试析水务一体化管理

康抗

摘要：本文就如何科学有效地实施水资源的统一管理和正确处理当前水务改革中存在的问题进行以下探讨。

关键词：水务一体化；存在问题；对策研究

Abstract: this paper on how to effectively implement the scientific the unity of the water resource management and deal with the current reform of water of the problems in the following discussion.

Keywords: water integration; Existing problems; Countermeasures study

中图分类号：[TV-9] 文献标识码：A 文章编号

1.水务一体化的概念与内涵

“水务”可以理解为涉水事务，是包括防洪除涝、水资源、水源、供水、排水、污水处理与回用等所有涉水事务的统称。水务一体化就是对所有涉水事务进行统一管理。即对一切水资源开发、利用、治理、配置、节约与保护，实行全方位、全领域、全过程的统一管理。其核心为水行政主管部门代表国家对水资源所有权进行统一管理。目的是实现水资源优化配置和可持续利用，即取得水资源本身的供需平衡、水资源技术经济的社会综合平衡和水资源开发利用经济与生态环境效益的综合平衡。可以把它定位于一种基于水资源合理开发利用和保护的管理行为，是由工程水利向资源水利、自然资源向经济资源转变的内在要求。在这种要求下，要充分注意培育和提高水资源的可持续开发能力，采取有效措施，把水资源转换和提升为经济社会可持续发展的支撑力。水务一体化管理要在目前有限水资源条件下，通过合理有效的方式，最大限度地发挥水资源效能，最大限度地开发利用其潜能，把其潜在的效能变成现实的生产力。它要求完善水资源管理的各项制度，把片面的分割管理变成全面的、系统的统一管理，并注意培养和提高管理者的专业技能和管理技能，真正实现水资源本身潜能的发挥和挖掘，使其为人类所用，为人类造福。简言之，水务一体化就是建立一个以水资源效能充分发挥为价值导向和制度创新的运行机制。实行水务一体化后，水务工作的内容、区域、服务对象等都与原来的水利工作以及原来意义上的水资源管理有明显不同。

2.水务一体化管理存在的问题

改革开放以来，水资源越来越成为经济和社会发展的主要制约因素，水资源分割管理的体制也越来越不适应生产力发展的要求。长期以来，在水资源工作中，管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用，地表水与地下水分割，城市与农村分割，建设与管理脱节等，“多龙管水，政出多门”，工作交叉，责任不清，违背了水循环的自然规律。新中国第一部水法颁布实施后，全国范围内建立了取水许可制度等多项水管理的基本制度，从中央到地方的水法规体系和水政执法体系逐步建立，水管理工作开始走上依法管理的轨道，取得了很大成效。但是，由于受当时立法环境的限制和人们认识水平的局限，当时水法规定的水资源实行“统一管理与分级、分部门管理相结合”的制度，在实际工作中逐渐暴露其缺陷性，在执法过程中又有不同的理解，矛盾层出不穷，水资源管理体制一直未能很好地理顺，与水有关部门、单位的趋利行为愈演愈烈，有利的事抢着管，无利的事都不管，造成水资源的无序开发利用和无谓的浪费。

我们应该清醒地注意到，我国现行的水务改革，只是解决或部分解决了城乡水务一体化的关系，而水资源的优化配置、合理利用、保护等并没有得到有效解决，水资源管理工作还没有得到实质性加强，有的甚至产生了一些负面影响。例如有的地方水务改革只是换了一块牌子，把水利局改名为水务局，把自来水公司的隶属关系做了调整，各项水事活动仍停留在原来的工作状态，水务一体化程度不高，供水、排水、节水、治污等方面仍然存在相互脱节的问题；有的地方把自来水公司交给水务部门经管后，水务部门既要做好原来的水利工作，又要筹措资金搞供水工程建设，增加了经营管理事务，投入了大量物力和财力，而水的浪费和污染并没有减少；已实行水务一体化的部门中，人们的思想认识和业务素质还未能完全适应新形势的要求，许多人仍停留在传统水利的思想状态中；水务一体化的法律法规体系尚没有真正形成，一体化管理的约束机制和权威性没有在社会上形成合力等等。这一切都有待于认真探讨解决。

3.推进水务一体化进程的对策

水务一体化是一项制度性创新，新水法的颁布实施，标志着水务制度变迁的开始。要解决水务一体化管理中的问题，实现真正意义上的水务一体化，主要应考虑以下几个方面：

1.建立和改善导向机制，建设以节水治污为导向的需水管理模式

要努力提高人们对水资源紧缺的认识水平，并将这种认识延伸到科学技术，并通过科学技术来体现。价值导向是说水资源的价值在于是否利用和怎样利用。一切水事活动、一切水事关系、一切围绕水的追求都要建立在充分发挥水的价值效能的现代思维上来，做到水尽其用，水尽其能。对于人类目前便于和习惯于开发利用的所谓的优等水资源，要通过优化配置，合理利用；对于目前开发利用难度较大、质量较差的（如海水、污废水等）所谓的劣等水资源，要通过质的提高来弥补量的不足。舆论导向就是下大气力提高全民的水资源意识。要以水资源优化配置和产权制度改革为出发点，以水资源可持续利用為宗旨，面向社会，突破条块，使全社会树立管好用好水资源人人有责的思想。通过这些导向机制的创新，坚持以供定需，计划用水，节约用水，促进高效用水，使节水、开源、治污、回用、供水与排水等关系协调发展，才能逐步实现从传统的增加供水能力为主向需水管理为主的转变，实现水资源由自然资源向经济资源的战略性转变，实现水资源的可持续开发利用。

2.明晰产权关系，建立有利于水资源优化配置的市场与价格体系。

水资源循环的流域特性和使用管理的行政区域特性应相互配合，实现资源共享，促进水资源的优化配置和合理流动。水的利用具体落实在行政区划内，地表水与地下水、水量与水质的综合管理应在行政体系上有所体现。水资源为经济社会发展的服务应由地方水行政主管部门具体落实。要明确水资源的所有权和对水资源效能所创造财富的收益权，建立一种既保证水资源的国家（全民）所有地位，又促进水资源效能充分发挥的产权关系。这里突出表现为水资源的配置权。水资源的所有权只有通过配置，才能实现向使用权的转变。而配置的合理与否不仅关系到水资源的利用效率与效益，也关系到不同消费群体的切身利益和社会公平，它兼有环境、经济、社会和政治等多重属性，是水权管理中的核心权力。要按照自然规律和市场经济规律办事，培育和发展水市场，理顺水价格，发挥市场在水资源配置中的基础性作用。将人们身边的水与自身利益挂钩，通过利益驱动，调动人们合理用水、高效用水的积极性，实现水资源利用效益的最大化。要实现水价对水资源配置的调节，以水资源的合理价格促进节约用水，防止水污染，激励节水技术创新，调节合理的生产力布局与产业结构，促进区域水资源的开发配置和涵养保护。

3.坚持科技创新，提高水资源开发利用的科技贡献率

要积极探索水资源开发利用与节约保护的新技术、新工艺，并将这些新的技术上升到理论高度；要实施人工增雨，将空中水转化为人类可用之水，提高雨水的利用率；要加大城市污废水净化回用力度，加快海水淡化利用和微咸水等非淡水资源及劣质水资源的开发利用；要运用信息技术，进行水量调配的实时调度；要就水资源开发利用与管理保护全过程中各相关细节制定科学的技术指标和考核指标，做到实用性与科学性的统一。

4.强化约束机制，改革和完善水务一体化的法律和制度体系

要针对当前水务管理中存在的问题，结合实际，清理整顿与新水法和水务一体化不相适应的法律法规，明确水务执法的主体与目标，按照水务一体化要求，逐步建立健全充分发挥水务管理优势，强化水务行业管理职能的各项法律法规。新水法作为水的基本法虽然颁布实施，但许多实际工作中急需配套的法律法规尚未出台，因此，要加快水务立法步伐，使水法条文真正落到实处，真正实现有法可依，执法有据。

5.理顺机构关系，实现水务一体化的高效性、协调性、权威性

新水法规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”，“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。“管水”与“治水”分离。

水务一体化是一个涉及多部门、多学科的系统工程，仅仅局限于有一个机构是不够的，必须建立一个能有效组织指挥、有关部门密切配合、具有“共鸣”效应的组织体系。这个体系中应该纵向组织（内组织）结构与横向组织（外组织）结构相结合。内组织结构就是水务系统内部自上而下的执法监察队伍，管理、协调、监督是其基本功能，它起到一个综合、归口的作用，是水务管理的控制指挥中心。外组织结构就是水务部门与其它相关部门之间的组织协调。水环境治理的建设、供水、排水、节水、规费征收等各项水务工作，涉及政府许多个部门和社会各个方面，水务部门要主动走出去，从大局出发，与各部门、各行业建立良好的协调工作机制，取得全社会的理解与支持，为水务一体化营造良好的外部环境。

总之,水务一体化是一项崭新的工作，管理工作者大多從事农村水利工作出身，对水务一体化还不够熟悉，实际工作缺乏经验，素质和水平都有待提高。当前最主要的是要切实加强队伍自身建设，强化服务意识和学习意识，努力提高队伍的整体素质，使广大水务管理工作者的管理能力有利于水务运行体制的健康发展。

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