全域城市化视角下的农村集体土地开发

王惠敏 刘蕊

摘要：全域城市化，是大连城市发展振兴过程中，调结构、扩内需，加快发展方式转变的重要途径，是大连实现跨越式发展的必然选择。如何解决好当前农村集体土地开发过程中存在的矛盾和问题，已经成为实现农村集体经济与区域经济的全面协调发展的关键环节。本文结合大连发展实际，提出几点浅显的建议。

关键词：全域城市化；农村集体土地；问题；建议

Abstract: The global urbanization, is the important way to speed up the Dalian development mode shift, adjust the structure, expand domestic demand in the urban development and revitalization process, it is the inevitable choice of Dalian leaps and bounds. How to solve the contradictions and problems that exist in the rural collective land development process has become a key link in the overall coordination of rural collective economy and regional economic development. This paper combine with Dalian actual development propose a few simple recommendations.Key words: global urbanization; rural collective land; problem; recommendations

中图分类号：F301.24文献标识码：A文章编号：

2009年，辽宁沿海经济带发展上升为国家战略后，大连首次提出了“全域城市化”的发展战略。短短3年的时间,“全域城市化”的发展战略已经由“加快推进”转变为“深入实施”，成为大连实现跨越式发展的重要驱动力和增长点。实施全域城市化战略，是大连市委、市政府贯彻落实辽宁沿海经济带开发开放的国家战略，建设辽宁沿海经济带核心城市的重要举措，也是立足于城乡发展现状及现实基础、着眼于未来长远发展、调整和优化城乡空间布局的重大决策。

然而，全域城市化的重点和难点不在城市，而在农村；不在已经城市化的部分，而在还没有实现城市化的部分，其根本目的是消除明显的城乡二元结构、实现城乡一体发展。同时，无论是农村的社会转型、农业的产业转型，亦或是农民身份的转型，均离不开农村集体土地的利用与开发。现实问题是：一方面全域城市化如火如荼的建设发展，大项目的不断落地促使城市土地的进一步紧张，建设用地急需出口；另一方面，农村土地的“低成本”不合理利用，无序开发以及在此过程中出现的矛盾纠纷却普遍存在。如何协调好这二者关系，成为全域城市化实施过程中的一个至关重要的环节。

一、农村土地开发存在的主要问题

1、利益分配不对等

就当前农村集体土地开发利用直接或间接引发的矛盾和问题看，其产生的原因和表现的形式虽不尽相同，但问题的核心却是土地开发所带来的利益分配关系的不对等。

其主要矛盾表现为以下几个方面：一是农村土地市场尚未建立，土地的补偿标准和价格缺乏规范，农民与农村集体在土地所有权的实现上处于被动地位，缺乏土地价格确定的主动权和选择权；二是农村集体和农民在利益上不能合理地享受到土地开发所产生的更多的土地增值；三是补偿资金的使用、分配缺乏规范的引导和管理；四是部分转非、转居农民还未能享受到与城镇居民同等的福利待遇和保障。这种利益的不对称不仅严重侵害了农民的切身利益、加剧了城乡差别，而且在农村劳动力就业转移较为困难、农村社会保障尚未建立的时期，对农村的整体发展以及全域城市化的深入实施带来了很大的影响。

2、政策缺乏创新

政府相关部门在研究和解决实际工作的矛盾和问题时，常常套用国家项目征地的政策和办法，未能结合自身实际贯彻落实国家宏观政策，缺乏针对性和务实性，这是其一。其二，在农村集体土地规划、空间布局和开发模式上，全域城市化的发展目标与区域经济的协调发展，特别是农村经济的发展、农村劳动力的转移和农民收入的增加等还需要进一步统筹考虑。其三，在实际工作中，更多关注和解决的是农民的土地补偿价格、补偿方式和农村劳动力就业、培训与安置等近期利益，而对农民所担忧的失去土地后的社会保障等长远利益关注和研究还不够。缺乏切实有效的政策指导，是农村集体土地开发过程中产生的问题得不到彻底有效解决的根本原因。

3、指标影响盖过经济规律

我们常说18亿耕地是中国人的“保命田”，14亿人口的粮食问题是最最基本的问题，绝对不能有半点掉以轻心。但同时我们也看到，在农村的城市化进程中，土地的无序开发，浪费闲置，宅基地的肆意扩张等现象普遍存在。随着全域城市化的深入推进，摆在我们面前的是城市土地的高度集约利用，地价暴涨以及有项目没用地的现象，这些都使得我们必须不断探索、鼓励新的土地开发模式，充分发挥经济规律的作用。

不妨看看经济较发达地区城市的模式探索。江苏的苏南和苏北虽只是一江之隔，经济发展却差异显著。2009年7月，国务院印发《关于江苏沿海地区发展规划的批复》，为统筹苏南苏北协调发展翻开了新的一页。实际操作过程中，蘇南地区面对建设用地严重不足的情况，提出通过购买苏北地区耕地占补指标的方式来打开用地突破口；苏北地区则抓住机遇，提高土地工业化产出效率，积极推进城市化进程；浙江义乌，虽只是一个县级市，确是小商品批发贸易的“国际集散地”，面对无地可用的情况，积极向甘肃、宁夏等地购买建设用地指标，考虑增加“定点就业机会，满足自身发展的同时,也为促进西部地区的发展贡献了一份力量。

模式创新绝不是鼓励对农村集体土地的肆意占有，而是在不违背国家《宪法》和《土地管理法》的前提下，保持耕地总量的动态平衡，科学的协调好土地资源利用政策与经济原则之间的关系。

二、改善农村土地开发的措施及建议

1、建立以农民的根本利益为轴心的利益共享机制

农民问题是“三农”的根本问题。农村集体土地的开发利用必须建立起以农民利益为核心的、“多赢”的土地利益分配机制。把农民的利益放在第一位，建立农民与其他社会成员平等的“利益共同体”，使农村集体经济及其组织成员能够参与分享土地开发利用所带来的正当的、合理的、长远的、稳定的利益。包括土地的直接补偿价格、参与土地开发效益的分配、农村劳动力的就业、农村人口向城镇的转移、农村人口的社会保障等直接的、具体的利益。

2、引导、规范农村集体土地开发行为

政策是确保全域城市化顺利推进的重要保障。实施规划应研究全域城市化发展的相关政策保障机制。加强农村集体土地开发利用管理，维护农村土地市场秩序，保障土地所有者的合法权益，规范农村集体土地开发利用行为。

就大连情况而言，首先应制定全域产业发展规划，引导产业科学布局。依据自然条件及发展阶段，市域由南至北依次划分为功能提升区、二产集聚区、生态保障区三个层次。结合大连市域“一轴两带、一核多节点”的空间布局，构建“一心三带一区”的市域产业布局结构：“一心”为主城区组团，“三带”为哈大产业发展带，“一区”为中部农业发展区。“一心三带一区”的产业布局结构，立足当前、着眼未来，为全域的产业发展提供了科学的导向。

其次应细化全域土地利用规划，规范土地开发秩序，加强土地利用规划对全域经济社会可持续发展的引导和约束，避免土地开发市场在功能、价位、程序、管理方面的无序、混乱。在全域城市化过程中，主城区，新市区，拓展区、新区组团重点在于各自功能的提升，应科学规划，兼顾产业与城市的综合发展，控制人均用地标准和实行土地用途管制制度；同时，在对农村集体土地进行征用时，保护失地农民的切身利益，土地城市化与人口和就业城市化同步。

3、因地制宜，创新农村集体土地开发利用模式

建立新的开发模式，必须建立新的开发理念和新的利益关系。坚持既有利于降低企业前期开发成本、加快招商引资，又有利于吸收农村劳动力就地就业转移；既有利于解决好农民关心的眼前利益，又要有利于解决好农民更为关注的长远利益；既能服务公益性的社会事业需要，又能有力支持工商业的发展需要。

三、结语

全域城市化背景下，只有利用集约化、配置市场化、供应破垄断化、存量土地优化才是未来农村集体土地利用的主导方向。形成良性的互动机制，政府—企业—集体—农民共同参与，解决好存在的矛盾和问题，维护好农民的切身利益，才能实现农村集体经济与区域经济全面协调可持续发展的目标。

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