机构因投资失败破产而导致受益人年金血本无归，无钱养老的情况发生。

第四，完善信息披露机制。国家应建立相应的信息披露机制，对信息披露的方式、时间、对象等作出严格规定，并加强监管，保证信息的真实性。受托机构应就管理基金的规模、运行状况、投资收益等定期向社会公布。

四、结论

养老保障制度关系到我国13亿人口现在和将来的养老问题，需要对基本养老保险制度的架构进行合理定位。其健全与否会影响到我国经济的发展、社会的稳定和国家的长治久安。中国只有在养老保障制度、监管、投资、企业年金等方面与时俱进，进行全方位的改革，在扩大覆盖面、提高统筹层次、保值增值等方面进行有效提升，才能从容应对老龄化社会的到来，确保劳动者退休后有基本的收入保障和正常体面的晚年生活，解除国民养老后顾之优和确保老年人分享经济社会发展成果。

［1］徐宏伟．中国养老保障制度改革研究［D］．北京：中共中央党校，2009：68－69．

［2］顾嘉禾，顾乐鸣．构建新型养老体系的思考［J］．江海纵横，2006，（6）：37－38．

［3］郑功成．中国养老保险制度的未来发展［J］．中国劳动保障，2003，（3）：3－4．

［4］孙国玉，耿树艳，陈雷．养老金制度变迁及碎片化探缘［J］．保险研究，2010，（9）：77－81．

［5］郑秉文．中国社保制度该如何应对金融危机［J］．今日中国论坛，2009，（9）：12－13．

［6］郑功成．中国养老保险制度：跨世纪的改革思考［J］．中国软科学，2000，3：7－11．

［7］崔少敏，刘燕生，王宗凡，等．中国企业年金发展问题研究［J］．经济研究参考，2003，（45）：2－18．