检察院诉讼监督现状及完善对策＊

周千淇

（重庆邮电大学，重庆 400065）

一、诉讼监督现状

诉讼监督面临的现实困境非常复杂，具有“点散面多”的特征，问题存在于多个层面，同时具体到每个层面又包含多个问题点。本文将着力于四个层面对诉讼监督现状进行分析。

（一）诉讼监督思维不完整

诉讼监督思维指检察机关对诉讼监督权能内涵外延的主观认识。从发展的观点看，已往表述检察权最常用的是法律监督，而诉讼监督一词则是近年来才出现在检察权能范畴中的一个新词汇，尽管事实上依照宪法及三大诉讼法的规定，检察机关有权对刑事、民事、行政诉讼活动进行监督，但是在已往的检察理论词汇中并没有一个统摄、涵盖三大领域诉讼监督活动的上位概念表述。

殊不知，上述现象与检察机关的现实职能定位的历史嬗变有着深刻的联系。新中国成立之初，执政党首要的政治任务是维护政权安全，人民民主专政成为执政的重中之重。为了维护政权安全，检察机关的职能被定位为对敌专政的政法机关，其主要任务就是配合公安机关和法院保证把该捕的反革命分子迅速逮捕起来，起诉出去，迅速定罪判刑。受当时法律虚无观念和对敌专政的过分强调的影响，现实中，法律规定的公检法相互制约关系很快变成了公安机关对法院和检察院的单方制约，以致文革等政治运动中发生了以对敌专政名义随意逮捕、任意定罪的严重后果。文革结束后，经过深刻反思，法治观念重新受到重视，公检法的关系逐渐向相互制约回归，刑事诉讼监督成为检察机关的主要职能，但是现实中检察机关的职能定位并未完全摆脱“专政工具”思维的影响。因此，从检察机关的历史来看，尽管检察机关职能的法律定位是刑事诉讼监督，但现实中检察机关始终未离开人民民主专政的刀锋的基本定位，检察机关的职能主要就是刑事诉讼和刑事诉讼监督。至于民事、行政检察职能，则是后来才赋予检察机关的，并且由于司法实践、历史传统的影响，民行检察职能一直处于检察业务的边缘地带，很少受到重视。

由此可见，“重刑轻民”是诉讼监督思维的基本特征，已往刑事诉讼监督基本上相当于诉讼监督外延的全部，民行诉讼监督基本被漠视或忽略。社会对检察机关民行检察职能的认知更可以印证，即使时至今日，社会上仍然很少有人了解检察院还有民行诉讼监督这样一项职能。

（二）诉讼监督立法不完善

法治社会，权力的行使以“法无规定即禁止”为基本准则。诉讼监督的本质是检察机关通过权力的行使来维护司法公正，但诉讼监督立法不完善却让检察机关在诉讼监督实践中进退失据。诉讼监督立法不完善已经成为制约诉讼监督全面开展的首要因素。具体而言，可以归结为以下几个方面：

1．立法缺失

（1）民行立案、执行诉讼监督制度、公益诉讼制度缺失。根据三大诉讼法的规定，检察机关有权对三大诉讼全部环节进行监督，但在民行诉讼监督立法中，检察机关对民行立案、执行诉讼监督和公益诉讼尚无明确具体的规定。（2）诉讼监督调查机制缺失。诉讼监督调查权是开展诉讼监督的保障，但诸如调阅案卷、询问证人、勘验、鉴定、取证等必要的常见调查方式在三大诉讼法中均缺乏规定。（3）诉讼监督罚则缺失。罚则是法律规范实施的保证，是法律的刀锋所在。诉讼监督罚则是监督客体拒绝纠正其违法行为时，监督主体对监督客体所采取的制裁性措施。比如刑诉法规定，检察机关对公安机关应当立案而不立案的情形，认为公安机关的不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关应当立案，但未规定公安机关接到通知后拒不立案如何制约或制裁，以致于司法实践中，公安机关对立案通知不理不睬，检察机关却无能为力，徒唤奈何。

2．立法片面

立法片面是指在立法中对某一制度未予完整理解而进行片面规定。比如刑事诉讼监督中的立案监督，从理论上讲，刑事立案监督应当包括对刑事案件应当立案而不立案、不应当立案而立案、不应当撤案而撤案三种情形，但刑事诉讼法仅规定了对公安机关应当立案而不立案的情形监督，明显缩小了刑事立案监督的范围。在民事诉讼监督立法中，关于抗诉对象范围的规定同样很片面，仅限于生效的裁判，排除了对调解书的监督。

3．立法粗陋

程序法律规范就是规定权力（利）义务主体行为的时间、方式和步骤。诉讼监督立法本质上属于程序法，但其立法非常粗陋，主要表现为法律规定非常原则、简单、空泛，没有规定权力、义务主体行为的时间、方式、步骤要素。比如刑事立案监督制度、民事抗诉制度等法律条文赋予了权力、规定了义务，但都没有详细规定权力行使、义务履行的时间、方式和步骤，立法规范性很差，难以操作。

（三）诉讼监督执法不均衡

1．诉讼监督队伍结构不均衡

下面以某检察院为例，代表了当前比较普遍的诉讼监督队伍结构现状。从数量结构看，全院在职干警110余人，公诉干警20余人、侦监干警20余人、监所干警15人、民行干警5人，应当说公诉、侦监、监所部门业务均属于刑事诉讼监督，民行部门的业务囊括了民事诉讼监督和行政诉讼监督，可见，刑事诉讼监督干警约为全体干警的50%，民行干警约为全体干警的4．5%，刑事诉讼监督干警与民行监督干警的比例为11：1。从年龄结构看，近年新进年轻干警多数充实在刑事诉讼监督部门，年均3名，民行诉讼监督年轻干警总数一直维持在2名。从学历结构看，近年新进人员多为研究生学历，由于多数新人流入刑事诉讼监督部门，所以民行检察干警硕士以上学历一直维持在1人。

2．诉讼监督业务规模不均衡

由于业务规模具有稳定性，业务数据的年际差异不大，下面仍以某检察院2010年数据为标本进行分析。就2010年业务数据来看，在刑事立案监督和侦查活动监督中，监督侦查机关立案2件，监督侦查机关撤案7件；依法追加逮捕60人，追加起诉18人，追加遗漏的犯罪事实37笔。在刑事审判活动监督中，依法提请上级检察院抗诉1件。在刑罚执行和监管活动监督中，对监管场所提出、呈报减刑不当等问题监督纠正23次；严肃查处劳教场所非正常死亡事件背后的渎职犯罪案件1件1人。在民事审判和行政诉讼监督中，受理民事行政申诉案件14件，依法提请、建议提请上级检察院抗诉4件。

3．诉讼监督职权配置不均衡

就一般情况看，刑事诉讼监督职能主要由检察院侦查监督科、公诉科和监所检察科行使，民行诉讼监督职能由民行检察科负责。两相比较，刑事诉讼监督职权配置呈现一权多元化，由多个部门分工协作，各有侧重，初步实现了刑事诉讼全部环节的覆盖；民行诉讼监督职权配置呈现两权一元化，民事诉讼监督、行政诉讼监督统归一部门负责，职权配置单一，职能组织机构不发达。

4．诉讼监督业务开展不均衡

诉讼监督业务开展不均衡主要针对三大诉讼监督领域各自内部比较而言。刑事诉讼监督主要开展了立案监督、追诉漏罪、漏犯、批捕、抗诉和减刑、假释、暂予监外执行监督等业务，尚未开展对公安机关自行决定的取保候审、监视居住、对人身和财产实施的强制性措施如通缉、搜查、扣押、冻结等的监督。民事诉讼监督主要开展了民事判决抗诉业务，尚未开展民事立案、民事调解书、裁定抗诉和民事执行诉讼监督。行政诉讼监督的各项业务基本上很少开展。

（四）诉讼监督理论不成熟

目前，诉讼监督理论成果多集中在刑事诉讼监督方面，民事诉讼监督次之，行政诉讼监督最少。诉讼监督理论不成熟主要表现在：

1．内容不丰富

诉讼监督理论主要集中于刑事诉讼监督方面，民行诉讼监督还很薄弱，甚至存在理论研究空白。

2．研究不系统

诉讼监督与周边概念的辨析研究还很薄弱，这属于诉讼监督理论的基础问题，这些问题的研究直接影响着诉讼监督理论体系的构建。

3．重要问题尚未形成共识

选择何种民事检察监督模式，如何处理民事检察中当事人诉权、法院审判权与检察院监督权的关系，是民事检察抗诉制度构建的一个重要理论问题，对此尚未形成共识。

二、诉讼监督完善对策

（一）反思检察机关职能定位，树立服务型司法理念

从政治属性的角度来看，尽管各自的价值追求、执法方式存在很大差异，世界各国的检察机关却都承担着维护政权安全的政治职能，我国检察机关同样也不例外。但我国检察机关职能定位的特殊性在于，片面、单一的强调检察机关的刑事打击职能，同时刑事诉讼监督职能依附于刑事打击职能，缺乏应有的独立性，忽视民行诉讼监督职能，检察机关职能现实定位深受“专政思维”的影响。

检察职能的片面理解大大限缩了检察机关在社会治理中的作用。目前，敌我矛盾退位，人民内部矛盾成为社会的主要矛盾，在共产党努力从革命党向执政党转型的背景下，虽然不能忘记检察机关维护社会主义政权的政治使命，但已不能再以“专政思维”来支配检察权的行使，否则会存在把人民内部矛盾逆转为敌我矛盾的风险。因此，经济社会转型期，利益格局调整，人民内部矛盾多发易发的背景下，检察机关应当与时俱进，主动树立服务型司法理念，秉持公民本位、社会本位，在社会民主政治秩序的框架中，把检察机关定位于服务者的角色，实现由专政强力部门向司法公平公共服务供给者的转变。真正践行服务型司法理念，检察机关必须完整理解自我职能定位，由单纯强调刑事打击职能向注重诉讼监督职能转变，努力通过诉讼监督职能行使减少司法腐败，有效化解涉法涉诉信访，大力拓展检察机关在社会治理中的职能运用空间。

（二）推动诉讼监督立法完善，确保诉讼监督有法可依

诉讼监督无法可依，根源于实体法和程序法的不完善。裁判规范的宽泛性是实体法影响诉讼监督实施的主要表现，原因在于实体法作为裁判规范，其中一些规定过于宽泛给裁判者留下较大的裁量适用空间，使得大致相同的法律事实在同一裁判幅度内获得比较悬殊的裁判结果时，尽管裁判结果实质上不公平，诉讼监督主体囿于形式合理性却无法对裁判者进行监督。对此，刑事诉讼监督领域正在探索实行量刑建议制度进行解决。实体法的影响暂且不论，这里着重探讨诉讼监督程序立法的完善。

1．刑事诉讼监督立法

（1）刑事立案监督。完善立案监督范围，将应立不立、不应立而立、违法撤案三种情形统一纳入监督，依法监督纠正滥用刑事手段、违法插手经济纠纷以及出于地方保护、部门保护而违法立案、徇私枉法撤案等行为。为了保证立案监督效果，对于检察机关不同意公安机关的不立案理由，公安机关接到通知拒绝立案的，规定检察机关可以提请上级检察院建议上级公安机关纠正下级公安机关不立案的违法行为。（2）刑事侦查监督。加强对监视居住、取保候审的监督，在适用条件、执行方式方面严格依法监督。建立诉讼当事人对侦查机关采取搜查、查封、扣押、冻结等措施不服后提请检察机关进行监督的制度。建立程序性裁判机制，通过非证据排除规则排除侦查机关非法取得的证据，增强诉讼监督的刚性。（3）刑事审判监督。一是赋予公诉人当庭监督权，在法庭审理中发现严重违法、不及时纠正可能会影响公正审判的，可以当庭提请法庭注意，如果法庭拒绝纠正，建议休庭，庭后及时向检察长报告，然后以检察院的名义通知法院予以纠正。二是改革刑事抗诉制度。建立同级检察院抗诉制度，并明确规定审限制度。（4）刑罚执行监督。改革减刑、假释程序，引入听证机制。构造三方参与的听证程序，要求法官在作出减刑、假释裁定时听取检察机关的意见，通过检察机关的介入有效防止法官和监管人员的权力寻租。

2．民行诉讼监督立法

基于行政诉讼的运行规律与民事诉讼高度相似的认识，这里仅就民事诉讼监督立法完善展开探讨，并可作为行政诉讼监督立法完善的参照。（1）民事立案监督。建议采取概括规定的立法模式，摒弃刑事立案监督针对单一情况进行监督的立法方式，保证民事立案监督制度的完整性。（2）民事审判监督。一是重构民事抗诉制度。民事诉讼监督模式应当由国家干预型向保障型转换，坚持检察权介入民事诉讼应当恪守谦抑原则，除涉及国家利益和公共利益的情形外，检察权应诉权之请求方予介入，充分肯定当事人诉权的自由处分，尊重法院的审判权，将检察权作为当事人实现正义的最后的选择。二是扩大抗诉范围。将抗诉的对象应当从生效的判决、裁定扩大到调解书，加强对法院片面追求调解率而强制调解、非法调解和当事人滥用调解制度的监督。三是细化抗诉程序性规定。明确规定抗诉的方式、步骤以及审级、时限制度，增强抗诉制度的可操作性。（3）民事执行诉讼监督。探索建立检察机关对民事执行程序的监督，有效遏制执行领域的司法腐败。

3．赋予检察机关诉讼监督调查权

诉讼监督调查是诉讼监督的基础，没有调查便无从监督，然而诉讼监督调查权的立法缺失却是三大诉讼监督面临的一个共性问题，以致检察机关在诉讼监督实践中经常遭遇“法无明文规定”的抵制，最大的问题就是无法调阅案卷。“工欲善其事，必先利其器”，因此，应当在三大诉讼法中明确规定检察机关进行诉讼监督，可以向公安机关、法院调阅案卷，为查明事实，可以依法进行调查取证，赋予检察机关进行诉讼监督的利器。

（三）加强诉讼监督执法能力建设，提高诉讼监督实效

民行诉讼执法队伍薄弱，诉讼监督职权的合理配置、诉讼监督信息获取困难，是诉讼监督执法能力建设的两大主要问题。

1．加强民行诉讼监督队伍建设

一是为民行检察部门充实年轻、高学历的干警，特别是新进公务员的分配要在数量和学历上向民行检察机关倾斜。二是加强民行诉讼监督能力培训。继续发挥传统培训方式作用的同时，积极探索民行干警培训新途径，可以考虑采用旁听观摩民事审判的方式提高干警的民事诉讼监督能力。

2．优化诉讼监督职权配置

从目前诉讼监督职权的配置情况看，刑事诉讼监督权配置呈现一权行使格局多元化，而民行诉讼监督职权配置则呈现两权一元化，鉴于此，近来出现了刑事诉讼职能和监督的适当分离的观点，主张刑事诉讼监督象民行诉讼监督一样实现监督专门化，防止强调刑事打击职能挤占刑事诉讼监督资源。一些检察机关已开始将这种观点付诸了实践进行探索，具体做法是将侦查监督及诉讼监督从批捕和公诉部门剥离，基于批捕和公诉职能成立专门的公诉部门，同时成立专门的诉讼监督部门负责诉讼监督。

笔者不赞成这种做法，原因在于这种做法无法提高诉讼监督效率，因为，刑事诉讼和刑事诉讼监督在权力作业上有交叉的情况，那就是两者都需要审查卷宗，在诉讼和监督分离的情况下，负责诉讼的检察官在发现侦查和审判违法信息后需要向负责监督的检察官移送线索、传递信息，后者接手后必然重新审查卷宗、重新判断，然后作出决定，这显然产生了诉讼资源的重复耗费，提高了诉讼成本，并且公诉人在庭审中发现审判违法特别是过后无法补救的情形后，再通知负责监督的检察官进行监督，就显得相当别扭。所以，刑事诉讼监督职权的配置应当坚持一权多元化行使的模式。

3．加强信息共享机制建设

通过信息共享，如网络平台建设等，为诉讼监督畅通信息渠道，开拓线索来源。

（四）丰富诉讼监督理论研究，强化诉讼监督理论支撑

成熟的诉讼监督理论研究是推动诉讼监督立法和开展诉讼监督实践的前提，丰富诉讼监督理论研究应当着力以下几点：

1．重点加强民事诉讼监督理论研究

（1）加强民事抗诉模式研究，寻求检察权介入民事诉讼的正当方式；（2）加强检察机关民事抗诉庭审中的地位及权利义务研究，寻求庭审中的诉权、检察权和审判权的关系定位；（3）加强对民事执行的诉讼监督研究。

2．加强诉讼监督权刚性研究

加强诉讼监督权刚性应当采取多元化的方法。（1）对法院的诉讼监督，基于对审判权中立地位的尊重，检察院的诉讼监督应当主要采取诉的方式，通过权力横向制衡进行监督。从立法技术的角度看，应当赋予检察院抗诉行为启动抗诉程序的强制效力。（2）对公安机关的诉讼监督，检察机关可以诉诸制裁机制，通过权力的纵向控制进行监督。从立法技术的角度看，应当建立诉讼监督处分制度，完善程序性裁判制度。