浅谈城市轨道交通评价分析研究

叶建军 张晋毅

摘要：在城市轨道交通的规划、设计、建设和运营过程中，安全评价工作是保障城市轨道交通安全生产的重要手段之一，而其制度的建设则是此项工作有效实施的前提条件。通过分析我国城市轨道交通安全评价工作的现状，总结出目前安全评价制度建设在立法、运行机制和技术支撑等方面存在的不足，并针对存在的问题提出了我国城市轨道交通安全评价制度建设的政策建议和具体措施。

关键词:城市轨道交通；安全评价；制度建设

Abstract: in the urban rail transit planning, design, construction and operation process, safety evaluation of urban rail traffic safety is the guarantee of the important means of production, and the system construction is the job of the effective implementation of the premise condition. Through the analysis of urban rail traffic safety evaluation of the current situation, sums up the current safety evaluation system construction in legislation, operation mechanism and technical support of the shortcomings of the existing, and in the light of the existing problems in urban rail transit construction safety evaluation system of policy proposals and measures.

Keywords: urban rail traffic; Safety evaluation; System construction

中图分类号：U213.2文献标识码：A 文章编号：

0 前言

自从安全评价被写进《安全生产法》中以来，安全评价已成为安全生产六大支撑体系之一，安全评价制度也作为安全生产的基本制度被确立起来。但这些法律法规及相关标准主要是针对矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，而对城市轨道交通而言，其针对性和有效性不足，评价结果的指导性十分有限。因此。如何构建针对城市轨道交通的安全评价制度，如何从立法上、运行机制上和技术支撑上保障其有效实施等，需要更加深入的研究。

1 我国城市轨道交通安全评价的发展现状

我国的安全评价工作起步于20世纪70年代末期，是伴随着建设项目“三同时”而发展起来的。经过30多年的发展，我国已陆续发布了危险化学品、煤矿、陆上石油、天然气开采及城市轨道交通等10项安全评价技术导则，已授予163家评价单位甲级资质证书，单一的预评价已扩展为安全预评价、安全验收评价和安全现状综合评价等3种类型。虽然我国安全评价工作起步较早，但针对城市轨道交通工程的安全评价工作则启动较晚，其发展历程大致可分为2个阶段：

1)初始階段。初始阶段的主要体现形式是在可行性研究中对部分重要内容进行有限的安全性评价。这些安全性研究内容散落在法律、法规、标准的一些章节中。如：在自然地理状况和地址条件中，有一些防洪、防震安全性评价；在运营管理部分中，有一些报警、监控、防灾、环境保护及劳动安全卫生等安全性内容。同时，我国城市新建线路建设也必须按照基本建设程序、工程建设标准规范和施工验收规范等来进行规划、设计、建设和验收。从某种意义上来讲这也是安全评价的一种形式。

2)尝试阶段。近些年来，国家安全生产监督管理总局发布了《安全评价通则》等3项国家安全生产行业标准和2项城市轨道交通安全评价标准，住房和城乡建设部也发布了《地铁运营安全评价》。这些标准规范厂城市轨道交通安全评价的内容，推荐了评价方法和相关指标。以此为基础，我国一些城市的新建线路开始积极尝试进行专门的城市轨道交通安全评价，但大多数城市仅选择做安全预评价。如北京、上海、广州等城市对新建线路做了城市轨道交通预评价，并编写预评价报告。2005年5月，北京地铁1、2号线进行了运营系统现状安全评价。这是我国首次对地铁运营系统现状进行的安全评价，更是一次探索性的尝试。

2 城市轨道交通安全评价中存在的问题

虽然我国近几年在城市轨道交通的安全评价方面进行了许多有益的尝试，但从制度建设的角度来看仍然存在许多问题。

2.1 立法方面

1)主体法律缺失，配套法律不健全。城市轨道交通安全评价制度是一项法律制度，它需要完善的法律体系来支持它的运行，只有从立法上对该项制度进行确认，并对其运行中出现的问题进行法律监督和控制才能保障该制度的良好运行。而《安全生产法》作为我国安全生产领域的基本法律，涉及安全评价的条款仅有3条，其中第二十五条规定：“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。”可以看出：《安全生产法》仅对矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全评价作了强制性要求，而对于城市轨道交通及其他项目并没有强制性要求。目前，国内各城市所做的城市轨道交通安全评价基本上都是基于行政指令或自身责任而进行的。可见，我国城市轨道交通安全评价制度在法律上是缺乏地位的，没有主体法律的支持。

城市轨道交通安全评价制度不仅需要基本的主体法律，而且需要其他配套的法律支持该制度的运行。例如，目前已经颁布的《安全评价机构管理规定》、《注册安全工程师管理规定》等。城市轨道交通安全评价还涉及行政审批行为，因此还需要其他行政法律的完备。这些行政程序法律的完备将给安全评价制度的实施提供坚实的法律条件。

2.2 运行机制方面

1)政府上下级之间的安全生产目标存在差异。从我国城市政府的角度来看，城市轨道交通建设一方面是为了缓解日益严重的城市交通问题，另一方面也是地方政府政绩体现的关键，因此城市轨道交通建设中存在着很强的地方政府之间、政府部门之间的利益之争。地方政府总是希望建设规模越大越好，建设速度越快越好；中央政府则为了安全有序发展，加强对城市轨道交通建设的监督管理，以防止政府投资负担过大和出现安全生产问题。这样就出现了上下级政府之间目标的差异。而地方政府和有关部门往往钻空子，在不具备安全条件的情况下强行建设和运营，造成了城市轨道交通事故屡有发生。

2)评价机构与审查专家缺乏相对独立性。按照国外经验，为城市轨道交通安全评价提供技术服务的机构或个人必须取得相应的资质，而且不能同委托方(建设单位或运营单位)和负责审批安全评价文件的行政主管部门存在任何利益关系。但是，目前从事城市轨道交通评价的机构大多为行政主管部门或委托方的直属科研机构，而负责审查的专家也与政府部门或委托方存在着千丝万缕的关系。正因如此，现实中不可避免会出现评价单位、审查专家、审批单位和委托单位处于一个利益共同体，使得安全评价工作难以起到实际的监督意义。

2.3 技术支撑方面

城市轨道交通安全评价的技术支撑体系严重匮乏。标准被作为技术经济领域的“技术法规”，因此，标准体系的建立对相应领域的技术支撑意义重大。近些年来，随着城市轨道交通建设的高速发展，我国在城市轨道交通标准化方面的工作取得了很大的成绩。但我国研究城市轨道交通安全标准起步较晚，目前在安全方面的标准体系仍然没有建立，特别是城市轨道交通安全评价方面的技术研究更为匮乏，难以支撑城市轨道交通安全评价的实践工作。

目前，在城市轨道交通安全評价标准方面主要有《城市轨道交通安全预评价细则》、《城市轨道交通安全验收评价细则》和《地铁运营安全评价》等3项标准。它们的颁布实施规范了城市轨道交通安全评价的相关内容。但其推荐的评价方法和评价指标主要是借鉴了建筑、危险品、矿山等危险行业的，针对城市轨道交通的评价方法和评价指标仍需进一步研究。

3 政策建议与措施

3.1 运行机制方面

1)建立行政监督和司法监督双重机制。城市轨道交通安全评价是一个全过程、各层次综合的监督管理过程。只有建立有效的监督管理机制，才能切实发挥这些制度的作用。从国外经验来看，制度的实施都具有2种监督保障机制，即行政监督和司法监督。前者是指行政机关对实施主体(建设单位、运营单位、评价机构等)按照程序进行管理和监督。后者是指根据法律对行政机关进行司法审查。因为行政机关所作出的政府决策行为或者具体行政行为会对城市轨道交通安全产生一定的影响，具有宏观意义的政府决策行为其影响更为巨大，所以，针对政府决策行为的司法监督尤为必要。

2)实行公开竞标机制。目前城市轨道交通安全评价工作一般都是由建设单位或运营单位直接委托给安全评价机构。这一委托方式缺乏公开、平等的竞争，不利于市场化。应实行公开竞标制，将竞争机制引入安全评价工作中，建立规范的安全评价市场，在政府部门的监督下，各单位进行平等竞争。这样，一方面可以提高评价机构的工作质量，降低评价费用，缩短评价周期，增强时效性；另一方面有利于打破地方和行业保护主义，消除产生腐败的温床；同时，良好的竞争还可以促使安全评价机构不断充实自身力量，提高自身的市场竞争能力，以便在激烈的市场竞争中寻求立足之地。

3)实行资金专项管理机制。政府监管部门设立城市轨道交通安全评价的资金管理机构，将以往建设单位或运营单位直接拨付给安全评价机构的费用全部纳入资金管理机构管理，解除委托方与安全评价机构之间的资金制约关系，保证安全评价结论的准确、公正。

安全评价机构通过市场竞标，获得安全评价任务之后，将评价工作计划及费用支出计划提交政府监管部门审查，委托方则将相应费用全部转入资金管理机构。政府监管部门依据安全评价机构的工作进度拨付经费，直至工作结束。实行资金专项管理制不仅使评价机构摆脱了与建设单位或运营单位之间的直接经济利益关系，同时，有效的资金管理还保障了前期基础调查工作的深度及评价工作进度，从根本上提高了评价结果的准确性。

4)推行审查的法人责任机制。目前，城市轨道交通工程的安全评价审查工作主要由政府监管部门主持，采用的方式主要是专家评审会。但是，由于大多数专家只是在评审会召开的很短时间内拿到相关报告，对被评项目缺乏了解，并且受评审会时间的限制，评审的结论难免偏差。更突出的问题是：评审会的专家缺少固定的法律责任，专家们对所做出的评审结论不负有任何法律责任，因此很难从根本上保

证工作的质量。

实行审查的法人负责制，就是将审查工作委托给具有法人资格的单位，由该单位负责征询专家方、委托方、管理方的意见，然后进行综合评判，得出结论意见，上报政府监管部门。审查单位对审查意见负有一定的法律责任。这样，不仅使政府监管部门从繁杂的事务中解脱出来，而且还提高了审查结论的准确性、科学性。

3.2 技术支撑方面

城市轨道交通安全评价具有技术性这一特点，因而需要一系列的根据城市轨道交通安全要素确定的科学标准体系。城市轨道交通方面的安全方法标准和安全技术标准是安全评价工作开展的直接依据。只有有了完备的标准体系，安全评价工作人员才能在评价过程中有章可循。

1)完善和补充城市轨道交通安全评价的方法标准。城市轨道交通安全评价的方法标准主要提出城市轨道交通安全评价的具体工作原则、目标、内容、方法、流程、采用的标准等，以有利于评价工作的统一，避免盲目的过高或过低要求，使各地城市轨道交通项目的建设和运营管理成本更趋合理。完善既有的《城市轨道交通安全预评价细则》、《城市轨道交通安全验收评价细则》和《地铁运营安全评价》等3项标准，使其对城市轨道交通安全评价工作更具有针对性和可操作性；补充《城市轨道交通施工安全评价》标准，使得安全评价内容覆盖城市轨道交通安全生产的各个阶段。

2)建立城市轨道交通安全评价的技术标准。标准支撑体系主要提出城市轨道交通安全评价工作的内容及过程中所需要的基础技术指标、技术参数等内容。建立涉及城市轨道交通规划设计、建设施工、运营管理各阶段安全评价的技术标准，如《城市轨道交通安全预评价指南》、《城市轨道交通施工安全评价指南》、《城市轨道交通安全验收评价指南》和《城市轨道交通运营安全评价指南》等。